PPP新政下施工企业的发展方向分析

管艳

摘要：去年伊始，国务院国有资产监督管理委员会、国家发展和改革委员会、国家财政部等部门机构，針对PPP项目管理与融资模式，制定了相关实施政策，颁布了调整与规制的一系列规则条文，从强监管、控规模、减负债、降杠杆、防风险等层面，对PPP项目管理与融资模式提出了新要求及新标准，以实现全面、多角度的监督管理。下文中，笔者将结合个人工作经验，结合PPP项目管理与融资模式的特色、优势与挑战，探究并总结PPP项目管理与融资模式下的施工单位的应对策略，希望以此篇论文为同行业者提供学习参考。

关键词：PPP项目管理与融资模式；施工单位；投融资

PPP项目管理与融资模式（Public-Private-Partnership）可以理解为，私人组织与国家政府部门之间缔结的经济合作关系，一方出让特许经营权，一方依约定提供服务或者商品，并依据协商自愿原则签订合同，各自履行义务，享有权利。为了确保PPP项目管理与融资模式的运作成功，国家制定政策、出台各项文件予以指导，以规范PPP项目管理与融资模式与活动。下文中，笔者将分析PPP项目管理与融资模式的实践意义与挑战，结合施工单位的情况，总结具体实践的策略与方法。

一、PPP项目管理与融资模式的综述

PPP项目管理与融资模式包括几种合作类型：一是，扩建——经营——移交的ROT项目管理与融资模式（Renovate OperateTransfer），国家政府将一部国有资产存量交给项目承接企业，由其在履行合同期间负责运营与维护，待合同期满后，再将国有资产返还国家的合作模式；在该种融资模式中，涵盖了改扩建的相关内容。二是，转让——经营——移交的TOT项目管理与融资模式（Transfer-Operate-Transfer），其内容基本与ROT项目管理与融资模式相同，但未涉及改扩建的相关内容。三是，建设——经营——转让的BOT项目管理与融资模式（Build-Operate-Transfer），即是合作中约定，项目公司将资产所有权返还给国家后，国家授权其予以管理经营。

在PPP项目管理与融资模式中，国家的政府部门享有项目融资与管理的参与权，并主要在合同履行的后半段负责项目运营及项目管理。通常情况下，国家会与相关金融机构签订融资协议，为企业申请贷款资金。企业在PPP项目管理与融资模式中，承担了项目维护、项目运营管理、项目建设、项目设计等重要职责，并依据合同约定获取经济报酬。PPP项目管理与融资模式的合作特点是，履行周期长、现金流稳定、项目规模较大，多见于廉租房建设、电信通信建设、水运公路铁路、天然气、石油、煤炭等项目中。

二、PPP项目管理与融资模式下的机遇与挑战

一是，国家政府部门作为合同方，参与PPP项目管理与融资模式的管理与维护，同时依据约定承担了相应的融资经济风险。企业履行项目维护、项目运营管理、项目建设、项目设计等义务与职责，也承担相应的经济风险。

工程施工是核心，投资方撇开施工企业去主导项目，难度很大。面对大规模的投资，参与PPP项目投资的主体应该是金融机构或民间资本，作为民间资本，也更愿意与施工企业合作，让合作伙伴承担起投融资以外的工作和风险。

二是，随着传统的政府提供抵押和担保模式不再、政府融资平台融资被切断，房地产行业融资风险急剧上升，民间资本必然会转换思维方式，积极投身于PPP项目的股权投资中。近年已有多家大型施工企业与民间资本达成了合作，有不少项目正在运作中，开了施工企业与民间资本以合伙人形式合作参与PPP项目的先河。相信这一模式将会越来越被认可和快速推广，并且会积累可借鉴的新经验。

三是，以大型央企为代表的施工企业，如中建、中铁建、中交这样的大型央企，在PPP项目竞争中占有很大优势，央企融资能力强、融资成本低，央企管理较规范，综合实力较强，对项目责任感突出，施工控制和保障有力；而民间资本更青睐与这些企业合作。从投资的角度看，项目施工的成本、进度、质量、安全等因素，成为影响投资资金占用周期和成本的重要风险源，作为投资人的民间资本，在选择工程施工合作伙伴时，必然把施工企业的施工能力和管理水平作为首要考虑因素，合作中必然会要求施工企业提供完工担保。不断提升自身施工能力和管理水平，确保质量与进度，控制和降低施工成本，建立与民营企业长期稳定的合作伙伴关系，也将成为大型施工企业参与PPP的核心能力。

四是，PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率、降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。比如，PPP方式的操作规则使民营企业参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，保障国家与民营企业各方的利益。

三、PPP项目管理与融资模式下施工单位的管理策略分析

一是，施工单位需要提升自身管理经营水平，优化顶层制度设计。为了PPP项目管理与融资模式中顺利完成合作，依约履行合同内容，作为项目承接方的施工单位应当积极转变管理思路与经营理念，以科学管理理论及原则方法为指导，合理设计项目方案，全面提升项目的组织与管理能力，优化企业的内部组织结构，实现资源合理配置，为融资合作项目的高效、顺利完成，提供助力。施工单位应当制定PPP融资合作的项目管理制度，自觉遵守国家的政策规定与文件指导，建立完备的PPP项目管理与融资流程与机制；施工单位应当优化内部组织结构，明确各部门的职责与分工，成立PPP项目管理与融资的专项组织部门，选配优秀人才队伍，建立绩效评估及考核制度；施工单位应当制定人力资源管理与人才选拔培训的机制，从法律、财务管理、资产评估、市场营销、政策分析等方面，为公司配备并培养专业的人才，并制定学习培训计划和绩效评估考核方案，确保组建善管理、会操作、‘懂政策的项目团队；最后，施工单位还应当做好信息化建设与管理，结合大数据分析与评估技术、信息化管理技术，为企业制定经营决策提供信息参考，总结国外与国内关于PPP项目管理与融资模式的成功、典型案例，借鉴经验，并结合实际情况，制定出符合自身条件的项目管理方案。

二是，施工单位应当优化企业内部环境，为PPP项目管理与融资做好准备。与其他项目融资管理模式不同，PPP项目管理与融资模式中需要注重对产业链的维护与延伸，并积极维护与国家政府部门的合作关系。PPP项目管理与融资活动受到政策的规制与指导，在实施过程中，需要遵守国家政策及法律法规，降低与防范经济风险，创建良好的企业内部环境，为融资活动提供帮助。

三是，施工单位应当加强对PPP项目管理与融资活动的流程管理，确保融资安全。为了防范融资风险，施工单位应当建立项目融资的风险评估与监管制度，通过风险评价、风险监督检查、风险管理报告、风险应对方案、确定重大风险、风险评估与识别等活动，成立融资风险全面监控机制。施工单位应从项目入库之前、项目入库之后、投保决策等环节，加强对风险因素的分析与评价，实施动态、全面的风险监管。施工单位应当制定并执行PPP项目管理与融资的风险管理标准，参考市场供需因素，对可能潜在的风险进行详细分析，确保融资活动与项目建设的顺利完成。

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