论PPP项目公司政府方出资代表

黎梦兵

[提要] 近年来，为防范重大风险，地方政府融资平台公司的转型成为必然趋势。当前阶段平台公司多作为PPP项目中的政府方出资代表，在平台公司市场化转型以后，如何确定PPP项目公司政府方出资代表成为亟须明确的问题。立足于政府融资的规范发展，PPP项目实施机构可以作为政府方出资代表，平台公司转型之后的国有资本运营公司可以继续做出资代表。

关键词：PPP模式；项目公司；出资代表；平台公司

中图分类号：F83 文献标识码：A

收录日期：2018年6月19日

为达到风险隔离之目的，大多数PPP项目都会成立由政府和社会资本共同出资设立的项目公司，并由项目公司负责该项目的具体实施，目前PPP项目的政府方出资代表多为地方政府融资平台公司。中共十九大报告中，防范化解重大风险成为“三大攻坚战”之首，2018年政府工作报告中也明确了三大攻坚战的任务，防范化解重大风险成为各级政府重点关注的内容。2017年以来，大力推广PPP模式，与此同时，平台公司转型也开始逐步开展。

一、PPP项目公司政府方出资代表现状

PPP模式中，因政府不能直接以自己名义注入资本金，故需要通过出资代表的途径将资金投入项目，出资代表承担的是安全输送政府投资资金并承担资金使用监管的责任。PPP模式与国有资产有着紧密联系，政府与社会资本合作成立的就某一具体项目的项目公司中，由出资代表承担政府方出资义务。

（一）政府方出资代表基本概念。PPP模式是指政府与社会资本进行合作来提供公共产品和服务，并建立利益共享、风险分担的合作关系。PPP项目公司是作为某一项目的实施者和运营者而存在的，往往只有政府方与社会资本方（含联合体）两方股东，目前的政策文件中，PPP项目公司大多表述为“可以”成立，但PPP项目多成立了项目公司。

在PPP项目中，政府授权项目的实施机构来通过公开招投标选择项目的社会资本，然后指定政府方出资代表（一般为平台公司）与中标的社会资本共同出资成立项目公司，再由项目公司来运作具体的项目，政府方出资代表是PPP项目公司中代表政府履行出资职能的政府方股东。

我国政府不可以直接从事对项目公司的股权投资行为，需要通过相应的企业（平台公司）作为出资代表，对相关的PPP项目进行出资，并便于实施监管。相关文件鼓励地方政府通过资本金注入方式进入PPP项目。而关于出资代表的规定，最早见于《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号），明确了政府投资需要确定出资人代表。

（二）常见的政府方出资代表是平台公司。选取财政部政府与社会资本合作中心PPP项目管理库中进入执行阶段的100个国家示范项目为样本，统计其中成立了项目公司，且有政府方出资的数据，得出政府方出资代表的类型中，平台公司占92%，管委会占2%，其他占6%。（表1）

因此，目前实施的PPP项目中，除去没有成立项目公司或没有政府方出资的情形外，由平台公司作为政府方出资代表的情况占了绝大多数。此外，还有少数由实施机构或其他部门作为出资代表。我国推广PPP模式以来，基于地方政府的授权，绝大多数项目是由地方政府的平台公司承担出资人，作为政府方股东参与项目公司，平台公司在推进PPP模式过程中也起到了重要作用。

二、平台公司的转型导致政府方出资代表主体不明

为防范重大金融风险，控制地方政府债务，2018年以来，我国对PPP模式进行了整顿，不规范的PPP项目被清理出库，并开始推进平台公司转型。

（一）平台公司的背景及其转型趋势。平台公司始于20世纪80年代，2008年以后，地方政府平台公司迅速擴展，其在地方政府基础设施建设、应对经济危机的过程中起到了非常重要的作用。但是在其发展的过程中也出现了运作不规范等问题。2010年起，国家注重对平台公司的监管。由于平台公司举债融资规模迅速增加，加上其本身存在不规范的问题，使得近几年来我国地方政府债务居高不下。

地方政府债务过高的问题已成为“三大攻坚战”之首，为应对过高的政府债务，同时完善基础设施建设，提供公共服务，中央开始力推PPP模式。2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等文件明确要求剥离政府平台公司的融资职能，要求政企分开。2015年《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》也提出未来需要建立现代企业制度，PPP模式的推广导致平台公司变相融资现象，地方政府债务依然居高不下。2017年，财预[2017]50号《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》、财预[2017]87号《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》等文件要求明确平台公司与政府债权债务之间的关系，开始强调平台公司转型。

实践中平台公司转型的趋势大致是：其一，平台公司中只有融资功能的平台公司，这种属于空壳公司将会被清理；其二，如果是既有地方政府融资和公益性项目建设运营职能的平台公司，这类平台公司将会剥离融资功能后转而为公益类国有企业；其三，如果平台公司是具有市场竞争力的公司则一般转型为营利性的企业。并可以作为PPP项目的社会资本方。

（二）平台公司转型后导致政府方出资代表困境。2018年PPP模式进入严格规范期，《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号）中严格新项目入库标准，已入库但不规范的项目予以清退。PPP模式发展速度迅速减缓，新项目明显减少。与此同时，地方债务清理，平台公司转型成为政府重点关注内容。

地方政府融资平台公司转型成为必然趋势，除开平台公司自身因转型而带来的改变外，还需要看到其在PPP项目公司中担任出资人的时候带来的区别。首先，平台公司作为项目公司的政府方出资代表存在疑问，目前并没有上位法或政策文件对其出资地位进行明确，平台公司作为PPP项目公司政府方出资代表源于政府方的授权，在其转型以后，是否可以继续作为出资代表亟须明确；其次，对于目前已经实施的PPP项目，作为政府方出资代表的平台公司如果被清理或转型为营利性的企业，那么PPP全生命周期内其如何承担具有公共性质的PPP项目公司股东的责任，如何继续履行出资义务，享受股东权利，在制度设计与具体实施中都存有困难。目前很多已经开始运作的项目，如果政府方出资代表面临着资格不符以及不能出资等问题，则项目可能因此面临停滞甚至导致烂尾；最后，PPP项目运作不可能停下来等待平台公司改革完成，在新进项目的出资人可能出现空缺，尽管目前也存有“管委会”等既做实施机构又做出资代表的情形，但是平台公司转型将导致未来规范开展PPP项目较为困难。综上，因为平台公司的背景复杂，功能比较紊乱，实践过程中出现运作不规范的问题，而由本来就运作不规范的平台公司作为PPP项目的政府方出资代表，对于项目而言风险较大，且PPP项目本身就具有体量大、投资大、生命周期时间长的特点，平台公司转型导致PPP项目公司政府方出资代表身份不明。

三、PPP项目公司政府方出资代表路径选择

平台公司转型成为必然选择，为规范开展PPP项目，则需要选择新的政府方出资代表，结合相关理论基础，依据实践中发生的情况，可知政府方选择出资代表的具体路径。

（一）政府方出资代表可以为PPP项目实施机构。平台公司作为PPP项目公司政府方出资代表存在诸多问题，且存在较大风险。所以在当前模式存在疑问的前提下，PPP项目公司政府方出资代表可以附条件的成为实施机构。

1、实施机构具有成为出资代表的意愿。平台公司不能作为出资代表，实施机构主要是各级政府或其指定的相关职能部门或事业单位，所以排除了平台公司作为实施机构的可能性，但是目前并没有文件明确禁止实施机构承担出资人义务。

目前，就出现了项目实施机构政府的派出机构“管委会”即作为项目的实施机构又做项目出资人的情况。管委会是政府的派出机构，属于政府范畴，严格按照《关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》（下简称“规定”）管委会似乎是不可以作为出资人的。但是《规定》中所述的经商、办企业，是指各级党政机关和党政干部，不准用公款、贷款以及各种形式的集资兴办企业为本单位和个人牟取私利。可见其强调牟取私利的目的，从目的论上看，《规定》所禁止的是，党政机关及党政干部从事经营性活动，且是为了谋取个人的私人利益。此外，根据《中华人民共和国企业国有资产法》第11条，可知由政府授权的其他部门、机构也是政府对国家出资企业履行出资人职责。所以不考虑其资金来源的问题下，从理论上讲由“管委会”作为PPP项目公司的出资人是可以的。

2、实施机构承担出资人义务的理论基础。从法理上，党政机关不能经商并不代表不能作为PPP项目公司的出资代表，国资委和机关的下属企业履行出资职能，同理实施机构也可以作为出资代表。

党政机关作为行政机关不能从事经营活动，但是如果是通过注册公司，以企业形式、以一种独立的主体去经营是完全符合我国《公司法》、《国有企业管理法》之要求的，也符合我国社会主义市场经济的秩序及潮流。

实施机构作为出资代表参与PPP项目公司，符合PPP模式政府与社会资本合作之原意，且实施机构以股东的身份，成立的项目公司，可以起到风险隔离，因为政府公共性质的存在，一般而言其承担的也是有限责任。此外，由PPP项目公司承担运营责任并非是政府在经营和营利，PPP项目也在禁止暴利现象的出现，经营活动是企业为主体，PPP项目公司是一个独立的法人，与政府没有必然的联系。

从立法缘由上讲，政府之所以不能参与经营，是因为政府作为行政机关具有公权力，不能既当运动员又当裁判员，但是如果注册成立一个公司的话，政府是以股东的身份参与管理，并非使用公权力，起到了隔离的效果。

综上，在平台公司出资存在问题前提下，从实际需求和理论探讨角度而言，可以由实施机构承担出资人的义务，直接作为出资人。

（二）平台公司转型成专业的国有资本运营公司。地方政府的国资委是该级平台公司的出资人，依据我国国有资产法可以享有决策权、人事权和收益权等权利。平台公司转型以后，剥离政府融资功能，成为地方国资委下专业的国有资本运营公司。

对于转型后的国有资本运营公司而言，其一，对原平台公司业务予以分类、整顿、清理，符合规定的，政府可以赋予特许经营权；其二，对存量项目，符合条件的可以转型为PPP项目，降低政府债务压力；其三，作为政府方出资代表参与规范实施的PPP项目中，履行出资人义务；其四，开展平台公司自身新的业务，实现市场化运营。

国有资本运营公司于政府方而言，一方面对政府负责，受政府授权而从事国有资本的运营，但不增加政府债务；另一方面对其所属企业以股权进行管理，承担有限的股权责任。国有资本运营公司的成立是平台公司转型之后各种困难的有效解决途径之一，对已开展的PPP项目也可实现平缓过渡，防止PPP项目出现烂尾。这样既可以完成平台公司转型任务，也可以有效防控地方政府债务。

四、结语

PPP项目公司在PPP模式运作过程中起着至关重要的作用，平台公司转型对化解地方债务、防范重大金融风险非常重要，为应对大范围平台公司转型带来的PPP项目政府方出资代表不明等问题，PPP项目的实施机构可以作为出资代表，也可成立国有资本运营公司来进行PPP项目出资。规范实施的PPP模式不仅可化解债务危机，更是国家治理能力现代化、供给侧改革的必然要求。因此，平台公司转型后，PPP项目出资代表亟须从立法层面予以明确，这也成为即将出台的PPP条例所需解决的问题之一。

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