科学有效的公务员考录监督问责机制构建研究

邓 帅

(中共山东省委党校，山东 济南 250103)

监督问责机制是当前公务员管理中的重要制度措施，是国家权力正确、规范运行的重要保障，而公务员考录机制是选择由谁来代表人民进行权力行使的重要方式，因此，构建公务员考录监督问责机制，对于我国的国家与社会建设都具有极为重要的意义。当前对于我国公务员考录制度的研究以及对于建立公务员监督问责机制的研究为数不少，但是专门针对公务员考录的监督问责机制的研究却为数不多，仅有的研究也只是从指导策略上建议应该加强监督，对于监督问责机制如何构建与如何运用等关键性问题没有详细说明。本文试图从我国的政治、社会大背景入手对我国的公务员考录制度进行分析，从有效性的角度对公务员考录监督问责机制的构建进行研究，从而构建起一套能够行之有效的公务员考录监督问责机制。

一、公务员考录监督问责机制构建意义

公平性和科学性一直是公务员考录始终秉持的两项重要指标*陈辉：《公务员考录制度实证研究——基于江苏的分析》，《江苏大学学报》(社会科学版)，2013年第1期。，而随着“公考热”的持续升温，公平性日益成为社会大众关注的重点，从而也导致监督问责机制这一重要的公平性保证措施成为我国政府亟需建立的制度形式。但是在本文中我们要强调，监督问责的内容不仅仅是考录的公平性，其科学有效性同样重要；提高考录的科学有效性能够提升考录的总体质量，这是更深层次上的公平性提高，要知道完善科学性是对所有参考人员公平性的保证*《福建统筹解决公务员考录工作公正性与科学性》，《中国人事报》，2010年7月19日。

(一)监督问责机制是我国政府部门人才选拨质量的重要保障

公务员考录制度是当前我国政府进行人才引进的重要和主要渠道，按照“凡进必考”的原则，每年有十几万新进人员进入公务员队伍，以2017年为例，全国招录公务员人数总计超过14万。当前我国的公务员考录从级别上主要划分为中央和地方两级考录，每年各固定举行一次，其中地方公务员考录一般采取省、市、县、乡四级联考的形式进行；招录职位一般是非领导职位中主任科员以下的级别。面对如此大规模的人员引进，我国政府设计了一整套的程序来保证考录的顺利进行，具体而言包括资格条件审查、笔试、面试、体检、政治审查、考核、录用等环节，而作为一项专门的面向社会的政府活动，如何保证这一系列环节都能够最终为考录质量服务，就需要监督问责机制的积极保障。传统意义上，或者一般理解上，监督问责机制总是被理解为是为那些有违公平性的现象而服务的，但是实际上，对于考录质量的保证，维护考录的科学性也是监督问责机制不可推卸的责任，因为公平性与科学性两者之间本就有着异曲同工之目的*《坚持考录科学性 选拔高素质公务员》，《中国组织人事报》，2012年7月16日。。具体而言，就是要对资格条件设置、考试以及考核等考录中的关键环节进行监督，保证其具备科学性与有效性，从而使得经过考录而进入公务员队伍的人员是能够胜任本职工作。具体实践中，以考录中的面试为例，对于面试考官的评价有效性测评，就是一项重要的监督问责手段，它通过对面试考官的工作进行评价的方式，达到了对其进行监督的目的，而对于其中测评不合格的面试考官，就可以进行责任追究，从而保证面试质量。

(二)监督问责机制是维护政治资源分配公平性的重要方法

公共职位是一项重要的政治资源*④邓帅：《我国公务员考录制度功能性定位审视》，《理论学刊》，2017年第3期。，这是无可争议的事实。早期西方的“政党分肥制”，就是将公共职位作为重要的资源在获胜政党中进行分配。当前我国的公务员考录，就是根据岗位需要，将符合岗位要求的人员招录进来，从而达到人职匹配的目的。从本质上讲，这是将“公共职位”这一政治资源进行分配的过程，但是与其他分配过程的不同之处在于，公共职位作为一种稀缺的政治资源，其分配过程的公平性成为各方尤其关注的重点。而监督问责机制的构建，能够在很大程度上杜绝“萝卜招聘”“暗箱操作”等违法、违规现象的出现，从而极大地保证公务员考录的公平、公正。2011年山西长治公务员违规考录宋江明被体检淘汰案就是一起典型的有违公平性的案件，此案件最早由《中国青年报》爆出，随后中央电视台等媒体进行了后续跟踪报道，从而引起了社会的广泛关注，并最终得到公平公正的解决。可以看出，在这起案件被发现和被解决的过程中，媒体与社会的广泛监督起到了关键性的作用。当然同时我们也应该看到，在这起事件中，如果我们的监督措施和力度能够更加严密与强大，那么这样的事件可能根本就不会发生，从而也说明了监督问责机制对于考录公平性的重要意义。

(三)监督问责机制是确保社会流动顺利进行的重要方式

二、当前我国公务员考录监督问责机制的构建现状及原因分析

上世纪80年代，我国开始试行公务员考录制度的试点，至此已经走过了30余年的历程，全国各地基本上都确立了以“凡进必考”为原则的公务员考录制度。与此同时，为了保证考录的公平性和严肃性，针对公务员考录制度的监督问责机制也被社会各方强烈要求，但是直到目前为止，有关此项机制的构建还存在各种严重的问题，亟需我们去解决和完善。

(一)尚未建立起完备的公务员考录监督问责机制

任何正式制度或机制的构建皆以其完备性来保证其有效性，但是由于我国的政治、社会背景，尤其是长期以来法治社会的构建迟缓，造成了当前的公务员考录制度在整体框架方面还存在很大欠缺。

首先，有关公务员考录监督问责机制的法律、法规为数不多。法律、法规的颁布实施是整个公务员考录监督问责机制构建的基础，然而当前还没有针对此项制度的专门法律、法规，仅有的相关规定也只是出现在有关公务员管理的两部法律、法规中，即《中华人民共和国公务员法》和《国家公务员录用暂行规定》，并且其中关于监督和问责的内容也是过于笼统和简单，只可作为指导性的意见，而不具备可操作的可能。

其次，执行监督问责机制的专门机构缺位。当前的公务员考录监督问责机制主要包括行政、司法以及社会三种监督形式，然而实际运作中，行政监督因为缺少专门的监督机构而导致监督人员、监督方式、监督程序等关键环节模糊不清，监督力度大大减弱；司法监督因缺少必要的法律、法规而在考录中的作用不能充分发挥，同时由于司法监督属于事后监督，也使得其作用程度大打折扣；社会监督在三种监督形式中属于监督范围比较广泛的形式，但是由于整个的考录过程为了避免泄露考题以及防止某些不必要的因素对考录的影响，同时也由于当前政府信息公开的有限性，导致社会监督的力度需进一步加强。

最后，监督问责机制制定实施的相应职权处于“架空”状态。监督问责机制作为公务员考录的重要保障机制，必须要有相应的职权作为支撑才能够真正建立起来和实施下去。然而权力的存在只有在能够被运用的情况下才能体现其价值。在实际运作过程中，无论是组织人事部门、政策制定部门，还是招录部门，在考录过程中虽然具有监督的责任，但是由于不是专门的监督问责机构，即便具有监督问责的职权，但是不具备相关的监督操作程序，在实际操作中也极容易陷入只喊口号而无法落实的局面，从而造成监督职权的被“架空”。

(二)尚未构建起切实有效的监督问责依据

监督问责机制其实是监督机制和问责机制的有机统一体，由于监督机制与问责机制的紧密联系而将两者进行了有机组合。其中监督机制是指监督主体对被监督对象的履职行为进行督查制度设计,而问责机制是问责主体对其管辖范围内各级组织和成员承担职责和义务的履行情况，实施并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度,两者的共同目的都在于保证某一过程或者权力的顺利进行与正确实施；其中监督的结果可用作问责的依据，而问责则是更为严厉的监督形式，有学者认为，“行政问责制是近年来建立的力度最大的一种监督机制,应该通过行政问责制与其他监督机制的整合,协同监督,以形成监督合力,提高监督效能”*林修果，陈清芬：《协同监督 形成监督合力——试论行政问责制与其他监督机制的整合》，《福建行政学院学报》，2009年第5期。，因此两者的有机结合使得整个保障过程变得更为严谨和有效。监督问责机制的构建，最基础的问题在于构建切实有效的依据，为监督问责过程提供有力的抓手，使其“有据可依”。而依据的构建又必须以科学有效为根本，试想无效或者缺乏科学性的依据不仅不会为监督问责机制的运行提供支持，甚者反而会起到反作用。

当前我国公务员考录监督问责中更多地重视对有违公平性的现象的监督，而对于其科学性和有效性的监督远远不够。具体而言，对于考录资格条件的设置更多关注条件的设置会将哪些人排除在外，而不关心资格条件的设置对于招录适合岗位人员的贡献度；对于笔试和面试的监督重点在于是否有违法乱纪的现象发生，而对于笔试和面试的信度和效度等评价其科学有效性的方面的监督还存在很大欠缺，其中对面试中考官评价工作有效性的监督工作基本还是空白，这将直接导致对考录质量的漠视；对于体检和政治审查的监督更多是由于没有监督依据而流于形式和“走过场”，以政治审查为例，其过程只可能对其中存在明显的弄虚作假现象进行监督，而对其通过谈话和档案资料审查就能够对其政治态度进行定性是否具有科学性还未可知；对于录用后的试用考核，目前还只有招录部门对考核过程和结果进行监督，但是同样对其信度和效度缺少监督。

(三)尚未纳入国家顶层设计的统一筹划

我国公务员考录监督问责机制需要国家顶层设计的统一筹划基于以下几点原因：其一，我国当前的公务员考录制度涉及组织人事部门、政策制定实施部门以及招录部门等众多相关部门，这些部门首先有着层级的差别，其次组织人事部门和政策制定实施部门也有可能成为招录部门，这就存在角色的混乱；其二，公务员考录制度是事关全社会的人才选拔制度，就当前而言涉及到大多数大学应届毕业生及其家庭，是联系政府与社会的桥梁，对国家与社会有着广泛和深远的影响；其三，我国的公务员考录分为国家和地方两个级别，但是地方一级中省市众多，加之海关、税务、警察等系统的差异，导致考录情况错综复杂；其四，公务员考录制度作为国家人事制度，是政治制度的一种，与其他国家制度间存在千丝万缕的联系，这些原因最终导致公务员考录监督问责机制的构建必须要有国家顶层设计的进入。然而目前的情况是，我国的公务员考录监督问责机制还完全没有纳入到国家顶层设计的高度，不仅监督问责机制，考录制度也还只是作为公务员管理的一个环节而存在，这当然与这两项制度在我国的发展历程有关，但是不得不引起各方的重视，随着国家法治化进程的深入而得到加强。

三、构建科学有效公务员考录监督问责机制的路径分析

公务员考录监督问责机制的构建是一项系统性工程。同时，我国公务员考录监督问责机制的构建必须带有强烈的“中国特色”。尽管西方发达国家成熟的文官制度为我国公务员考录监督问责机制的构建提供了借鉴，但是我国的监督问责机制仍然需紧密结合当前的背景，构建适合自身发展的正确路径，具体要特别明确以下几点：

(一)以考核与评价为基础的公务员考录监督问责依据

监督问责机制的构建关键在于有据可依，没有依据的监督和问责只能流于形式。以考核和评价为基础，对公务员考录各个环节所涉及的对象及相关人员进行监督考核，使监督问责机制能够真正落到实处。

1.资格条件设置科学性。资格条件设置是对招录职位进行说明的关键步骤，是公务员考录的首要环节。资格条件设置的根本目的在于进行人职匹配，以资格条件为工具对报考人员进行筛选，以满足岗位需要。资格条件设置的科学性是指资格条件的设置能够为岗位的人员招录有所贡献，能够在相当程度上预测招录人员的工作绩效，保证考录的高质量。公务员考录监督问责机制的构建中针对资格条件设置科学性，首先,在资格条件设立之初就要针对每项资格条件的设置理由进行监督，招录单位对资格条件的设置要有理有据，不能盲目设置；其次,在资格条件审查过程中，要对审查过程进行监督，保证通过资格审查的人员的资历条件与岗位设置的资格条件严格相符，对于有疑问的资格条件要征得专业机构或人员的审议通过方能被认为审核合格；最后，在考录完全结束后，要对资格条件、拟录用人员与岗位的匹配度进行监督，考核资格条件对考录的贡献度，以保证资格条件的设置是科学有效的。

2.录用考试的信度和效度。录用考试是整个考录过程的中心环节和关键步骤，也是监督问责机制需要关注的重点。考试的“信度是对测量一致性程度的估计；而效度是指对其所要测量的特性测量到什么程度的估计”*金瑜：《心里测量》，上海：华东师范大学出版社，2005年版，第169-170页。，两者共同决定了考试的科学性。监督问责机制在这一部分就是重点考核考试的信度和效度，将信度和效度作为监督问责机制的依据。具体实践中，录用考试分为笔试和面试两个部分，笔试的信度和效度由试题的信度和效度决定，而后者与出题人员相关，因此，笔试的信度和效度将不仅是对考录质量监督问责的依据，更是对出题人员监督问责的有力依据；面试信度和效度的测定相对于笔试要复杂一些，因为面试的参与人员更多，形式也更加多样，因此，在这一过程中，除了对试题的信度和效度的测定之外，还需要对作为面试的执行者的考官进行有效性的测定，以保证考官对面试试题和面试过程进行准确和高效的把握。

3.体检与政治审查中项目设置科学性。体检与政治审查环节的设置虽然在当前的考录过程中看似“不是很重要”，但却是违法违纪现象发生的“重灾区”，因此也就是监督问责机制的重点。体检环节的设置在于保障录用人员具备工作所需要的身体健康条件，而对于哪些检测指标是身体健康的标准，目前来看还存在一些模糊的地方，政治审查项目设置的科学性主要是指，首先改进当前现有的考察形式以保证考察质量，其次扩大考察范围和增加考察形式，例如通过调查以及考察其脸谱、微信、微博、QQ空间等个人言论发表空间，来调查其个人的日常及一贯的政治表现。相对于采取调查档案和采取正式谈话的形式，上述形式可能更能够代表其政治态度和政治表现，因此也就最能够体现这一环节的科学性。

4.录用后任职考核的有效性。公务员考录制度其实包括考试与录用两个环节，录用考生在工作岗位的表现才是最能够体现考录质量的环节，因为一切的考试都是对考生工作能力的预测，而只有工作岗位才是真正能够检测考试结果和考生本人的工具。因此，考试结束录取考生进入工作岗位后，对其工作表现的评价和考核的监督应该得到重视，首先是对现有考核形式的有效性进行测定和评价，重点是对考核内容的有效性以及考核人员考核行为的监督；其次是对考核形式进行改进，增加入职匹配度，除了360度评价这样的书面评价的形式之外，要逐渐探索一些增加针对工作岗位的能力测试，例如岗位胜任力考核，因为当前的公务员考试还无法做到针对每一个具体的工作岗位*刘琨等：《基于胜任力模型的公务员选拔机制探析》，《行政与法》，2010年第11期。，而拟录用之后，各录用单位可以针对本单位的招录岗位开展匹配度的调查，以此来检验和保证考录的质量。

(二)以权力为基础保障的公务员考录监督问责主体

监督问责机制实施的关键要素在于主体的明确，西方国家公务员制度运行中独立监督权的行使为我们提供了很大借鉴，因此，应在公务员考录运行过程中，明确组织人事部门、政策制定实施部门以及公务员招录机关之间的权力划分状况，以公平和效率为前提构建监督问责主体。

1.建立以独立监督权为基础的专业监督问责部门。当前我国的公务员考录制度中参与的主要部门有组织人事部门、政策实施部门以及招录机关，其中组织人事部门在整个的考录工作中处于领导和组织地位，主要负责研究和制定公务员的招考录用办法，并负责做好考试测评的具体工作；政策制定实施部门主要是指公务员主管部门，中央、省级、以及设区的市级公务员主管部门按照有关规定，负责相应区域内公务员录用的综合管理工作以及本辖区内公务员录用的有关工作；而招录机关“按照公务员主管部门的要求，承担本机关公务员录用的有关工作”*《公务员录用规定(试行)》，http://www.chinagwy.org/html/kszc/gj/201009/42_20257.html。，其中前两者明确对公务员考录工作具有监督责任，而招录机关的监督责任则没有明确规定。从理论上来讲，组织部门和人事部门作为党委直接领导下的部门对公务员考录工作具有不可推卸的责任，但是鉴于其本身又具备制定招录办法和考试测评工作的职责，自己制定自己监督，显然不符合监督的基本原则，因此有必要建立独立的专业的监督机构。公务员考录监督问责机构应该具备以下几个条件：首先，具备一定的监督权，能够对所有的考录参与部门进行监督，不受任何其他权力的干扰；其次，具备独立性，其不隶属于任何机构，是属于所有政府部门以外的机构，只对党委负责；最后，具备专业性，具体要求一是纪检监察部门作为我国专门的监督机构，在此监督问责机构中要有专门人员参与，二是由于监督问责过程中需要处理一些专业的知识，因此需要积极吸收心理学、人力资源学、政治学等专业的权威专家，三是要有涉及社会监督的人大代表、政协委员、考生代表、社会人士代表、媒体代表等人员的加入。

2.广泛发动拥有社会监督权的全体社会成员成为考录监督问责主体。专业监督问责机构的成立能够在很大程度上对考录的过程进行监督，但是毕竟考录的涉及范围过于广泛，涉及部门和人员众多，如何做到更加严密，就需要积极发动社会群众的力量。具体而言，首先，明确社会大众的监督权，赋予民众监督政府公务员考录过程的权利，虽然监督权是一种权利而非权力，但是在当前构建“小政府—大社会”的背景下以及党和国家越来越尊重民意的前提下，人民群众所反映的问题和所提的建议越来越得到党和国家的重视，社会大众的监督力量已不容小觑，当然同时还需要辅以政府考录行为的公开、透明，为民众的监督提供有效、畅通的渠道；其次，广泛发动社会群众参与到监督问责中来，认真重视群众的所反映的现象，对于问题的处理结果要及时对群众进行通报。

3.重视新闻媒体作为重要新兴力量的舆论监督的作用。“舆论监督是新闻媒体拥有运用舆论的独特力量，帮助公众了解政府事务、社会事务和一切涉及公共利益的事务，并促使其沿着法制和社会生活公共准则的方向运作的一种社会行为的权利。”*王琳，路遥：《浅谈地方党报的舆论监督——以〈邢台日报〉为例》，《新闻研究导刊》，2016年第7期。有学者将其称为是继立法、司法、行政之后的“第四种权力”，况且不论这种说法是否准确，但是其在国家政治生活中的重要作用可见一斑。尤其当前随着新兴媒体的日渐兴起以及自媒体时代的到来，媒体的舆论监督力量愈加明显和重要。因此，在考录过程中一定要积极主动地邀请新闻媒体进行跟踪报道，同时定期以举行新闻发布会、记者会等的形式进行媒体曝光，尤其是在保密程度比较高的考试阶段，甚至可以尝试选择由较高资质的新闻媒体进入考场在不影响考试的前提下进行报道的形式。

(三)以法治为保障的公务员考录监督问责运行机制

明确主体的前提下，需详细分析当前关于我国公务员考录制度的相关法律法规，以法治的形式针对公务员考录制度的总体运行以及考录过程中的各个环节，建立起相应的运行机制。

1.出台专门法律法规，完善法治建设。当前的公务员考录监督问责机制，严格意义上可能并不称得上是“机制”，因为首先并不存在一部专门的法律或者是法规，因此，在公务员考录监督问责机制构建之初就必须首先制定专门的法律法规，以法律的效力来保障和维护机制的运行。法律法规的制定应该主要包括两个要点：一是保证其专业性，必须涵盖监督问责机制的各个方面，对监督问责机制的主体、对象、依据、反馈、运行等都要有明确的规定，特别是对于问责中应该如何进行责任追究要有明确的规定；二是保证其可操作性，任何法律缺少可操作性都将是僵死的条文，因此，在权威法律中进行指导性原则的阐述之后，一定要有相关的解释性法律或者法规的存在，以便在机制的真正运行中提供具体支撑和指导。

2.设立科学有效的运行程序。公务员考录本身是一项涉及范围广，保密性要求高的政府组织活动，如何在保证不影响考录过程的情况下，将监督问责机制与考录过程有机结合起来，成为解决问题的关键。首先，监督问责机制实施过程中要实行专人专责原则，针对考录过程的各个环节都设立专门的负责人员，并且对于笔试和面试这样的复杂环节要保证监督人员的专业性，在人数不多不至影响考试的情况下进行监督工作，这就需要对监督人员进行严格的培训；其次，程序前后衔接流畅，每项程序的设计要合理有效，不存在不必要的环节，不存在重复的环节，也不存在监督的空白，程序前后之间沟通协调；最后，积极借助先进的科学技术手段，例如采用多媒体技术，适时地多角度地对考录过程进行监督。

3.选择合适的监督问责方式方法。任何事物都存在一般性和特殊性，针对公务员考录过程，在常规和一般的监督问责方式方法的基础之上，还要积极研究和探索更具有针对性的方式方法。首先要做到的就是在事前监督和事后监督的基础之上加强事中监督的力量，由于考录是一个动态的发展过程，当前的监督空白多出现在考试的过程中，因此要着力加强对考试监督的力度；其次是在传统的被动监督(群众举报、媒体报道、考生申诉等)的基础之上，加强自身的主动监督，加强对考试的监控过程，及早发现问题并处理问题，避免对考录质量造成不利影响。

(四)以实效为最终目的的公务员考录监督问责结果运用

结果运用具体实施中需要深入分析公务员考录与当前公务员管理的密切关系，以考录的各个环节为监督问责对象，以各个环节的具体负责和实施主体为结果运用对象，以其切身利益为关键点建立结果运用机制，从而增加结果运用的实效性。

1.明确监督问责对象。公务员考录监督问责机制的实施对象主要包括几类：一是考录的相关政策。政策的制定为考录的实施提供了支撑框架和基础，也是监督问责机制的重点，对于政策的制定和实施一定要以公平性和科学性为基础，同时也要具有一定的可行性和稳定性；二是考录中用于审查与考核的各种标准与试题。考录中的标准和试题是考录的工具，是决定性因素，因此也必将是监督问责的主要对象。在监督过程中要重点监督其制定过程和实施过程，正确地制定和正确地实施，两者缺一不可；三是参与考录的所有相关工作人员。考录过程中所涉及的相关工作人员众多，是监督问责机制的最主要实施对象。其中问责机制的最终指向就是相关人员，也即被问责的对象要落实到具体的个人身上，否则就说明问责机制还是悬空的，没有落到实处。

2.重视监督问责的反馈环节。监督问责的反馈，是指将监督过程中出现的问题以及对相关人员的问责结果及时进行通报，目的有两个：一是及时处理问题，避免进一步恶化，保证考录的质量，二是使社会大众了解问题的处理过程和结果，树立公务员考录的正面形象。反馈环节的存在保证了整个监督问责机制的完整性，是提高监督问责机制有效性的一项有力手段。实践中，监督问责反馈环节实施的一个重要原则就是及时性，及时对问题进行发现和处理就能够将对考录的危害降低到最低，保证和提高考录的质量。

3.将结果与监督问责对象的本职工作考核相结合。公务员考录过程参与人员的工作效率评价，是监督问责机制的重要结果。公务员考录本身是一项巨大的工程，每年都需要大量的政府人员参与其中，尤其是考试过程中的试题制定者和面试考官，他们是考试的主要制定者和实施者，但是由目前来看他们参与的考录工作与他们的本职工作不存在直接的联系。以面试考官为例，当前的公务面试考官基本来自本地域公务员系统的内部，同时还包括少量的人力资源管理及心理学专家。对于担任公务员面试考官，基本都是“兼职”性质，相对于其本职工作，由于缺少了考核的压力而导致约束力下降，干得好与坏都没有评价的标准和方法，因此提高其工作有效性成为难题。作为重要的监督问责对象，就要将其面试工作与本职工作结合起来，将面试工作的评价结果纳入其日常工作的考核中，从而提高其面试工作的有效性。