零基预算法在高校预算编制中的应用──以XX师范大学为例

□（西北师范大学财务处甘肃兰州730070）

预算制度是现代国家治理体系中的重要组成部分。党的十九大报告提出，“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。对各高校而言，预算管理工作开展的好坏，直接关系到学校的日常运行和长期战略目标的实现。而在高校预算编制过程中，预算编制方法的选择对于建立科学、高效的预算管理体系起着重要的作用。我国高校在当前的预算编制中，一般使用的是传统的“基数增长”的增量预算法，但这种方法的优缺点在预算编制过程中逐步显现，各学校应根据自身实际情况选择合理的预算方法。

“零基预算”一词，起源于美国，理论上最早可追溯到1952年。1979年以后美国联邦政府开始全面采用零基预算的方法编制预算，80年代以来，这一新方法在世界各国获得广泛应用。我国在1998年财政决算和1999年财政预算方案中也明确提出了要加快零基预算的实施。从2000年起高校财务预算编制开始采用零基预算法。

一、零基预算法与增量预算法的比较

高校预算编制方法按照编制基础来划分，可以分为零基预算和增量预算。基数法即是增量预算法，是指以基期预算执行情况为基础，考虑预算年度事业发展规划及收支增减情况编制预算的方法。作为一种传统的方法，增量预算法的优点在于简便、易操作，也有利于预算编制的连续性和系统性；它的不足是注重了资金量的变化，而量的变化又忽略了定额与标准的变化，不利于支出数额与支出结构的调整和优化，更不符合公平效率原则。此种方法还会造成某些院系、部门为了维护本部门利益，不切实际地盲目扩张预算，造成预算与实际严重脱节，资金利用率降低，从而导致学校整体利益的受损，严重阻碍学校的长期发展。

零基预算法是指部门或单位在编制年度预算时，不是以上年度的预算安排为依据，而是按照一定的标准重新审查和评价预期安排的各个项目，并根据效率优先的原则对项目进行排序，最后结合事业发展的需要和财力的可能做出预算决定，以此为基础编制预算。与传统的增量预算编制方法比较，零基预算法能合理、有效地进行资源配置，充分利用有限的教育经费，优先安排教学和科研的关键项目，保证了资金的供给和运转。

二、零基预算法在高校预算编制中的应用

XX师范大学为XX省人民政府和教育部共同建设的重点大学、国家重点支持的西部地区十四所大学之一。学校实行“统一领导，分级管理”的财务管理体制，财务处是学校唯一的一级财务机构，统一管理全校的各项财务工作，全面负责预算的编制、执行、控制和考核等工作。2015年，学校召开了第七次党代会，会议明确了学术治校、事权和财权向学院和学科建设倾斜的发展思路和规划，财务处积极调整，做出了“预算为龙头，与核算并重”的财务管理策略，并于2016年实施了以零基预算法为基础的预算改革。本文中提到的预算，指学校层面的校级预算。XX师范大学预算流程左下图所示。

XX师范大学预算改革中的主要做法如下：

（一）全面收入预算

收入预算是学校预算的基础，是完成事业计划的财力保证，它体现了学校经费来源的多元性，汇集了预算年度内学校可能提供的用于开展各项事业的全部收入，反映了学校多渠道筹措资金的能力和资金来源结构。XX师范大学的收入主要包括财政拨款、事业收入、上级补助收入、附属单位上缴收入、其他收入。在进行收入预算时，学校坚持谨慎稳妥的原则，将以上各种收入全面纳入预算管理体系，并注重实施“全面预算、绩效预算、精细预算”。

（二）收回校内各部门以前年度结余资金

由于该校多年来一直采用的是基数预算法，使得校内各部门结余资金庞大，资金使用效率低下。为推进学校预算改革，财务处对各部门的项目进行了逐项核查，对各部门的项目账进行了清理，对以往多年累积下来的各类项目，做到该保留的继续保留，该取消的坚决取消，收回沉淀资金860万元。自2016年起，对校内各部门实行“零基预算”，根据当年重点工作安排经费，各职能处室的基本运行费、业务费实行“刚性预算、结余收回”的管理办法，基本运行费支出范围包括办公用品购置费、邮资费、电话费、差旅费、交通费、印刷费及小型办公设备和家具的更换等，业务费按预算申报支出范围严格控制。

（三）改革学院拨款方式，实行拨款总量控制

学校对于学院的经费分配，一直采用的是基数预算法，由职能部门（教务处、学生处、研究生院）来实施二次分配。预算改革后，学校直接分配学院经费，对学院拨款实行总量控制。

1.按学费收入的一定比例，确定学院人才培养经费拨款总量，考虑文理科差异、师范类与非师范类差异、学生人数与学费标准差异、确定调节系数，考虑学费欠费率与贡献率一起计算学院经费总额，结合公共课、专业实习经费、专项培养等因素确定各学院的拨款总额，学院根据实际需要编制二次预算分配方案使用，落实学院办学主体地位。

教学经费总额=本科应交学费×10%+硕士应交学费×12%+博士应交学费×15%

各学院学费贡献率=学院应交学费额÷学校应收学费总额×100%

各学院经费=（人才培养经费×80%×学费贡献率+人才培养经费×20%×调节系数）×交费率+专业实习费+公共课补贴+其他

2.将各学院年末培养经费结余进行结转，转到各学院的内涵发展项目中，主要用于学院的内涵建设。此项目的资金使用，需各学院向财务处提交申请，经审批方可使用，两年后收回余额。

（四）合理分配专项经费

零基预算法下，XX师范大学对各部门申报的预算项目，要求各部门按工作职能分类，因工作事项提出预算申请，在教师发展中心公开汇报本年度申报项目的立项依据、预期目标、经费预算明细、项目执行计划等，由财经工作委员会的成员及相关专家进行评议，只有论证通过的项目才能按照轻重缓急排序后纳入学校预算；年末对应各部门项目汇报完成情况和专项经费使用情况，依据相关财务指标，开展绩效研讨，进行履职评价，评价结果作为领导班子考核和下年度经费预算的依据。

三、零基预算在实施过程中遇到的问题及解决办法

（一）对校内各部门、直属、附属业务单位实行“零基预算”，并收回各部门以前年度的结余资金

此项工作直接触及各部门的自身利益，尤其是某些部门多年以来累积的结余资金较大，对资金收回的问题存在抵触情绪。针对此问题，财务处成立了多个调研小组，分别去各部门进行实地调研，听取各部门的意见和建议，并将此次预算的思想及如何保障各部门业务的运行进行讲解、宣传，加强财务处与各部门的沟通，使预算工作有效开展。

（二）学院人才培养经费实行拨款总量控制，学院需根据拨款总额编制二次预算分配方案

财务处设计的二次预算分配表中，将支出分为八大类，并详细列明了每一类的使用范围。此次学院拨款方式的改革大大提高了学院的自主权，但也出现了一些问题。某些学院没有从学院发展的角度来对资金进行合理划分，而是从便于财务报销的角度，使资金在八大类之间进行理想化的调整。针对此问题，财务处联合教务处、学生处、研究生院对各学院的二次预算分配进行了严格审核，使资金划分更加合理、有效。

（三）突击花钱的问题

实行零基预算后，个别部门存在突击花钱的现象，以避免年末结余资金被收回。针对这一问题，财务处加强了预算控制，尤其是事前控制。将各类预算责任落实到具体部门和个人，部门主管在审批每项预算指标时都要了解累计预算支出情况，每月及时分析预算执行情况，根据部门实际对自己分管的预算指标加以控制，并于年底公开汇报工作完成效果和经费使用情况。

四、高校有效运用零基预算法的几点建议

（一）增强预算管理意识和预算责任

学校领导对预算管理的重视程度直接决定了预算管理的规范性和科学性，只有学校领导层对预算管理高度重视，才能不断提高学校预算管理水平，才能建立科学完善的执行、监督与考核机制。预算并不仅仅是财务部门的事情，学校各部门应提高预算责任感，预算业务的具体实施者也要充分意识到参与预算是自身工作的一部分，通过参与预算管理对学校整体财务状况有所了解，更加科学有效地配置学校经费。

（二）健全预算管理监督机制

监督是对预算资金使用的一种监察与督导，是预算资金使用到位的有力保障，也是管理体系中不可或缺的一个环节。健全预算管理监督机制，应结合学校内部审计、财经工作委员会、项目责任部门和财务处对预算执行进行全过程、全方位的监督，运用绩效评价方法，采用项目报表、公开评议、第三方评价等方式进行，按照项目效益、经费完成率、外部经费争取等因素综合评价。

（三）加强零基预算与绩效预算的有机结合

为了克服零基预算法的缺点，使其在高校预算编制中更好地发挥作用，可将绩效预算与其结合，形成以目标为指引，绩效为核心的预算模式，完善预算的编制。比如，在项目支出中引入绩效预算来确定一揽子决策，制定一系列的绩效指标，按照项目性质分门别类对一揽子决策进行相应的绩效分析、评价和排序，通过核定每个项目活动的成本与效益，择优将项目列入预算，从而启动真正意义上的项目支出预算。