我国雾霾的成因及法律对策研究

陈小湘 谢翔宇 李盈曌 石雪莉 唐梅

摘 要：雾霾污染成为我国主要的大气污染之一，不仅污染范围广且个别地区的污染更为严重。雾霾污染的成因主要是在人为原因方面，不论是因供暖发电等燃煤燃烧，重工业生产过程产生的污染物质，还是汽车尾气排放、雾霾污染的跨区域性都加剧了雾霾污染，因此对于雾霾的治理也应从其入手。本文从雾霾污染成因入手分析，并根据现有治理问题提出治理雾霾的法律对策，为后续相关法律法规的制定提供建議。

关键词：雾霾成因；法律对策；区域治理

一、我国雾霾污染现状及成因

（1）雾霾污染现状

随着我国经济的不断发展，与之相伴的各种环境问题也不断显现。雾霾污染在我国呈现出污染时间长、雾霾面积广、污染严重的特点，严重危害了人民的生产生活。

从宏观来看，2013年我国遭受到严重的雾霾污染，全国74个重点城市空气质量仅海口、舟山、拉萨3个城市达标，达标率仅4.1%，超标城市比例为95.9%。全国平均霾日数为35.9天，比上年增18.3天，为1961年以来最多。由此可见，雾霾污染在我国波及的面积甚广，占据我国国土面积的大部分地区，并且受严重污染的城市数量呈上升趋势。从微观层面，我国雾霾污染最严重的地区为华北地区，以京津冀、河南等地最为突出。2015年PM2.5年平均浓度最高的前五名省市为河南省、北京市、河北省、天津市、山东省，PM2.5年平均浓度排名前十的城市中，8个城市都位于该地区。[1]其次，雾霾污染严重的地区还包括以四川盆地为主的西南地区、新疆部分地区、长三角地区。

（2）雾霾污染成因

①自然原因

自然原因主要是地理因素跟大气因素。我国特有的黄土高原地貌，土质疏松，极易产生颗粒物质并与空气中的其他物质发生反应形成气溶胶；火山的喷发会给空气中带来二氧化硫等硫化物，从而在一定程度上形成雾霾污染。我国是典型的温带大陆性气候，稳定的气候条件也给了雾霾可乘之机，因为气流相对稳定空气中的污染物质就不易净化疏散。

②人为原因

第一，燃煤取暖、火力发电等过程释放出的污染物质是雾霾污染的形成原因之一。我国北方冬春季节供暖大多采用的是燃煤供暖，且我国大多是采用火力发电的方式获得电力，我国全部发电量的90%是火力发电，而火电的85%是燃煤发电。[2]此过程中会燃烧大量煤炭，就会产生多种硫化物，当煤炭没有完全燃烧或是对燃烧产生的污染物质没有很好地进行回收净化，就会给空气带来大量的污染物质并形成雾霾。

第二，汽车保有量的不断增长，汽车尾气中的污染物质也是雾霾污染的原因之一。目前我国已经成为全球第二大汽车市场和第三大汽车制造基地。[3]随着汽车保有量的增长，汽车尾气的环境污染问题愈加严重，因为现有汽车尾气排放净化技术并不能完全消除汽车尾气中的污染物质，再加上汽车燃料燃烧的不充分，使得一氧化碳等污染物质排放到空气中，从而使城市群区域大气复合污染呈现显著恶化和蔓延趋势，造成大范围的雾霾污染。[4]

第三，重工业快速发展，高耗能高污染产业的增多是雾霾污染的重要原因之一。随着我国工业的不断发展，经济发展得到了很大进步，但重工业排放的污染物质也带来了极大的环境污染。这些高污染产业在生产过程中会产生大量污染物质，造成雾霾污染。且这些高污染产业大都是采用燃煤作燃料即同时也是高耗能产业，所以在生产过程也会排放出二氧化硫等污染物质，加剧雾霾的污染。

第四，跨区域的雾霾污染推动雾霾污染的加剧。雾霾污染不仅具有危害性有毒性，它的一个特征便是跨区域性即雾霾污染可以远距离传输，由此造成大气污染不再是某一个城市的问题，而是跨城市、跨省际甚至是跨国的区域性问题。[5]从这个角度来讲，雾霾污染可以因为风向气流等跨区域流动，从而将某一地区的雾霾污染转移到另一个地区，会导致雾霾污染的从无到有或者是雾霾污染加剧。

二、我国雾霾治理存在的问题

从2010年左右北京雾霾逐步得到全国的关注之后，经过近十年的治理，雾霾整体趋势转好，在京津冀，长三角，辽中南等工业地区，雾霾治理成果显著，雾霾污染趋势减弱，而现阶段雾霾治理仍存在以下问题：

（1）社会层面

环境污染，违法成本远远低于治理成本，企业在利益的驱动下往往选择污染而不是治理，从治理历史，环保文化，社会实际各个方面来讲，中国的雾霾治理的现状是不容乐观的，要想改善此种情况，需要加大违法成本，通过政策和技术来降低治理的成本，让整个社会趋向于治理而不是污染。

（2）法律层面

首先从现有的《大气污染防治法》等有关法律责任的条文可以看出，对于造成环境污染的一方所应承担的责任的规定不是非常严厉，无法引起人们的重视即与所获得的利益相比无足轻重，所以无论是企业、工厂还是个人仍继续对环境造成污染，以至于雾霾污染愈加严重。其次是关于雾霾治理方面的法律缺位，目前没有一部具有普遍约束力的关于雾霾治理、相关部门职责等的法律，然各地区单独治理则忽视了雾霾的跨区域污染性。

（3）公民层面

近年来公民对于雾霾的危害性认识日益增强，但是对于个人在雾霾治理中的作用认识不到位，公众对于雾霾污染的治理更多的是被动的依赖于政府等的具体规划，无法自觉自发的参与到防治雾霾污染的行动中。公众的民主参与度不足、民主法治观念并不够深入人心或者说人们还不适应这种参与政治生活的方式，以至于对于雾霾污染的防治的全民参与度低。

三、雾霾治理的相关法律对策

目前，雾霾成为影响我国大气环境质量的主要因素，雾霾不仅对环境造成巨大影响，同时也对人的身心健康产生不利影响，能否有效治理雾霾逐渐成为广大群众日益关心的环境话题，由于环境污染具有多样性和复杂性，雾霾的治理措施也应根据雾霾自身的显著特性而提出具体的、实际的措施。

（1）推进雾霾治理区域法治一体化建设

由于雾霾污染区域会随着温度、风向、人为等原因在不同的行政区划中不断转移变化，一处雾霾污染可能涉及两个及以上的行政区划内的大气即雾霾污染存在跨区域性，近几年来我国社会经济迅速发展，但其所带来的雾霾问题也日益严重，但是中国的治霾决心毋庸置疑，我国在借鉴国外的成功经验的同时结合我国的国情提出了区域合作这一方案。区域法治一体化是以具体的某一领域的内容为导向，以宪法和法律为依据，根据各地不同的具体情况，通过协作方式，就各地方政府享有和行使行政職权方面的合作事宜达成协议，逐步建立和完善合作区域法律法规及政策体系，建立执法、司法协作机制以及有效的监督机制。

以京津冀雾霾治理为典例，京津冀分别出台了关于雾霾治理的行动计划和实施方案，并联合成立了京津冀及周边地区大气污染防治协作小组，共同签署了《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》（下称《协议》）。该协议是由京津冀环保部门共同签署的，统筹区域污染治理即作用于一定的区域，从这方面来看，可归类于特殊的政府规章，而由于政府规章是我国法律渊源的一种，该协议在一定程度上可视为区域法治一体化进程的小部分。

地方政府基于自身的利益，既想获得治理雾霾带来的绩效好处，又不愿付出治理的成本，产生“搭便车”的思想和行为。在群体利益与个体利益不一致的决策情况下，寻求个体自我利益最大化的个体理性行动会导致群体行动的灾难性结果，这种现象被称为社会困境。[6]这是局部治理必然产生的的局限性，因此雾霾治理区域法治一体化是解决该局限性的一大措施。

由于这类《协议》不是传统意义上的政府规章，其可行性还有待研究。但笔者认为，生态环境保护和环境污染防治重要性日益凸显，已经成为我国民生工程的关注点。由于雾霾污染存在跨区域性和流动性，局部治理基于自身利益，既想获得治理雾霾带来的绩效好处，又不愿付出治理的成本，存在局限性。而区域合作和法治一体化是解决该局限性的一种方式，具有可行性。但上级政府应对区域法治的一体化进行指导和监督。

（2）完善立法，制定一系列强制性规章制度约束企业排放污染物

在二十世纪50年代的伦敦发生了震惊世界的“烟雾事件”，此次事件共造成几千人死亡，英国在该事件发生后的第四年即1956年出台了世界上第一部大气污染防治法即《清洁空气法》，并在之后的几十年间出台了一系列针对不同污染问题的应对措施，其中不仅规定了社会各主体对于雾霾治理的责任和义务，还提出各种解决方案，例如严格控制污染源，对企业征收排污费等。伦敦雾霾治理前后共花了六十年时间，在此期间，立法发挥了极其重要的作用。美国针对二十世纪六十年代发生的“光化学烟雾事件”也出台和颁布了一系列治理法案，除英美两国之外，在全球经济高速发展过程中，日本欧盟等各国家也未能避免空气污染问题，这些大气污染防治的法律成为国家进行大气污染和雾霾治理的法律依据。面对全球日益严重的雾霾污染，我国除从文化、政治、经济等方面着手之外，在立法方面，国务院与各地方政府制订了一系列有关雾霾治理的计划，在计划的指导下具体制定方针措施。例如《重点区域大气污染防治“十二五”规划》、《成都市今冬明春深化大气污染治理有效应对雾霾防治十项措施》等作为雾霾治理措施的指导文件。但我国环境方面的法律发展较晚，环境立法亟待完善，在立法时可适当借鉴发达国家治理雾霾时所采取的措施和法律，科学制定雾霾防治法律。

（3）推动技术创新、结构调整，加快转变传统工业生产方式

工业污染是造成大气污染主要成因之一。应推动能源利用技术、工业生产技术的创新，减少因能源利用不彻底、生产过程等带来更多的污染，在一定程度上支持中小企业在雾霾防治方面的技术创新。现有的大气污染物监测以地面监测为主，但对于雾霾的防治效果有限，因此，对于技术创新方面应该提高高空监测的能力及动态监测能力，优化监测站技术设备，以达到准确区分雾霾和潮湿，不断扩大全国环境质量监测网。技术创新不止包括生产技术方面的创新，也应该包括管理技术方面的创新。积极推动工业企业雾霾防治方面的管理技术创新，通过建立统一的企业排放物空气污染考核监管体系，加强对企业大气污染排放的管理和控制。通过大力发展新型产业的方法进行产业结构调整、优化升级，减少传统工业工厂数量从而减少污染物排放，大力发展低耗能的新兴产业，将高耗能的经济发展方式转变为以增加产品附加值的经济发展方式。

（4）发展清洁能源

随着经济快速发展，个人私家车拥有量越来越多，而汽车尾气排放已成为城市雾霾污染的重要来源，汽油燃烧不完全是造成汽车尾气大量排放的原因之一，作为发达国家的英国美国在很早之前就通过在汽车上安装空气净化器的方式来减少汽车污染物的尾气排放，并在短时间内使空气取得了明显改善。此外美国还掌握了清洁能源技术，并成立专门的科研团队发展技术，充分利用太阳能、风能等清洁再生能源取代燃煤发电。发展清洁能源对于空气质量的改善是十分重要的，低碳经济已经成为人们普遍追求的经济生存方式，我国目前也在大力发展清洁能源，相信不久后多数城市空气质量会有明显提高。

（5）加强民众监督

雾霾治理最终目的是为了给民众更好的生活环境，政府企业治理措施不到位，民众不满意，易引发各种社会矛盾。以美国为例，美国环保署按照《清洁空气法案》，设立了专门型的标准和颗粒物检测站点，利用监测站严密监控pm2.5细小颗粒物，并实时公开。让民众及时了解本地区空气情况，并予以监督。我国由于地区间跨度大，很多时候监测部门无法给出明确的监测范围，且由于技术等原因，致使部分地区无法及时得知当地空气质量，监督也就无从谈起，因此，完善相关部门网络监测程序显得尤为重要，环保部门和气象部门间要加强合作并将结果及时发布，针对部分地区空气质量超标的情况，要鼓励民众举报并予以适当奖励，对违规部门或企业要加大惩罚力度，这是促进我国雾霾治理工作有效的一步。

参考文献

[1]绿色和平.《2015年度中国366座城市PM2.5浓度排名》.2016

[2]李爱军.我国燃煤发电行业技术选择的建模[J].中国矿业，2009，18（8）：：91-94.

[3]邵文燕.汽车尾气污染及治理技术[J].科技情报开发与经济，2009，19（16）：167-169.

[4]吴萍，余文周.雾霾成因、危害、公众反应及治理对策的探讨[J].中国公共卫生管理，2014，30（3）：453-454.

[5]付保荣.从雾霾天气谈我国环境监测社会化与能力建设[J].环境保护与循环经济，2013（4）.