西安产业扶贫路径优化研究

刘洋

[提要] 打响脱贫攻坚战以来，西安市将产业扶贫作为精准扶贫的关键途径，但如何有效地通过产业扶贫实现贫困户的永久脱贫仍然是研究的重要课题。本文从精准扶贫的视角，以西安市临潼区、长安区、鄠邑区、周至县和蓝田县作为研究对象，分析其产业扶贫现状及存在的问题。最后，提出西安市产业扶贫路径的优化措施，以期加快西安贫困户脱贫步伐。

关键词：精准扶贫；产业扶贫；路径优化

本文为西安市社会科学规划基金项目阶段性研究成果：“精准扶贫视域下西安产业扶贫路径研究”（项目编号：18XD13）

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

收录日期：2018年7月10日

自20世纪末21世纪初以来，中央高度重视扶贫工作，产业扶贫作为扶贫工作的根本之策，在实践中大力推广，并取得一定成绩。截至2017年底，西安有142个贫困村、12，864个贫困户、40，570名贫困人口，西安市委、市政府把脱贫攻坚作为一号工程，将产业扶贫作为精准扶贫的有效途径。因此，本文将探讨西安产业扶贫路径优化的策略，实现精准扶贫，加快脱贫的步伐。

一、精准扶贫与产业扶贫的关系

（一）相关概念的界定。“精准扶贫”的理念是由习近平在2013年11月进行湖南湘西考察时提出的。精准扶贫的关键要实现“准”，因地制宜、因人而异，对症下药，提高扶贫资金投入和项目实施质量和效率。在《中国农村扶贫开发纲要》中最先提出产业扶贫，就是指以市场需求为导向，以发展壮大农村经济，增加贫困群众为根本目标，充分挖掘地方特色优势资源，以农业产业化为根本途径，通过调整农村产业结构，转变农村产业经济发展方式的扶贫模式。

（二）精准扶贫与产业扶贫的关系。精准扶贫的根本目标就是要确保扶贫对象实现精准脱贫、永久脱贫。扶贫实践证明，没有具体产业支撑的扶贫是不可持续的，两者之间存在相辅相成的关系。一方面精准扶贫是产业化扶贫的根本前提。实施精准扶贫，需要对贫困户进行个别调查。根据贫困户各自的条件和资源，采取有针对性的个性化扶贫策略，产业扶贫是根本，以实现长期脱贫；另一方面产业化扶贫是精准扶贫的基本手段。精准扶贫是针对特定贫困户和贫困对象提出的差异化扶贫方式，针对不同地区的实际情况，采取不同的扶贫策略，选择不同的产业进行扶持，将产业扶贫与精准扶贫的融合是优化扶贫模式路径的最佳策略。

二、西安产业扶贫现状及存在的问题

（一）西安产业扶贫的目标。目前，西安的扶贫对象主要集中在临潼区、长安区、鄠邑区、周至县和蓝田县，政府鼓励和支持按照产业项目支撑、信贷资金支持、基地龙头带动、配套服务跟进的思路，坚持精准扶持到户，加快结构调整，因地制宜地发展特色优势产业。在《陕西省“十三五”农村脱贫攻坚规划》中提出产业扶贫的目标，到2020年，确保每户贫困户至少有1项增收项目、贫困地区至少有2～3个特色优势主导产业和名牌产品，带动所有贫困人口增收脱贫。

（二）西安现有的产业扶贫模式。西安市临潼区、长安区、鄠邑区、周至县和蓝田县就产业扶贫的模式进行了有益的探索，主要体现在以下几个方面：

1、“龍头企业+”模式。“龙头企业+”模式即是龙头企业+贫困户”的产业扶贫模式，龙头企业根据自身公司的情况，以及扶贫对象的特点，采取相应的扶贫策略。例如，2015年陕西福地牧业有限责任公司按照这一模式，给周至县终南镇、板房子镇、集贤镇的213户贫困户，免费发放1头猪仔和5千克饲料，并与贫困户，村级和镇级政府签订帮扶协议，等到肥猪出栏后，按不低于市场价的保底价进行回收，预计每户可增收1，500元，同时对生猪养的好的贫困户发送300～500元的养殖补贴。

2、“三变”改革模式。“三变”改革模式，即是将农村资源变资产、资金变股金、农民变股东的“三变”改革，激活城乡存量资产、自然资源、人力资本，促进农业生产增效，农民增收。例如，荣华控股集团对蝉镇胡家庄村的93户贫困户土地进行集约，农户以前3年的土地流转金作为入股资金，每亩股本金2，496元。这样，村民就以土地流转金作为股本参股到公司，形成了农民变股东、分散变合作、农田变农庄的现代农业集约化产业发展格局。在这一格局下，更多地贫困户参与到葡萄种植中，由扶贫初期的304.47亩扩展到1，048亩，带动更多贫困户脱贫。

3、“合作社+”模式。农产品的销售是贫困户面临的重大难题，“合作社+”模式即是成立专业合作社，让贫困户加入，合作社帮助贫困户进行销售，贫困户按照合作社的收益进行分红。例如，周至县楼观镇周一村成立了有机猕猴桃专业合作社，让贫困户参与，通过与电商合作，利用网络渠道对农产品进行销售，解决了农产品销售的难题，也开辟了电商扶贫的新途径。

4、“政府与社会资本合作”模式。“政府与社会资本合作”模式即政府与社会资本合作融资，由企业提供相应的技术，并进行项目管理的模式。例如，西安市产业生态脱贫办制定了中蜂养殖产业扶贫项目，初期共有265户贫困户参与中蜂产业项目，该项目由政府和社会资本进行良性互动合作，由众天公司为贫困户提供养蜂技术培训、做好日常管理，以及处理产品收购、后续服务等问题，向市场提供优质的中蜂产品，最终带动贫困户增收，实现脱贫。

5、资源整合的特色产业连片发展模式。资源整合的特色产业发展模式主要包括以下几种：一是旅游带动生态农业发展模式。例如，蓝田县水安路采取“政府+合作社+贫困户”的办法，发展草莓、食用菌等产业，部分资金以贫困户入股的方式，共发展扶贫产业园15个，吸收贫困户232户，年底保底分红1，000元以上，再根据实际经营效益进行200～500元不等的二次分红；二是产业深度融合模式。例如，长安区利用3年时间，将建成以八里塬、白鹿原和杨庄台塬为核心，以浐河沿岸大田花卉景观带为纽带的“三塬一带”万亩油菜、油葵标准化种植基地，覆盖贫困户543户。

（三）西安产业扶贫存在的问题。产业扶贫是西安扶贫工作的根本，西安在产业扶贫方面取得了显著成效。但是，经过调研发现，还存在以下几个方面的困境：

1、缺乏长远的产业规划。对比西安产业扶贫较为成功的实践。由于对产业发展中的问题和障碍缺乏认识，部分扶贫项目缺乏长远的规划。一方面未抓住特色优势产业。部分地区由于对当地实际缺乏足够的了解，盲目照搬其他地区的产业项目，缺乏特色和竞争；另一方面产业缺乏后续的指导。为争取扶持资金，产业上马缺乏长远的规划，导致扶贫产业建成后缺乏后续指导，甚至出现产业建设停滞的现象，导致很多扶贫产业发展缺乏长久和持续力。

2、缺乏利益联结机制。目前，西安现有的产业扶贫模式中，“龙头公司+基地+农户”的模式比较普遍，但是新型经营主体与贫困户利益联结方式相对比较单一，以及西安农村集体产权制度改革及“三变”改革还处在起步阶段，产业发展与贫困户缺乏一定的融合度。当农产品价格相对较高时，部分农民不愿意出售，而当产品价格相对较低时企业违约压价收购，由此产生双方的互不信任。公司与贫困户之间的合同缺乏一定的约束力，双方利益关系不稳定。例如，陕西供销福地牧业有限责任公司在精准扶贫上做了大量工作，但是公司在某些方面仍无法确保贫困户的利益。据调查，比较突出就是当地屠宰场瓜分贫困户利益的问题。公司当地有4家屠宰场，在公司成猪出栏时，存在故意拖延时间压价现象，其中的差价由屠宰企业所得，贫困户的部分利益会转移到屠宰企业，贫困户的利益被瓜分。

3、龙头企业带动能力不足。龙头企业带动扶贫是西安产业扶贫的主要模式，但是西安产业扶贫存在龙头企业带动力不足的问题，主要体现在以下几个方面：一是龙头企业带动面不广。西安猕猴桃、核桃等产业已形成较大发展规模，但存在产业链不全，产品附加值不高的问题；二是龙头企业、专业合作社等新型经营主体和现代农业园区参与产业扶贫的数量还相对较少，对贫困户的带动不足；三是缺乏对于龙头企业的有效监督。虽然通过龙头企业能实现企业和合作社的良好互动，形成双赢局面，但是由于政府缺乏对龙头企业的有效监督和奖励处罚措施，使得有些企业只注重获利，而对扶贫工作缺乏积极性。

4、贫困户参与意识不强。产业扶贫项目需要贫困户的积极参与，但是在项目实施过程中，存在贫困户参与意识不强的现象，主要体现在以下两个方面：一方面市场观念不强。部分贫困户相对比较保守，缺乏市场经济的相关知识，创业能力不足，参与扶贫项目的积极性不高；另一方面舆论引导力度不够。随着物质帮扶力度不断加大，精神扶贫与物质扶贫不能够同步，少数贫困户就业意愿不强，对劳动脱贫信心不足，缺乏创新和冒险精神，在物质扶贫的同时，精神扶贫还有待加强。

三、精准扶贫视域下西安产业扶贫路径优化措施

为了实现2020年西安全面脱贫的目标，发挥产业扶贫在扶贫工作中的主导作用，现将针对西安产业扶贫存在的问题，提出优化西安产业扶贫路径的措施。

（一）突出优势产业，完善产业规划。产业扶贫的主要环节就是要选准适合当地实际的特色产业。首先，产业选择应该符合当地的实际情况，在进行种植产业规划时，农产品的种植应该能够很好地适应当地自然和社会条件；其次，选取主导产业应紧紧围绕本地区的特色农产品。在选取主导产业时，应合理整合区域资源，抓住区域内外的发展机遇，在充分利用本地区优势资源的基础上，形成地区内的产业互补；最后，在进行产业规划时，应努力开拓创新。部分贫困地区可以通过学习外部经验，积极引进外地优良品种进行本化改造和创新，延伸产业链，突出优势产业，在推动经济发展的同时成功实现脱贫。

（二）引入PPP模式，创新融资路径。在西安部分区县，可以通过PPP模式介入产业扶贫，主要包括农业产业、旅游产业、养殖产业等，采用集约化管理范式，发展符合市场需求的产业，有效盘活当地经济，带动贫困人口脱贫。

PPP扶贫项目一般是由西安市政府和社会资本共同投入，西安市政府成立一个投融资平台用于资金的整合和投放，这一平台的资金来源于西安市政府财政专项扶贫资金、部分涉农资金以及部分银行贷款或其他方式组成的项目间接融资部分。社会资本由企业自有资金和向银行贷款部分两部分组成。

PPP扶贫项目经营产生的收益主要分为三大部分：第一部分是扶贫收益；第二部分是租金，作为西安市政府的收益一方面用于返还银行贷款的本金和利息，另一方面用于参与该项目的贫困户，实现贫困户的精准脱贫；第三部分经营收益，作为企业的投资收益，用于企业的再生产和留存收益。西安市政府主要负责对贫困户进行动态管理，根据贫困户的实际情况进行动态的调整，确保实现精准脱贫。

（三）扶持龙头企业，提高带动能力。龙头企业带动产业扶贫是西安产业扶贫的关键，可以从以下几个方面适当地扶持龙头企业，提高其产业扶贫的带动能力：首先，重点扶持特色企业。加大对特色龙头企业在技术、资金、政策上的扶持力度，完善龙头企业带动贫困户脱贫的模式，促进贫困地区农业产业的发展；其次，注重招商引资。重点引进与本地农业相关的大型企业落户本地，加强与企业的合作，政府引导形成企业与农户发展的合力；最后，建立科学的监督、奖惩机制。确保扶贫优惠政策和财政扶持资金落到扶贫事业的实处，对产业扶贫中龙头企业与贫困户的利益联结进行监督，对瓜分贫困户利益的行为进行严厉惩罚，从而实现企业和贫困户的共赢。

（四）构建利益联结机制。根据西安临潼区、长安区、鄠邑区、周至县和蓝田县各地方的特色资源，以及贫困户的不同需求，构建完善的利益联结机制。一方面政府要引导和扶持专业合作社的组建和良好有序的运转，用好合作社对企业和贫困户连接作用；另一方面发挥专业合作组织和龙头企业对贫困户的组织、带动作用，强化其与贫困户的利益联结。企业要在保证自己合理利润的基础上，让利给贫困户，实现共赢。

（五）加强技能培训，增强贫困户的参与意识。贫困农户作为发展扶贫产业的主体，其素质的高低关系到整个产业扶贫项目的顺利实施，可以通过以下方面的培训，提高贫困户的职业技能，增强贫困户的参与意识。一方面建立农民职业技能培训学校。建立适应现代化农业发展的技术培训和职业教育体系，充分利用各类农民教育培训资源，注重提高农民的产业技能、科学文化水平以及法律观念。学校在课程设计方面，应符合市场的发展趋势，以及当地产业扶贫的具体要求；另一方面深入贫困户，加强宣传。可以将流动式宣传与普及式宣传相结合，使贫困户充分了解培训的目的以及培训的内容，掌握市场经济发展的规律，带动贫困户进行劳动技能培训的积极性，在提高贫困户素質的同时，提高自我脱贫的能力。

主要参考文献：

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