高校内部控制建设的问题及改革研究

徐淑霞

【摘 要】 在全面推进行政事业单位内部控制建设的背景下，高校内部控制建设取得了初步成效，但在具体工作实施中仍存在一些问题。文章在借鉴国内外研究成果的基础上，对当前高校内部控制建设实施现状与存在的问题进行分析，认为高校内部控制建设中存在理论研究不足、内部控制建设形式大于实质、工作实施碎片化、建设不够标准化、缺乏风险管理、信息化建设滞后等问题，据此对深化高校内部控制改革提出优化内部控制建设环境、促进内部控制建设工作标准化、融入风险管理理念、加快内部控制信息化建设和推动内部控制评价常态化的建议，对高校做好内部控制建设工作具有参考意义。

【关键词】 高校； 内部控制建设； 风险管理

【中图分类号】 F275 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2018）14-0126-03

2012年财政部出台了《行政事业单位内部控制规范（试行）》。随后，财政部《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》、教育部《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》等文件相继颁布。2017年1月财政部印发《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》，要求所有行政事业单位每年应按规定编制行政事业单位内部控制报告，内部控制报告编制工作步入常态化、规范化阶段。文件中频繁出现“全面推进”“尽快组织部署”等主题词，说明高校内部控制是一项崭新且具有挑战性的工作。因此，推进高校内部控制建设工作，实施内控规范，对提高高校管理水平，防范经济风险，促进党风廉政建设具有重要意义。

一、文献综述

国外关于内部控制的研究与实践有较长历史。早期的研究主要集中在内部会计控制问题，随着理论研究的拓展与深入以及实践的发展，内部控制的研究扩展到以内部会计控制为基础的内部管理控制问题。在理论研究上，Lauraf.Spira（2003）从内部控制与风险管理融合的视角深化了内部控制的理论研究；Bodnar G（1975），Rajendra P.Strivastava（1985）以及Srivastava和Vasarhelyi（1986）等通过建立数学模型研究论证内部控制的可靠性及相关性。Mock和Willingham（1983），Bailey et al.（1985），James Lioyd Bierstaker和Arnold Wright（2004）等分别从内部控制方法上进行了研究。Ashton（1974），Gibbins和Wolf（1982）以及Seibgjae Yu和John Neter（1982）等通过模型设计及调查问卷等方式对内部控制评价进行了研究。国外还有学者在内部控制风险以及内部控制披露等方面进行了研究[ 1 ]。

内部控制在我国的研究起步较晚，特别是高校内部控制问题只是近几年才涉猎的领域。

近年来，针对高校内部控制的研究文献主要有：一是对高校内部控制现状与问题的分析。朱晓婷和刘利琼[ 2 ]对高校内部控制现状及存在问题进行了研究。秦东升[ 3 ]对重庆39所公办高校内部控制的现状与问题进行调查，对影响高校内部控制有效性的因素作出分析。翟志华[ 4 ]对公立高校内部控制有效性进行了研究。二是对高校内部控制体系构建的研究。刘延平等[ 5 ]对全面构建我国高校内部控制精细化管理体系提出了建议。刘焕蕊[ 6 ]认为高校在设计内部控制框架时必须结合自身转型升级发展的特点和事业单位属性，并对高校转型发展下内部控制框架设计进行了研究。三是以某一高校为例研究内部控制建设。韩东海[ 7 ]以河北省H大学为例对高校内部控制建设现状进行分析并针对问题提出了完善内部控制建设的对策。四是对高校内部控制规范实施的研究。常青和沈友娣[ 8 ]对江苏省21所高校的内部控制规范情况进行了调查，分析了高校内部控制规范的实施障碍。五是对高校内部控制与风险管理的研究。孙支南和王超辉[ 9 ]对高校内部控制与风险管理的异同进行了研究，认为高校内部控制应走向以风险管理为轴。黄茹和李季玲[ 10 ]对高校内部控制风险的识别等进行了研究。

综上所述，国外文献大多集中在理论化研究，主要表现在对内部控制的模型设计研究、调查研究以及检验或测试研究等，受国情及体制的影响，鲜有针对某一高校或类似我国的事业单位进行具体研究的，但对我国相关理论研究以及实践具有积极的指导和借鉴意义。我国高校内部控制已经起步，《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》等规范正在实施，全国各地区也正在制定相关的应用指南。由于不同的高校具有不同的特殊性，目前我国高校内部控制研究尚未形成完整的理论框架。从研究内容来看，内部控制建设的研究大多针对的是内部控制应该建设什么，对于如何建设好内部控制体系的研究较少，缺乏组织开展建设工作的建议。

二、高校内部控制建設现状与存在的问题

2016年6月，财政部印发了《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》，要求各地区、各单位组织开展内部控制基础性评价工作，并于2016年11月完成内部控制基础性评价工作总结。全国高校根据要求对学校内部控制情况进行了评价，并以此为契机，进一步推进内部控制建设与实施工作。大多数高校根据文件要求设置了内部控制的组织架构，制定了工作方案，指定工作负责人，明确内部控制建设的工作步骤，细化各部门工作任务，以确保内部控制工作有序开展。各高校在建设过程中对管理制度进行了全面梳理，进一步完善制度建设，管理办法基本涵盖了学校执行各项经济业务的重要流程、审批程序、预算控制、过程管理等内部控制内容，加强了单位层面控制。同时，对内部控制基础性评价中发现的问题进行整改，特别是对涉及人、财、物重点部门和窗口服务的部门，根据分权、控权和简便的原则，建立健全审批事项内部控制制度，制定并公开服务指引和业务流程。高校内部控制建设取得了初步成效，但仍存在一些问题需要分析研究。

（一）关于高校内部控制的理论研究不足

理论是指导实践的基础，不是可有可无的说教。高等学校与其他行政事业单位有着不同的内涵性质与工作逻辑流程，内部机构设置及工作任务往往呈现的不是无缝对接，其实践更需要理论指导。如内部控制与风险控制的衔接、内部控制与内部审计链接、内部控制要素与关键点、内部控制评价模型设计、内部控制评价与测试关系以及内控制度调查等方面均需要投入精力进行深入研究。

（二）内部控制建设形式大于实质

在内部控制的建设与实施工作中，有些学校对内部控制的重视程度不够，风险意识薄弱，以应付的心态对待内部控制；或是将现有制度与工作流程等进行简单汇总后作为内部控制体系，导致内部控制体系不完善，风险点控制不全面，评价体系不合理，人员配置难保障等问题；或是制定内部控制体系后束之高阁，轻视内控体系的实施，只重制度建设不重贯彻实施，内部控制建设实施后缺少评价作为推动，导致内控实施不全面、制度执行不落实、人为控制主观化等问题。

（三）内部控制建设的实施碎片化

尽管各高校按照内控规范设置了内部控制领导小组、内部控制工作小组及内部控制评价与监督部门来确保内部控制的建设、实施与评价，但大多数高校都没有独立设置实施工作的主体机构，这与强调内部控制的重要性是相悖的。采用由校内各相关部门构成负责组织协调内控体系建设的工作小组，并指定其中一个为牵头部门的工作方式，主要弊端在于由一个部门牵头建设内部控制体系，牵头部门由于业务及能力限制，难以承担起全面构建内控体系框架的任务，在这种情况下内部控制体系建设一般是由各部门自行设计后再简单汇总，容易导致内部控制体系的实施切块化、碎片化，业务关联的部门间未能建立起有效的对接，内部控制建设不够全面，缺乏体系化建设。

（四）内部控制建设缺乏标准化

不同地区、不同管理体制、不同类型的高校差异化较大，仅有国家层面的规范与指南对高校推进内部控制建设缺乏普适性，各省市地区的高校内控建设指南正在研究制定中，高校内部控制建设工作缺乏较为详细、规范、标准的指导。高校在建设过程中，虽然通过制定工作方案对各部门内部控制工作作出了要求，但由于学校事先没有制定统一的内部控制框架和标杆，各部门对内部控制重视程度不一，具体工作人员业务素质有差异，对内部控制建设的审视角度总是局限于个人的工作任务、当前的工作任务，缺乏系统性和前瞻性思维，各部门建设程度与质量存在差异。

（五）内部控制风险管理缺乏

在内部控制建设中，部分高校总是习惯将内部控制建设领域局限于标准、指南中规定的业务或活动范围，有规定的做，没规定的不用做，缺乏主动的风险管理。比如对资金的管控局限于收支业务的合理性、资金的安全性，忽略了对资金流量的有效预测，未对资金链风险进行控制。内部控制建设不仅要控制风险，更要规避风险。

（六）内部控制信息化建设滞后

在各高校大力推动下，近年来高校信息化建设取得重大成效。但部分高校信息系统在计划建设时缺乏统一规划和归口管理，各业务系统由不同的公司进行开发，缺乏系统的有效整合，导致各系统未能实现完全对接，存在信息孤岛现象，工作效率低下；系统建设前未考虑将内部控制各主要流程、关键环节嵌入系统中，内部控制的实施仍有较多的人工操作环节，主观意识容易导致内部控制执行不力；系统建设时未考虑风险预警模块，缺乏实时、动态化的风险预警。

三、深化高校内部控制改革的建议

（一）优化内部控制建设环境

做好高校内部控制建设，首先要加强高校内部控制理论研究。当前国内外关于内部控制的研究主要侧重于企业内部控制研究，加强高校内部控制研究可以弥补当前高校内部控制理论的不足，营造良好的内部控制环境。高校应发挥人才优势，促进并加强对内部控制的理论研究。此外，高校做好内部控制要从条件上为内部控制工作环境提供保障。因各部门负责人、教职工对内部控制重要性的认识程度不一，缺乏参与内部控制的主动性，内部控制工作推进存在难度。这需要从学校领导开始提高对内部控制工作的重视程度，同时，加强内部控制重要性的宣传和培训工作，提高教职工的风险意识，使其变被动为主动，真正树立起内部控制制度建设的“责任主体”意识，重视内部控制制度建设，创造良好的内部控制环境，积极采取有效措施，实现内部控制的目标。建议学校设置独立的机构，负责内部控制建设的组织、实施、管理与评价工作，从组织机构上提供保障。

（二）促进内部控制建设工作标准化

建议各省市地区在广泛调研的基础上，尽快制定出台本土化的内部控制指南，构建符合实际、可操作性强的内部控制体系，促进高校内部控制建设工作的开展。在高校工作开展中，建议将内部控制建设工作项目化。由学校聘请专业人员，发挥学校的人才优势，由内部控制专家学者结合学校实际，构建统一全校建设框架的内部控制体系。各内部控制建设部门在部门内遴选熟悉业务、工作能力强的人员成立项目小组，进行针对性培训，对照内部控制指南，依据学校统一的建设框架，全面、系统、仔细地梳理部门业务，制定各部门内部控制体系，避免各业务模块独立化、孤岛化。专业人员在各部门内部控制建设工作基础上，进一步整合并编制全校内部控制手册，确保内部控制建设标准化。

（三）融入风险管理理念

内部控制建设的目的是为了对风险进行防范和管控，因此，内部控制建设一定要树立并引入全面风险管理理念。在构建内部控制体系前开展风险评估工作，尽可能地对易发、多发的风险隐患进行预测，全面识别风险点，科学分析确定风险等级，根据评估结果确定控制方法。把风险预警机制作为内部控制建设的模块，加强风险点的监控和预警，及时发现并采取措施降低风险危害。

（四）加快内部控制信息化建设

高校应整合各管理信息系统，通过智能平台，连接各部门信息系统，使信息与沟通更加流畅，减少信息传递环节，减少人为管理产生的低级错误，提高工作效率。将内部控制工作流程嵌入系统，减少人为操作环节，变“人控”为“机控”。构建适应高校的分析系统，充分利用整合后的数据库进行分析，为决策提供准确信息。强化信息系统的风险监测功能，通过数据挖掘与分析，对各关键风险点进行实时统计、监控和预警。利用系统的分析和监测功能，推动内部控制评价自动化，提高评价效率。

（五）推动内部控制评价常态化

高校应建立健全控制的评价制度和监督检查，实施日常评价与专项评价相结合，通过评价检查发现内部控制实施存在的问题，进一步改进和提高内部控制有效性。构建自我评价体系时，评价方法和体系除了应具有全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性外，更应尽量简单、易操作且不增加太多的工作量。推动自我评价工作成为常态化工作，及时发现问题，进一步改进和完善内部控制体系，避免自我评价形式化。学校在常规的预算与决算审计、后续审计、经济责任审计及审计整改督促等审计项目和审计工作中，应把内部控制情况作为关注重点，从各个方面关注学校的内部控制情况，发现薄弱点和风險点。学校在干部考核、职位晋升时应将内部控制工作实施情况作为考核要点，提高个人参与内部控制的自觉性，不断完善自我监督机制。

【参考文献】

[1] 孙娜，李晓.国外内部控制文献综述与启示[J].财会研究，2009（5）：66-68.

[2] 朱晓婷，刘利琼.高校内部控制现状及存在问题研究[J].中国行政管理，2017（1）：155-157.

[3] 秦东升.高校内部控制的实施现状和影响因素：来自重庆公办高校的调研报告[J].重庆理工大学学报（社会科学），2016（6）：76-81.

[4] 翟志华.公立高校内部控制有效性研究[J].会计之友，2015（7）：125-129.

[5] 刘延平，郑晓东，李晨如.构建我国高校内部控制精细化管理体系[J].中国高等教育，2015（10）：32-34.

[6] 刘焕蕊.高校转型发展下内部控制框架设计研究[J].财会月刊，2017（7）：10-14.

[7] 韩东海.高校内部控制建设现状、问题与对策探析[J].会计之友，2015（15）：115-117.

[8] 常青，沈友娣.高校内部控制规范的实施障碍与改进对策[J].苏州大学学报，2016（6）：122-128.

[9] 孙支南，王超辉.高校内部控制与风险管理[J].高教探索，2016（1）：16-19.

[10] 黄茹，李季玲.高校内部控制风险识别与对策[J].中国市场，2017（25）：188-189.