基于AHP的河长制水资源审计评价指标研究

卞毓宁

【摘 要】 河长制水资源审计评价指标的研究，是要建立河长审计评价综合指标——目标级指标（一级），建立水质指标、河道指标、政策机制及执行指标、治理指标、资金指标、效果效益指标等方面的准则级（二级）指标，再对应建立十八个具体评价指标（三级）；在所构建指标的基础上，相应设计具体评分标准；再应用层次分析法，确定准则级指标（二级）的权重，指标级指标（三级）的权重，运用所取得相关河长的数据，探讨河长的审计综合评价。研究成果为单段河长的审计综合评价提供了技术手段，也可扩充为对多段河总河长的审计评价。

【关键词】 河长制； 审计评价指标； 层次分析法

【中图分类号】 F239.4 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2018）14-0100-07

一、引言

推行河长制是解决水资源及水环境问题的一个重要举措，2016年以来随着《关于全面推行河长制的意见》实施，很多省市要求由党政领导干部担任河长。在此情形下，要求对基于河长制的水资源审计评价指标进行构建，并为河长制水资源审计提供理论基础。本文设计了河长审计评价综合指标——目标级评价指标（一级），也设计了水质指标、河道指标、政策机制及执行指标、治理指标、资金指标、效果效益指标六个准则级指标（二级），还设计了十八个具体评价指标（三级），并运用层次分析法（AHP）进行综合评价，为河长审计评价贡献了可行的技术手段。

二、文献回顾

（一）河长制问题

西方国家水资源法律对水权有明确的法律规定，主要有三个渠道：一是由对水资源拥有河岸权的人来管理；二是由对水资源拥有优先占有权的人来管理；三是水资源公有，由政府来管理。西方国家没有河长制之说。国内对河长制的研究，张嘉涛[ 1 ]总结了无锡、淮安两市河长制的经验，认为河长制就是由各级领导担任河长，对辖区内的河道、湖泊、水库等承担全面责任，落实其整治和管理等措施，以实现河道、湖泊、水库等水资源、水环境的持续改善，确保辖区内经济社会的可持续发展。2016年10月，国务院印发了《关于全面推进河长制的意见》。朱玫[ 2 ]分析了河长制存在的职责非法定、权责不对等、协同机制失灵、考核欠科学四个缺点，提出了修订法律法规，破解权责不等、协同失灵；科学建立考核机制，破解公平公正难题，落实生态环境损害责任追究制度；强化公众参与和第三方服务，破解政府协同失灵难题，建立社会共治体系。

（二）水资源评价指标问题

ISO14000系列标准以及ISO14031标准涉及水资源指标，OECD环境指标中包括水资源指标。国内水资源评价指标的研究主要分为两类：一类是河流健康评价指标，另一类是水资源审计评价指标。第一类有高学平等[ 3 ]按动力状况指标、水质状况指标、地貌生物状况指标、服务状况指标四大类，设计了河流健康状况的等级分项指标；耿雷华等[ 4 ]按服务功能指标、环境功能指标、防洪功能指标、利用功能指标、生态功能指标五大类设计了健康河流的评价指标。第二类有陈波[ 5 ]提出了人均水资源量、单位土地面积水资源量、单位工业增加值用水量、单位GDP用水量、城市水环境功能区水质达标率、骨干河道水质达标率、城镇污水处理率等水资源评价指标；钱永祥[ 6 ]设计了水利资源资产绩效审计指标，包括重点审查用水总量情况的审计指标、重点审查用水效率情况的审计指标、重点审查用水效率情况的审计指标；张宏亮等[ 7 ]在自然资源审计指标下设计了水质状况、水资源总量等水资源审计指标，运用AHP法（层次分析法）给各层次指标赋予权重，以得到最后加总审计指标；苏孜等[ 8 ]运用层次分析法（AHP）构建了自然资源经济责任审计评价指标体系，包括目标层次指标A、准则层次B的五个指标、指标层C的指标，其特别强调要分别不同自然资源设计不同的审计评价指标，对于水资源其设计了水资源占有率指标、水资源利用率指标、水土流失治理率指标、废水排放达标率指标；内蒙古自治区审计学会课题组[ 9 ]构建了法律法规及政策制度执行情况和效果指标、重大决策制定执行和效果指标等七大类水资源审计指标。

（三）文献述评

河长制是我国特有的水资源管理模式，各地均逐步開始实施，但对河长制配套的一些措施研究不多也不够深入。国内水利水资源专家主要从河流健康角度来设计评价指标，侧重于水利功能、防洪功能、生态功能方面，并未涉及审计评价，也未结合河长制存在的具体问题来研究；国内审计专家较多讨论自然资源离任审计评价指标，其讨论较粗浅，现在只有一个初步的轮廓，而对于水资源审计评价指标体系的构建研究也不够深入，所构建的指标缺乏具体的评价办法，对于结合河长制的水资源审计评价指标的研究还未见到。

三、河长制水资源审计评价指标的特点及构建原则

1.体现河长制对水体感官要非黑色（或黄色）、无嗅、无漂浮物、水质要达到V或IV类等较低的基本要求；

2.体现河长制对河两岸河面保洁、河道淤积、河道设施等达到基本要求；

3.体现河长制组织制度建立、监测责任建立、信息上报责任建立、管护责任建立及执行的要求；

4.体现河长制治理方案制定、控源截污引水补源等治理工程的情况；

5.体现河长制资金拔付、有无违规使用的情况；

6.体现河长制下治理工程效果、生态改善、资金节约利用经济效益等方面的情况；

7.河长一般为领导干部担任，牵涉领导干部审计，指标的设计要便于审计的评价；

8.定量指标、定性指标结合，定性指标数字化的原则，尽可能采用定量指标，如取得的是定性指标，也应尽量将其数字（量）化，以利于指标计算评价；

9.指标的设计与所采用的层次分析法（AHP）相适应。

四、河长制水资源审计评价指标的构成

设计河长制水资源审计评价指标时，考虑上述特点及原则，将指标分为三级，一级为总目标，二级为准则级，三级为具体指标级。

目标级是指总目标，总目标实现河长所管辖的河流水质、河道、政策落实、治理工程、资金使用、效果效益达到河长制治理要求。

准则级为六个方面：水质指标、河道指标、政策落实及执行（管理机制）指标、治理工程指标、资金指标、效果效益指标。

水质指标包括水体感官指标和水质成分指標，主要评价水体是否达到色、嗅、漂浮物等人体感官的要求，以及评价水质成分是否达到化学检测的要求。

河道指标主要评价河道排污口、淤积面积、违章建筑、占挖河道、水违法事件、保洁等状况。

政策落实及执行（管理机制）指标主要评价河长制有关政策及相关法律法规是否得到落实并执行。

治理工程指标主要评价控源截污、清淤、引水补源、违章、占挖等工程实施的情况。

资金指标主要评价各项治理工程资金拨付的情况以及评价各项治理工程资金违反规定使用的情况。

效果效益指标主要评价控源截污治理工程的效果情况、评价鱼类水生动物变动的情况（生态效益）、评价污染事件、信访投诉情况（社会效益）、评价各项治理工程资金节约情况及水资源利用收益情况（经济效益）。

（三级具体指标的组成及每一个三级指标的详细评分办法略）。

五、层次分析法河长制水资源审计评价模型

（一）层次分析结构的建立

按河长制审计评价指标的构成建立层次结构，见表1。

（二）构造判断矩阵，进行一致性检验，并得出权重

1.目标层判断矩阵A

对河长进行综合审计评价通过水质指标、河道指标、政策落实及执行（管理机制）指标、治理指标、资金指标、效果效益指标来进行，按两两重要性对比，得出目标层判断矩阵A，见表2。

将上述目标层判断矩阵A用数学形式写出。

A=1 2 3 4 3 71/2 1 2 3 2 51/3 1/2 1 2 1 31/4 1/3 1/2 1 1/2 21/3 1/2 1 2 1 31/7 1/5 1/3 1/2 1/3 1

用AHP软件，对A矩阵进行单层次排列，检验一致性。

经检验λmax=6.0379，偏离一致性指标CI=0.0076，平均随机一致性指标RI=1.24，随机一致性比率CR=0.0061<0.10，说明A矩阵具有满意一致性，得出准则级指标的权重，见表2最后一列。

2.准则层判断矩阵B1

检验水质指标是否合格通过水质成分指标、水体感官指标来进行，按两两重要性对比，得出准则层判断矩阵B1，见表3。

将上述准则层判断矩阵B1用数学形式写出。

B1=1 1/22 1

用AHP软件，对B1矩阵进行单层次排列，检验一致性。

经检验λmax=2，偏离一致性指标CI=0，平均随机一致性指标RI=1E-6，随机一致性比率CR=0<0.10，说明B1矩阵具有满意一致性，得出指标级指标的权重，见表3最后一列。

3.准则层判断矩阵B2

检验河道指标是否合格，通过违法及淤积指标、河道坡堤设施完好度指标、河道水面及两岸保洁来进行，按两两重要性对比，得出准则层判断矩阵B2，见表4。

用AHP软件，对B2矩阵进行单层次排列，检验一致性。

经检验λmax=3.009，偏离一致性指标CI=0.0046，平均随机一致性指标RI=0.58，随机一致性比率CR=0.0079<0.10，说明B2矩阵具有满意一致性，得出指标级指标的权重，见表4最后一列。

4.准则层判断矩阵B3

检验政策落实及执行（管理机制）指标是否合格通过组织机构及制度建立、河道整治日常跟踪制度建立情况、定期监测及上报信息、河道周边环境监管制度建立、落实河道管护责任制来进行，按两两重要性对比，得出准则层判断矩阵B3，见表5。

用AHP软件，对B3矩阵进行单层次排列，检验一致性。

经检验λmax=5.0040，偏离一致性指标CI=0.0010，平均随机一致性指标RI=1.12，随机一致性比率CR=0.0009<0.10，说明B3矩阵具有满意一致性，得出指标级指标的权重，见表5最后一列。

5.准则层判断矩阵B4

检验治理指标是否合格通过治理方案制定、控源截污引水补源等工程来进行，按两两重要性对比，得出准则层判断矩阵B4，见表6。

用AHP软件，对B4矩阵进行单层次排列，检验一致性。

经检验λmax=2，偏离一致性指标CI=0，平均随机一致性指标RI=1E-6，随机一致性比率CR=0<0.10，说明B4矩阵具有满意一致性，得出指标级指标的权重，见表6最后一列。

6.准则层判断矩阵B5

检验资金指标是否合格通过资金拔付指标、资金非违规使用指标来进行，按两两重要性对比，得出准则层判断矩阵B5，见表7。

用AHP软件，对B5矩阵进行单层次排列，检验一致性。

经检验λmax=2，偏离一致性指标CI=0，平均随机一致性指标RI=1E-6，随机一致性比率CR=0<0.10，说明B5矩阵具有满意一致性，得出指标级指标的权重，见表7最后一列。

7.准则层判断矩阵B6

检验效果效益指标是否合格通过控源截污效果指标、生态效益指标、社会效益指标、经济效益指标来进行，按两两重要性对比，得出准则层判断矩阵B6，见表8。

用AHP软件，对B6矩阵进行单层次排列，检验一致性。

经检验λmax=4.0042，偏离一致性指标CI=0.0014，平均随机一致性指标RI=0.9，随机一致性比率CR=0.0015<0.10，说明B6矩阵具有满意一致性，得出指标级指标的权重，见表8最后一列。

（三）数据的确定

按平时每月（季）评分统计相关数据，根据相关数据及对应权重，按层次分析法确认河长审计评价指标的评分。

例：对Q河长进行审计评价。其最近三个月监测及跟踪评分数据（按月）如表9。

依据表3权重及2017年8月、9月、10月数据，计算水質指标评分分别为：

2017年8月水质指标评分=0.3333*12+ 0.6667*15=14.0001

2017年9月水质指标评分 = 0.3333*12 +

0.6667*15=14.0001

2017年10月水质指标评分=0.3333*9+0.6667*12 =11.0001

2017年X月水质指标评分满分=0.3333*15+ 0.6667*15=15

依据表4权重及2017年8月、9月、10月数据，计算河道指标评分分别为：

2017年8月河道指标评分=0.5396*4+0.2970*5+ 0.1634*5=4.4604

2017年9月河道指标评分=0.5396*4+0.2970*5+ 0.1634*5=4.4604

2017年10月河道指标评分=0.5396*4+0.2970*5+ 0.1634*5=4.4604

2017年X月河道指标评分满分=0.5396*5+ 0.2970*5+0.1634*5=5

依据表5权重及2017年8月、9月、10月数据，计算政策落实及执行指标评分分别为：

2017年8月政策落实及执行指标评分=0.4512* 10+0.0808*4+0.1560*4+0.1560*4+0.1560*5=6.8632

2017年9月政策落实及执行指标评分=0.4512* 10+0.0808*4+0.1560*4+0.1560*4+0.1560*5=6.8632

2017年10月政策落实及执行指标评分=0.4512* 10+0.0808*4+0.1560*4+0.1560*4+0.1560*5=6.8632

2017年X月政策落实及执行指标评分满分 =

0.4512*10+0.0808*5 + 0.1560*5 + 0.1560*5 + 0.1560*5

=7.7256

依据表6权重及2017年8月、9月、10月数据，计算治理指标评分分别为：

2017年8月治理指标评分=0.6667*10+0.3333*15

=11.6665

2017年9月治理指标评分=0.6667*10+0.3333*15

=11.6665

2017年10月治理指标评分=0.6667*10+0.3333*15

=11.6665

2017年X月治理指标评分满分=0.6667*10+0.3333*

15=11.6665

依据表7权重及2017年8月、9月、10月数据，计算资金指标评分分别为：

2017年8月资金指标评分=0.6667*8 + 0.3333*10

=8.6666

2017年9月资金指标评分=0.6667*8 + 0.3333*10

=8.6666

2017年10月资金指标评分=0.6667*10+0.3333*10

=10

2017年X月资金指标评分满分=0.6667*10+0.3333*10

=10

依据表8权重及2017年8月、9月、10月数据，计算效果效益指标评分分别为：

2017年8月效果效益指标评分=0.5318*6+0.1856*6+

0.1855*2+0.0971*3=4.9667

2017年9月效果效益指标评分=0.5318*6+0.1856*6+

0.1855*2+0.0971*3=4.9667

2017年10月效果效益指标评分=0.5318*6+0.1856*6+

0.1855*2+0.0971*3=4.9667

2017年X月效果效益指标评分满分=0.5318*10+0.1856*

10+0.1855*5+0.0971*5=8.587

依据表2权重及2017年8月、9月、10月准则级数据，计算河长评价指标评分分别为：

2017年8月河长审计评价综合指标评分= 0.3754*

14.0001 + 0.2346*4.4604 + 0.1330*6.8632 + 0.0784*

11.6665+0.1331*8.6666+0.0455*4.9667=9.50901589

2017年9月河长审计评价综合指标评分= 0.3754*

14.0001 + 0.2346*4.4604 + 0.1330*6.8632 +0.0784*

11.6665 + 0.1331*8.6666+0.0455*4.9667=9.50901589

2017年10月河长审计评价综合指标评分=0.3754*11.0001+0.2346*

4.4604 + 0.1330*6.8632 + 0.0784*11.6665 + 0.1331*10 + 0.0455*4.9667

=8.56029143

2017年X月河长审计评价综合指标评分满分=0.3754*15+0.2346*5+

0.1330*7.7256+0.0784*11.6665+0.1331*10+0.0455*8.587=10.4678669

通過计算得2017年8月河长审计评价综合指标评分为9.50901589，其归属于优；2017年9月河长审计评价综合指标评分为9.50901589，其归属于优；2017年10月河长审计评价综合指标评分为8.56029143，其归属于良。综合考察最近三个月情况，该河长审计评价综合指标为优良。

六、结语

本文着重阐述一般意义上河长的审计评价，当然不同的河流会有一定差异，对于比较特殊的河流，例如生活水源地河流其河长的审计评价会有更高的要求，如何对其加以修正，以适应更高的要求呢？可以通过调节层次分析法的权重加以修正，例如调节水质指标权重和经济效益指标权重。河长制水资源审计评价指标的研究具有现实意义，未来可以进一步研究多段河流河长审计评价的衔接问题，也可以进一步研究河长制下水资源资产负债表的编制。

【参考文献】

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