通用机场PPP项目招标文件财务审核要点探析

唐尧尧

摘要：近年来，通用机场发展面临的外部环境不断优化，大部分规划中的通用机场计划采用PPP模式，但是目前PPP项目面临的政策环境发生了深刻变化，社会资本方是否通过招标参与通用机场PPP项目，对招标文件的财务审核就尤为重要。

关键词：通用机场PPP项目；招标文件；财务审核

随着国家大力倡导发展通用航空产业，并出台一系列鼓励性政策文件，各地通用航空产业发展规划陆续出台，全国掀起了通航企业设立及通用机场建设热潮，在规划的通用机场项目中，大部分计划采用PPP模式。但是2017年下半年开始，国家加大了对PPP项目的监管力度，社会资本方参与通用机场PPP项目建设运营的政策环境发生了深刻变化。在政府采取招标方式选择社会资本方的项目中，社会资本方是否参与项目投标，对招标文件的审核分析就显得尤为重要，本文希望通过对招标文件财务审核要点的梳理，帮助社会资本方做出科学投资决策。

一、通用机场PPP项目简介

（一）通用机场发展情况

通用机场是民用航空机场的一类，指专门为民航的“通用航空”飞行任务起降的机场。通用航空业是以通用航空飛行活动为核心，涵盖通用航空器研发制造、市场运营、综合保障以及延伸服务等全产业链的战略性新兴产业体系，具有产业链条长、服务领域广、带动作用强等特点。近年来，国家出台多个政策鼓励通用航空业发展，《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》明确指出，到2O2O年建成500个以上通用机场，基本实现地级以上城市拥有通用机场或兼顾通用航空服务的运输机场，覆盖农产品主产区、主要林区、50%以上的5A级旅游景区。

（二）PPP模式简介

PPP（Public-Private Partnership），又称PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式，政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。PPP项目回报机制主要是社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。

PPP模式运作一般包括项目识别、准备、采购、执行和移交等阶段，其中项目采购是指采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源等方式确定社会资本方。

（三）通用机场PPP项目发展情况

截至2018年6月30日，全国取得A类使用许可证的机场为68个，取得B类使用许可证的机场为100个，未来两年将新增取证300多个通用机场，而在新增的通用机场中，相当一部分将采用PPP模式。如陕西出台的《陕西省推进政府和社会资本合作（PPP）三年行动计划（2017-2019年）》列出了通用机场建设方面12个重点项目清单，估算总投资共57.22亿元。

通用机场PPP项目是由社会资本方和政府共同出资设立项目公司，项目公司的回报机制大部分是可行性缺口补助，即使用者付费无法使社会资本获取合理收益、甚至无法完全覆盖通用机场的建设和运营成本，由政府提供一定的补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分，使通用机场具备商业上的可行性。在不考虑政府考核因素的情况下，可行性缺口补助金额由可用性服务费、项目年度运营收入及运营成本计算得出，计算公式如下：

可行性缺口补助一可用性服务费+运营维护补贴。

运营维护补贴一年度运营成本一年度运营收入。

可用性服务费按以下公式计算，作为支付依据：

其中：A为每年的可用性服务费、i为年度综合回报率、n为年限、P为项目投资额。（见图1）

二、相关招标文件财务审核要点

在采取PPP模式建设运营的通用机场项目中，大部分需要通过政府招标方式选择社会资本方，招标文件一般包括《投标人须知》、《特许经营合同》、《合资经营协议》，本文主要是对《特许经营合同》、《合资经营协议》财务审核要点的探析。

（一）《特许经营合同》审核要点

1.政府出资方股权是否纳入可用性服务费计算基础。

在分析可用性服务费A时需要关注项目投资额P中是否包含政府出资方作为项目公司股东的股权出资部分。如果不包含，在项目建设期结束进入运营期时的会计分录为：

借：长期应收款（可确定金额的货币资金或其他金融资产的价值）

无形资产一结转（借贷之差）

贷：在建工程

未实现融资收益（可确定金额的货币资金或其他金融资产的价值与其公允价值之差）

政府出资方作为项目公司股东的股权出资部分形成无形资产，需在运营期摊销，抵减经营利润，使社会资本方股权投资补贴部分收回时间延后。

2.实际融资成本

计算可用性服务费时i为年度综合回报率，以此确定项目总投投资（项目公司股权加债权融资额）的政府补贴收益。由于通用机场PPP项目大部分是县级政府主导，地方政府财力有限，同时国家加大对地方政府负债管控，PPP项目成为严控对象，在项目融资时金融机构往往会不同程度上浮贷款利率，当实际融资成本高于方案回报率i时，债权融资部分政府补贴收益就无法完全支付融资利息。因此需要在《特许经营合同》中明确当实际融资成本高于方案回报率i时，应按实际融资利率计算项目公司债权部分对应的可用性服务费。

3.政府垫支前期费用

《特许经营合同》中会约定项目前期可研编制、地质灾害评估、水土保持方案、环评报告、设计、概算编制工作费用的分担。由于前期支付时项目公司还没有成立，一般由政府支付，发票抬头也是政府相关部门，如果由项目公司承担前期费用无法取得发票将影响进项税抵扣；但是项目公司承担后会计入总投资额，每年获得政府相应可用性服务费，因此在具体项目测算时就要分析项目公司是否承担政府垫支前期费用的利弊。

4.建设期是否有补贴

通用机场PPP项目特许经营期一般包含建设期和运营期，在计算可用性服务费时年限n是否包含建设期对社会资本方实际收益影响较大。例如，某通用机场PPP项目特许经营期12年，其中建设期2年，项目公司资本金是总投资额的30%，债权融资是总投资额的70%，资本金在项目公司成立建设期开始时投入，随着建设进度支付工程款，不足时取得债权资金支付工程款。如果建设期没有补贴，社会资本方股权投资实际投入12年，政府按10年补贴，实际收益就会低于方案回报率i；债权资金在建设期就支付工程款，实际占用时间也大于10年，政府按10年补贴，也会形成补贴缺口。

（二）《合资经营协议》审核要点

1.政府出资方是否分红

项目公司运营期，运营维护补贴一年度运营成本一年度运营收入，因此业务运营部分可视为盈亏平衡，可供分配利润来源为可用性服务费中按照回报率i计算的股权投资补贴收益，运营期可用性服务费会计分录为：

收到可用性服务费中投资本金时。

借：银行存款

贷：长期应收款

收到可用性服务费中投资本金补贴收益时。

借：未实现融资收益

贷：财务费用一利息收入

其中，收回长期应收款，一部分偿还融资本金，一部分作为项目公司资产在特许经营期结束后股东清算分配；利息收入一部分偿还融资利息，一部分形成利润总额，缴纳税款，提取盈余公积后成为可供分配利润。因此，在政府出资方股权纳入可用性服务费计算基础的情形下，政府出资方参与分行合理；反之，不应该参与分红。

2.所得税及法定盈余公积对股权收益补贴的影响

根據可用性服务费的计算公式，年度综合回报率i为所得税税前补贴，假设业务运营部分盈亏平衡，项目公司收到股权收益补贴计入利息收入，形成利润总额，缴纳企业所得税、提取盈余公积后才能进行利润分配。例如股权收益补贴率为i，缴纳企业所得税（25%）后为0.75i，提取法定盈余公积（10%）后可供分配利润为0.6751.社会资本方在进行通用机场PPP项目投资时，约定综合回报率为i，考虑所得税及法定盈余公积影响因素后实际收益仅为0.6751.计入法定盈余部分在项目公司剩余资产清算时股东可分配，但资金占用时间较长，同时通过资产清算渠道取得法定盈余公积对应资产部分还可能存在重复缴纳企业所得税情况。

3.政府出资方是否参与剩余资产清算

运营期结束后项目公司将通用机场相关实物资产按规定移交给政府，政府出资方是否参与项目公司剩余资产清算又是一个关注点。同政府出资方是否应该参与分红一样，在政府出资方股权纳入可用性服务费计算基础的情形下，政府出资方参与剩余资产清算合理；反之就不应该参与剩余资产清算，假如项目公司在整个运营期业务运营部分盈亏平衡，每年收到可用性服务费中投资本金时计入“银行存款”科目，清算时无其他债务债权，只有政府出资方不参与清算，社会资本方才能足额收回投资本金。现实PPP项目实施方案中，实际取得的运营服务费还需要经过政府各种考核，不一定完全能使运营业务部分盈亏平衡，这种情形下当年通过分红取得的可用性服务费中投资本金补贴收益会减少，减少部分只能待项目公司清算时取得，测算时更需要关注政府出资方是否参与剩余资产清算。同时，如果政府出资方放弃剩余资本金分配权利，还要关注国有资产管理方面相关的法律风险。

三、总结及建议

社会资本方是否参与通用机场PPP项目投标的影响因素还有很多，本文只是笔者在实际工作中对招标文件财务审核要点的总结，难免有不足之处。目前，我国通用机场数量处于快速增长期，通过PPP模式建设运营的项目数量不断增加，但是国家没有单独针对PPP项目的会计核算、税务处理等相关规定，这就使得通用机场PPP项目的会计核算、税务处理等风险加大。因此希望广大财务人员能一起探讨相关业务，确保PPP项目财务工作依法合规，维护企业合法利益，同时也希望国家能出台PPP项目相关财税规定，推动PPP项目健康发展。

参考文献：

[1]财政部.财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知.（财金[2014]113号）.

[3]财政部.关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知.（财金[2014]156号）.

[3]财政部.关于印发企业会计准则解释第2号的通知.（财会[2008111号）.