基于乡村振兴战略背景的农村土地制度改革研究

刘平清

摘 要 现阶段，我国已进入经济发展与社会转型的关键时期，各个领域的改革不断深化。特别是农村土地制度改革工作，同广大人民群众的生产、生活关联密切，深刻影响着我国基础性产业——农业的发展状况。基于此，立足于乡村振兴的战略背景，深入探索现阶段农村土地制度改革工作，希望理论研究能够为开展实际工作提供借鉴。

关键词 乡村振兴战略；农村；土地制度；改革

中图分类号：F321.1 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.15.081

党的十九大报告中明确了全党工作开展的基础与根本，即始终把解决“三农”问题放在突出位置，再结合报告中提出的全面建成小康社会的重要战略之一——乡村振兴战略，可以深刻地感受到农村土地制度改革对于农村地区发展以及我国现代化建设的重要价值。基于此，探究农村土地制度改革的现实情况以及推进策略，具有较高的现实价值与实践意义。

1 农村土地制度改革现状

1.1 农村承包地“三权分置”改革

2013年的中央农村工作会议上明确了要厘清土地所有权、承包权、经营权3者间关系的工作思路，即要确保三权分置。其中明确了在保障农村土地集体所有权的基础之上，逐步分离农户的承包权以及其他主体的经营权，从而降低农村土地的闲置率、撂荒率。如此一来，不仅有效稳定了农村土地的集体所有权，同时也在一定程度上助推了土地资源的合理流动与优化配置，有利于实现公平与效率的统一，是土地制度改革过程中的一次伟大尝试。

1.2 宅基地制度试点改革

2014年12月31日，多个主体联合推出了有关农村宅基地制度的改革试点文件，并且在改革推进过程中创新性地采用了联动试点的模式。在这一背景下，全国33个试点区域共计推出了500多项有关宅基地改革的制度措施，并且出现了7万余退出宅基地的农户[1]。在第12届全国人大常委会第30次会议上，将这一改革试点工作延长至2018年年底，并且将盘活农村土地资产明确为工作开展的重点。在此基础上，未来的改革与试点工作将会凸显出专业性、系统性、前瞻性的显著特征，即有关主体需要牢牢把握市场化的现实背景以及农民的发展权益，对改革进行通盘考虑和顶层设计，实现农村土地资源利用价值的最大化。

1.3 《土地管理法》的修订

纵观我国《土地管理法》的修订历程，无不彰显着土地改革的重要社会影响。自党的十八大以来，我国的土地改革工作趋于稳定，并且集中体现在《土地管理法》的修订中。具体来说，其内容主要包含了以下几个方面的调整。1）将农村集体建设用地篇的现行第43条删除，将原来的第44条改为第43条，并且将其中第2款改为由国务院审批建设对农地的占用项目。2）《土地管理法》中规定了国家建立城乡统一建设用地所应遵循的具体细则，即以制度的形式明确了城乡一体化建设的要求，并且实现了对拥有宅基地农民个体合法权益的有效保障[2]。3）明确了农村宅基地征收的补偿条款及原则，为农民搬迁后居住条件的改善提供了必要的法律保障。除此之外，该法的修订还涉及了许多条例的改动，例如第64条增补了农村居民自愿有偿的宅基地退出机制，第48条要求以片区综合地价为参考，制定农地征收的补偿费和安置补助费标准，在很大程度上适应了现阶段我国城市化建设的规模扩张需求，充分彰显了我国现阶段土地制度改革的新问题与新状况。

2 乡村振兴战略背景下农村土地制度改革的思考

近年来，随着我国市场经济以及工业化建设的持续、高速发展，原有的以家庭联产承包责任制为基础的农村土地制度体系也很难达到较为理想的应用状态。一方面，土地普遍存在产权权能缺失的问题，农民的平均收入增速缓慢，难以为农村经济的可持续发展注入活力。另一方面，由于现阶段实行的农村土地制度体系缺乏有效的激励作用，所以许多农民在从事农业生产的过程中缺乏积极性和主观能动性，从而导致大量潜在的农业生产力未能有效释放出来。随着乡村振兴战略的提出，农村与城市的发展关系得到了愈来愈多主体的关注。特别是城市化建设规模扩大化、价值集成化背景下的城乡差距问题，更是得到了愈来愈多主体的理论研究与实践探索。基于此，以农村承包地、集体建设用地、宅基地3个要素为切入点，探讨乡村振兴战略背景下农村土地制度的改革方向。

2.1 建立健全農村承包地“三权分置”制度

实践证明，对农村承包地的三权分置，是我国土地制度改革中的一大创新，有效释放了我国农村经济的运营活力与发展潜力，对于推进城乡一体化建设大有助益。基于此，政府应当坚定地推动三权分置制度的健全与应用，将这一制度的具体要求落到实处。1）要将涉及农村土地的所有权、承包权、经营权的有关制度具体化，即以制度的形式来明确农村集体经济组织的性质，集体所有权的获得与实现途径，以及有关承包关系建立、消亡的具体流程。在此基础上，对“农民”这一群体的身份进行科学而又清晰地界定，建立健全“农民”群体进入和退出机制，并且有效融合农村土地承包经营权自动续期制度，为农村地区土地资源的合理配置与优化利用提供强有力的支持与保障。如此一来，农村承包地的运转将更加优质、高效，为建立土地经营权资本化模式奠定坚实的基础。2）必须在农村土地承包经营权的流转过程中给予强有力的支持与保障。这一工作涵盖了金融服务提供、金融风险防范以及金融平台指导等多个层面，并且建立起覆盖较广的农村土地信息系统，实现对各地各类农村产权交易所、服务平台、信息中心等服务资源的全面整合，为土地承包经营权的流转提供强有力的信息支撑[3]。各地政府应当允许金融部门参与农村土地的流转过程中来，并且提升其以土地经营权、地上附着物所获得的贷款额度，为广大经营承包者提供强有力的资本支持。3）针对农村农业经营的一些创新型活动，政府应当给予必要的政策和资金激励。可以给予规模化、标准化经营业主一定的优惠政策，或者是为其提供一定的农业基础设施建设补助资金，从而激发农业经营主体的积极性、主动性和创造性，助力我国农业的可持续发展。

2.2 加大农村集体建设用地入市改革力度

现阶段，随着城乡一体化建设进程的不断推进，集体建设用地的入市改革也成为土地制度改革领域重要思路之一。1）国家及各级政府应当加大对这一工作的规划力度，牢牢把握各地城市化建设的总体规划与发展战略，再结合农村集体建设用地的分布与使用状况，对其进行全面整合、有效利用。2）入市改革的推行，必须依靠强有力的资金保障，这就要求国家层面加大对这一业务的融资服务力度，引导各金融部门稳步提升抵押融资的额度，从而降低金融机构进入农村经营性建设用地融资市场的门槛，为推进城乡一体化建设工作提供强有力的资金支持。3）农村集体建设用地的入市改革必然涉及不同主体间的利益分配问题，因而各级政府应当建立健全内部的治理架构，不断完善收益分配机制，建立起一套完善、科学、长效的受让双方合同机制，以制度的形式明确不同主体的权责，避免出现“无章可循”的尴尬局面，从而有效协调各方的利益，为推进改革工作创造良好的外部环境。

2.3 优化配置农村宅基地

基于乡村振兴的战略部署，对农村宅基地制度的改革工作必须兼顾经济效益与社会价值。因此，各级政府必须以农民的根本利益为基础，坚决落实自愿有偿退出的宅基地建设模式，给予那些自愿让出宅基地的农民以一定的补偿与收入分红，将“面积固定、法定无偿、超占有偿、节约有奖、退出补偿”的宅基地使用管理制度落到实处[4]。1）需要明确农村宅基地自愿退出的补偿范围，科学限定不同宅基地的类型，对那些愿意主动退出宅基地的农民以宅基地与房屋拆迁两个层面的补偿。2）在实际补偿过程中要落实“极差制度”的具体要求，即在农民群体中营造良好的竞争氛围，提升其参与退出宅基地的积极性。3）针对现阶段各地政府在农村宅基地改革过程中普遍存在的融资难、财政压力大等问题，应当牢牢把握土地市场流转机制，引入更多资金实力雄厚的投资主体，为退地补偿资金的筹集提供更加多样的选择。需要注意的是，宅基地退出补偿标准一般不低于当地同一性质土地的平均价格，并将宅基地的增值收益纳入赔偿考虑范围之内，最大限度保障广大农民的个人权益，为改革工作的深入推进奠定强有力的群众基础。

在此基础上，应当对闲置宅基地进行合理配置与高效利用，在统筹规划的基础上对各个要素进行综合整治，确保其经济价值与生态效益的最大化。这一目的的实现，主要依托的是城市化建设与宅基地配置的有效融合。具体来说，各地政府应当以系统、前瞻的目光来处理现阶段建设与未来发展间的关系，始终将工业扩大化建设与生态保护结合在一起，加大对农村土地整理项目以及人居环境改造项目的政策引导与资金投入力度，实现对田、路、林、村等要素的综合整治，为广大人民群众创造更加和谐、舒适的生活环境。

3 结语

農村土地制度的建设与改革状况如何，深刻影响着广大人民群众的生产、生活，同时也在一定程度上彰显着我国现代化建设水平的高低。基于此，有关主体应当从建立健全农村承包地“三权分置”制度、加大农村集体建设用地入市改革力度以及优化配置农村宅基地等层面入手，助力我国现代化建设的持续、高效推进。

参考文献：

[1] 杜伟，黄敏.关于乡村振兴战略背景下农村土地制度改革的思考[J].四川师范大学学报：社会科学版，2018，45（1）：12-16.

[2] 刘磊.城乡关系视野下中国农村土地制度改革的道路选择[J].南京农业大学学报：社会科学版，2015，15（6）：97-106.

[3] 张智勇，杨再惠.当前农村土地制度改革与土地经营市场化问题研究[J].江西社会科学，2015，35（7）：85-92.

[4] 顾钰民.农业现代化与深化农村土地制度改革[J].经济纵横，2014（3）：48-53.

（责任编辑：赵中正）