精准扶贫研究综述

刘志 刘德钦

[提要] 精准扶贫是习近平贫困治理思想的核心内容，是治国理政的重要组成部分。本文通过梳理精准扶贫相关研究文献，从国际扶贫瞄准实践研究入手，对精准扶贫中精准识别、精准帮扶、精准管理及精准考核等相关研究进展进行综述，并思考精准扶贫未来研究重点，以期为我国进一步开展精准扶贫工作提供参考。

关键词：精准扶贫；综述；研究思考

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

收录日期：2018年7月11日

一、国际扶贫瞄准实践研究

精准扶贫在世界范围内有着较长时间的实践探索，在其之前，扶贫瞄准早已成为国际社会普遍关注和实践探索的学术问题。扶贫瞄准是发展干预理论的重要组成部分，亦是扶贫实践的重要内容，提高扶贫瞄准的精准度是提升扶贫效率的根本途径。20世纪70年代和90年代是扶贫瞄准问题研究的集中时期，主要背景是“发展极模式”、“普惠式扶贫”及“社会保障式扶贫”等扶贫模式不能适应当时国际社会的贫困状况和扶贫要求。进入21世纪，随着世界经济快速增长及全球扶贫速度趋缓，国际社会对扶贫瞄准问题的研究讨论持续升温。

国际社会的扶贫瞄准探索中，除基础教育、公共卫生、基础设施建设等具有普惠性质的扶贫措施外，大部分措施都需要进行瞄准。然而，扶贫瞄准不仅是瞄准扶贫措施，还需考虑以下三个方面：一是扶贫瞄准区域的确定。扶贫瞄准到县不仅使一半贫困人口被排斥在识别范围外，而且受贫困县财政吃紧等因素影响，贫困人口享有的扶贫资金比例将减少；二是扶贫资金的瞄准绩效。国外学者普遍利用调查法或定量法来评估财政扶贫资金、扶贫贴息贷款及以工代赈资金等扶贫资金的使用效率，同时，他们也普遍认为扶贫资金投放到农业领域将比投放到工业领域给贫困人口带来更大的效益；三是扶贫瞄准对象的确定。国外学者认为，确定扶贫瞄准对象需要将瞄准精度、管理成本及扶贫资金使用效率三者结合起来。同时，扶贫对象的精准识别需要政策制度的扶植，需要建立和完善良好的瞄准识别机制和瞄准目标体制。

二、我国精准扶贫研究进展

（一）精准识别。精准扶贫的前提就是精准识别贫困村和贫困户，但是实践中却面临诸多挑战：一是精准识别存在层级式纵向识别与参与式横向识别的矛盾。纵向识别看似逻辑严密、识别精准，但透明度不高，易出现转移贫困指标现象；二是精准识别过程中因科层制管理缺少对基层实际情况的了解，宗族、乡霸治村，造成严重的贫困识别排斥，甚至导致腐败；三是基层扶贫人员文化水平不高，扶贫认知度较低，识别标准吃不透，致使贫困识别严重走样；四是当前各地区贫困识别标准大相径庭，量化指标相对固化，工作人员很难对贫困户进行准确界定。同时，处于贫困标准线附近的农户，接受帮扶后快速脱贫，一遇天灾人祸便迅速返贫，长期在脱贫与返贫之间挣扎，处境相对尴尬。

（二）精准帮扶。精准帮扶指在精准识别贫困户及其致贫原因的基础上制定有针对性的帮扶措施帮助贫困人口摆脱贫困的过程。现实中，精准帮扶窘境频出：一是资金使用。资金不足是扶贫开发中最严重的问题之一。当前，扶贫资金主要来自上级财政和当地资金配套，来源渠道狭窄且管理分散，县级自主权受限，资源分配不均及资金整合困难，将进一步加大扶贫难度。同时，因扶贫项目与贫困户的实际承载力不符，项目资金经常采用“大锅饭”式的平均分配，导致资金使用后不能起到脱贫效果，甚至因资金分配不均引起贫困户上访；二是扶贫项目。精准帮扶在扶贫项目上存在制度设计缺陷，项目规划和投资缺乏制度安排，项目开展与当地社会经济发展相悖，项目在实施过程中缺乏科学管理，实施后无法得到后续政策支持和制度保障，致使扶贫项目局限于既得利益，无法实现可持续发展。另外，各地在扶贫项目安排上大都注重物质建设，以实体的存在展现扶贫效果，忽视多维贫困因素影响，无法从根本上实现脱贫致富。

（三）精准管理。精准管理主要涉及三大方面：一是“人”的管理，主要指帮扶人。政府部门各自为政，缺乏交流合作，权责不明，无法实现扶贫工作的有效开展；基层扶贫队伍建设缺乏组织领导，致使工作分工不明确，落实不到位；驻村扶贫工作队因受家庭内部阻挠、工资水平低及农村扶贫情况复杂等因素影响，常处于忧患状态，无法将热情投入到扶贫工作中；社会组织和个体缺乏对贫困地区生活习惯、民风习俗的有效掌握，在与政府和贫困户接触时过于保守和担忧，致使帮扶工作屡屡受挫。二是资金管理。首先，资金挪用与调包转用导致资金用途排斥；其次，扶贫资金整合不到位、配置不均衡；再次，资金使用在制度上规定较死，各部门管理不协调，无法发挥帮扶资金的灵动性与有效性；最后，扶贫单位没有将扶贫资金审计纳入到精准扶贫绩效考核工作中。同时，现代信息技术、审计成果利用不足、审计整改监督力度不够、审计情况尚未有效公开及审计机制不完善等都在一定程度上影响扶贫资金的管理运行。三是信息管理。当前，各省扶贫信息系统不兼容，致使省际扶贫信息对接受阻，增加联合扶贫难度。同时，信息系统设计普遍表现出表格设计不符合人类思维习惯、信息录入方式繁杂、冗杂信息存储较多、系统安全维护缺失等问题；另外，纸质信息录入表繁多、“表格式扶贫”、纸质信息无法永久保存等问题也在一定程度上阻碍扶贫进程。

（四）精准考核。精准考核是对扶贫对象的识别、帮扶、管理成效以及贫困县扶贫工作情况的精准考核，保证各项扶贫政策措施深化贯彻落实，逐渐建立起以考核结果为导向的激励和问责机制。当前，扶贫政策、措施或项目在实施过程中具有階段性特点，面临各种风险挑战时难免会有偏差。针对精准扶贫全过程所进行的精准考核可以检验不同层级扶贫部门的工作成效，落实扶贫工作责任制。精准考核要解决的是考核机制中的公平性、效率及考核方法的精准性问题，要建立起完善的考核监督体制机制，尤其是扶贫过程中独立的第三方社会服务机构的介入协助和考核监督，需要明确的是，精准扶贫不仅需要体制外的监督，体制内部监督才是最根本有效的。

另外，我国尚未形成统一的权威的精准扶贫考核指标体系，在伸缩性绩效评价指标和急功近利的监督体系下，职责缺失、权力滥用、违法违纪现象层出不穷。精准扶贫还需逐步完善激励与问责机制，激励是实现机体内部良好运转的润滑剂，扶贫攻坚中难免会出现精神懈怠、意志不坚定现象，需要各地区根据实际情况建立和完善良性的物质和精神激励机制，保证扶贫攻坚的持续进行；问责机制是约束政府部门和官员等扶贫主体的必备武器，只有实现权力在阳光下行使，建成公正严明的服务型政府才能真正打赢脱贫攻坚战。

三、精准扶贫研究思考

（一）不忘初心。习近平在党的十九大报告中明确指出，“中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”。但随着时间的推移，社会各阶层对精准扶贫的理念初衷产生了模糊认知，部分学者试图通过研究精准扶贫政策与社会经济、政治制度的融合机制来奉迎党政机关；一些扶贫工作者则从伊始的扶贫恻隐转而趋于急功近利和仕途官运。精准扶贫的内在本质是向善，初衷是保障最广大人民群众最根本的生存生活与发展权利。脱贫攻坚的关键期、决胜期，必须严格要求全党全社会高度明确精准扶贫的理念初衷，各阶层、组织必须牢固樹立正确的人生观、价值观和世界观，牢记使命、不忘初心。

（二）基层治理。基层治理水平将直接影响精准扶贫的成败。精准扶贫是国家基层治理的典型代表，是实现基层服务均等化的有效途径，是实现乡村振兴的重要抓手。精准扶贫政策落实落地对基层治理体制机制和模式方法提出了新的要求，同时又将促进基层民主的有效实施。精准扶贫在识别、帮扶、管理、考核及退出过程中要丰富民主形式，拓宽民主渠道，将普通老百姓的声音集中反馈，需要充分保障基层群众的知情、参与、表达与监督的权利，做到民为主、民声即是政府之声。同时，精准扶贫还需进行公平、公正、公开的民主协商，充分调动贫困群体的内生发展动力，在帮扶者与被帮扶者之间建成一张运行良好、利益交织的扶贫网，形成基层协商民主良好局面。

（三）贫困退出。当前，我国并未形成统一权威的脱贫标准，已脱贫地区仅是参考中央指示并根据当地实情制定区域性标准，这些脱贫标准并不具有普遍性和权威性，很难进行全国推广。同时，贫困退出核查小组及第三方考核评估小组对地方贫困、扶贫及脱贫现状缺乏真实认知，容易造成评估考核失真。省际间考核和媒体暗访中，存在相当大的利益勾连，严重违反法律法规。同时，我国现行贫困退出核查机制未能体现权威性和合法性，贫困退出考察的是扶贫措施落实情况及其脱贫效果，关系到全国上千万贫困人口的基本权益和福祉。因此，必须加快贫困退出机制建设，并赋予其真正的权威性和合法性，做到贫困地区、贫困农户全面脱贫的精准成效评估和核查监督。

（通讯作者：刘德钦）

主要参考文献：

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