信访治理阶段性问题与应用大数据技术的必要性分析

胡君涛

摘 要：现阶段我国处于改革深水区，信访工作中出现群众诉求分析处理不精确、集访非访及老户化解攻坚不彻底和信访工作责任追究落实不明确等问题。大数据在政府治理领域重要地位的确立，为信访治理能力提升提供了科技基础。在信访治理领域使用大数据技术是国家治理体系和治理能力现代化的需要，也是防范化解重大风险攻坚任务中的重要环节。

关键词：大数据技术；政府治理；信访

党的十九大报告指出，必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。而且在2018年政府工作报告中指出三大攻坚任务，其中之一是防范化解重大风险。现阶段我国处于改革的深水区，社会矛盾呈现多样化发展趋势，涉法涉诉信访明显增多，非访集访、重复信访难以化解，信访部门职能宽泛且责任落实较难，信访治理的质量直接影响人民群众对我党的执政水平的评价与判断。

随着大数据战略地位的确立，建设信访大数据库，“能够为我们提供信访调研、访情预判、绩效考核、管理决策、记录历史这五大功能”[1]。大数据应用为信访治理的精准化提供了可能，信访大数据的重要意义就是从数据中发现信访的普遍规律，促进精准化决策，从而实现重大风险的源头治理，减少社会风险的形成。这也强化了信访制度的治理功能，超越了信访制度的存废改创之争，让信访制度更加贴近“了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心”这一定位。

一、当前我国信访治理的阶段性问题

（一）群众诉求分析处理不精确

“信访工作是听民意、察民情、解民困的桥梁和纽带，能否做好送上门的群众工作，检验的不仅是一个政党对群众利益的态度，更是其执政的理念和能力”[2]。群众积极主动反映诉求表达民情，但是部分信访工作人员从接访环节就开始出现问题，由于缺乏群众路线的工作方法理念和完备的专业知识，缺乏与信访群众良好沟通的能力，未能认真听取群众的困难诉求。在群众初信初访时不重视，存在应付了事心理，诉求记录不详细，事件定性不准确，致使群众多次来访，小事久而不决，掺杂不良情绪后小问题演变成大难题。导致群众在信访案件中感受到敷衍或者不公平的态度，影响了信访制度解民情、凝聚民心功能的发挥。

从诉求处理环节来看，部分信访工作人员依靠感性而非理性的案件数据对比来分析处理信访诉求。对待不同的信访事件，不分轻重缓急，不分类别形式，“以不变应万变”，不能进行针对性、精准性处理；有的信访工作人员对信访制度改革有关政策法规和业务技能掌握不深、一知半解，信访基础业务规范化程度不高，在办理群众诉求时慢作为、不作为。从而影响信访处理结果，影响了信访制度集中民智、维护民利功能的发挥。

从科技运用角度来看，要正视信访信息化覆盖不全面、大数据资源运用不充分，未能充分利用现代科技来预防和处理信访事件这一短板。各区域、各部门数据化资源不能共享、云计算等科技手段使用能力不足，一些基层单位数字化信息云平台系统链接不到位，一些行政機关信访业务流程没有全部纳入信访信息系统流转，信访资料数据化未能全部实现。部分信访工作者未能习惯数字化业务办理流程，网上督察督办、智能办公系统落实不到位。

（二）集访、非访及老户化解攻坚不彻底

群体性上访威胁性强，社会影响大，容易引发媒体炒作，甚至被境外敌对势力插手利用，必须引起高度警惕并妥善应对。群体性上访代表着特定利益群体的诉求，部分信访工作人员不能精准的考察群体诉求，希望通过简单片面的处理结果来化解事情，不能够辩证的看待矛盾的对立统一问题，出台特殊政策，引起利益群体不平衡，不平衡就会造成摁着葫芦起了瓢，引发更多的问题。

非正常上访从形式上看是违反《信访条例》和相关规定的信访行为，从本质上看，是群众强烈反映切身利益问题的体现。现阶段非访治理陷入越解决越上访、越稳控越上访、越问责越上访的恶性循环。实践中往往陷入两难境地，非常规解决问题，会刺激信访人选择非访这条路，遏制行为不解决问题，不符合信访为民理念，容易出现“现实版李雪莲”。处理好解决问题与遏制非访行为之间的关系是当前非访的重要矛盾。

老户化解是信访工作中“难啃的骨头”。信访老户的信访时间都比较长，矛盾也比较明显，诉求多而不决，对政府信任度较低。上访老户择机上访动向较强，是社会稳定的潜在影响元素。少数信访相关责任单位和责任人畏难、厌战情绪较高，进而采取超常规举措，不能有效的将第三方介入、解决问题与打开心结并重，未综合运用行政、经济等手段进行调解、疏导，更加激化矛盾的升级，信访老户的问题愈发加重。

（三）信访工作责任追究落实不明确

信访因为其工作的特殊性，职能和责任比较宽泛且不好量化。新形势下，信访问题复杂多样，信访工作主体多元，不同环节不同阶段主体不尽相同，一个信访事件涉及到多方面人员、部门、行业，具体责任不易明确，复杂性强。而且有的信访干部习惯于把听取汇报、接访、阅信、包案等具体行为当作主体责任，却忽视了推动解决群众合理合法诉求这一真正责任，导致实体责任程序化。在问责方面，对不履行信访工作责任造成后果的，如何界定情形轻重、如何精准追责不够明确，导致各地追责不规范、不统一，有时追究引发问题的责任少，追究基层干部稳控责任多，以致部分基层干部认为追究过滥，追究过严。

从信访制度改革情况看，诉访分离、依法分类受理信访投诉、依法逐级走访等新措施不断推出，国家信访制度改革的步伐加快。但各方面的工作思路和工作措施没有跟上改革要求，职责划分不明确，因此在具体实施过程中出现了职能和工作不匹配的现实情况。“顶层设计的局限性引发信访站位、智能、权责错位，《信访条例》属非人大层面的法律规定，效力较低，调整范围较窄，导致执行的非权威性；受理对象的不确定性，致使信访渠道受理过于宽泛”[3]。而且按照规定，对某些事项，信访部门不予受理，一些地方就出现信访部门急于退位、职能部门还没到位、解决群众问题出现缺位的现象，这也是缺乏为人民服务的责任感的体现，把群众架空并来回推诿，引发次生上访现象。

二、大数据在政府治理领域的重要地位

人类社会已经进入到了基于互联网空间的数据时代，结构化数据、半结构化数据与非结构化数据构成了大数据的总成。桑尼尔·索雷斯指出“大数据治理是广义信息治理计划的一部分，即制定与大数据有关的数据优化，隐私保护与数据变现的政策”[4]。大数据的4V（Volume，Velocity，Variety，Value）特征一定程度上决定了大数据具有动态表现社会某一特定群体特征的功能，尤其是特定群体的情感倾向、认知程度和行为趋势，反映了实时的社会模式。相对于固态的、滞后的传统社会统计与调查数据，大数据则是一种动态的，灵活的数据资源。大数据是互联网时代的国家新型战略资源，对国家智慧治理和地区经济发展意义重大，也是一场全新的发展变革。

“2012年联合国发布了《大数据促发展：挑战与机遇》白皮书，探讨如何利用互联网数据推动全球发展”[5]。党的十八届四中全会明确要求推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。2015年国务院发布《促进大数据发展行动纲要》，明确2018年底前建成国家政府数据统一开放平台，率先在信用、交通、医疗等重要领域实现公共数据资源合理适度向社会开放。党的十八届五中全会进一步提出了“实施网络强国战略，实施“互联网+”行动计划，发展分享经济，实施国家大数据战略”。中国成立大数据管理局，建立信息资源共享平台，开放政府信息资源，积极促进各方面数据联动整合，加快信息资源的优化配置，支持大数据应用在智慧城市和政务系统中的建设。在信访治理领域，孟建柱同志也指出“要善于挖掘、运用信访大数据，及时发现海量信访信息所反映出来的前端治理中带有普遍性、趋势性的问题，及时提出改进工作、完善政策的建议，进一步提高服务党委和政府科学决策的能力和水平”。

三、信访治理领域应用大数据技术的必要性

（一）契合推进国家治理体系和治理能力现代化的需要

第一，信访治理领域应用大数据技术是充分运用法治思维的体现。法治思维是国家治理体系现代化和治理能力现代化的本质特征之一，信访治理数据化需要充分遵守法律、理解政策从而推进依法行政，坚持在法律的轨道上分类处理群众诉求，将法律效果和群众需求结合在一起，提高与群众沟通和维护群众合法权益的水平，引导人民群众用法治思维依法理性信访。信访工作人员依法办事与人民群众依法信访相辅相成，共同推进国家治理体系和治理能力现代化。

信访治理领域应用大数据技术是积极利用科技创新的体现。信访治理结合大数据分析等现代科技使得信访治理趋于精准化，而且还具有可预见性这一传统数据没有的优势，在政务中积极利用现代科技做传统人工手段做不了的事情，减少人工成本提高工作效率，提高信访工作质量。另外科技辅助决策不包含复杂的人类感情，让信访工作在特定的流程中透明化，不偏不倚真正的做到秉公处理，提高信访工作的公信力，符合现代化政府治理的内涵。

（二）符合打好防范化解重大风险攻坚战的要求

从政治安全的角度看，部分信访问题具有复杂性、敏感性，并且利用互联网夸大传播，诱导群众在放大镜下看矛盾，企图煽动策划大规模群体性事件，不能妥善处理社会问题就可能转化为政治问题。从经济风险的角度看，随着少数西方国家的贸易保护主义浪潮兴起，金融领域泡沫增多、传统行业产能过剩，裁员或隐性失业问题突出，容易引发相关利益群体集访。从群众需求的角度看，民主观念、法治思想、权利意识是社会思潮的新趋势，群众对公共服务的要求更高，政府也不断拓宽群众反映民意的渠道，人民乐于表达自己的想法，但也可能会被不法分子所利用从而引发安全隐患。

风险预示着危险，提高防范化解重大风险的能力是当前社会持续健康发展的必然要求。在国外一些智慧城市治理中，公共安全部门利用大数据实时监测分析技术，预测风险等级从而实现警力部署的科学化和针对性，减少公共安全问题引发的风险事件。信访是社情民意的重要体现，信访也一直与维稳问题密切联系在一起，信访问题通过大数据应用的源头治理，避免个别风险演化为综合风险，是打好防范化解重大風险攻坚战的中的重要一环。

参考文献：

[1]申友祥.《充分挖掘信访大数据的价值》，人民法院报2016年11月19日，第2版.

[2]杜飞进等.《信访，做好送上门的群众工作》，人民日报2013年10月12日，第002版.

[3]孔祥勇.《试论新常态下信访制度改革创新》，《信访与社会矛盾问题研究》2016年第一辑.

[4][美]桑尼尔·索雷斯.《大数据治理》，清华大学出版社，2014年，第4-5页

[5]陈潭.《大数据战略：国际经验与中国支点》，光明日报2015年11月26日，第16版.