城市流浪乞讨人员权益保障研究

时青

摘 要：在人类历史上，流浪乞讨现象存在已久甚至和历史进程相伴。流动人口增多的原因有很多，例如：社会动荡，天灾人祸等。在现在社会中，流浪乞讨人员的数目庞大，由于社会和个人等各种原因流浪乞讨人员的权益正在受到侵犯，而且流浪乞讨人员维护自己权益的意识较低。我国颁布了一系列法律，给予城市流浪乞讨人员法律上的保护，但在实施过程中无法真正做到维护其权益，甚至造成了二次伤害。流浪乞讨人员的权益保障需社会以及法律层面的协调保护。

关键词：流浪乞讨人员；权益保障；救助制度

一、城市流浪乞讨人员概述

（一）城市流浪乞讨人员的概念以及特征

乞讨在词典中意思为乞求施舍或救济。流浪是指没有地方居住，在各个地方漂泊的行为，可以分为生存型流浪[2]和精神型流浪[3]。在今日社会，生存流浪仍然占流浪者的大部分，所以人们的目光聚焦在生存流浪中。

城市流浪乞讨人员有贫困性、边缘性和弱势性等特征，流浪乞讨人员是从外地流浪而来，他们在城市中生存面临的不仅是物质还包括精神方面的压力，其中食宿问题是他们面临的最大的问题，而且城市流浪乞讨人员由于没有固定的生存环境，没有固定的收入来源，所以处在容易被忽视的社会的边缘，不能紧跟时代进步的步伐，随着社会的进步差距会更加加大流浪乞讨人员因为权利的贫困而处在弱势的地位。这些基本的生存问题流浪乞讨人员都无法得到保障，可见他们生活在城市的最底层又是社会中权益最易被侵害者。

（二）城市流浪乞讨人员的生存现状

对于城市流浪乞讨人员的现状研究，可以从调查中得知。从济南市最新统计分析，并且在济南选定几个地点做实践调查，从人员数量、健康状况、居住环境、乞讨方式、家庭婚姻等几个方面进行剖析。

1.人员数量

根据有关权威数据，我国现有流浪乞讨人员大概10万人。笔者询问济南市救助站的工作人员，对济南市的流浪乞讨人员的相关数量，现统计如下：2017年济南救助站共救助25232人，其中男性为17121人，女性为8111人；本省份的有19335人，外省的3879人，地址不详的有3018人；未成年人有4112人，中青年人有3612人，老年人年有17599人；正常人有1250人，身体残疾有10784人，精神病患者有13198人。

2.健康状况

在实际调查中，对部分流浪乞讨人员进行调研。在身体状况调研项中，有35%的人回答一般；有15%的人回答身体健康；有5%的人回答非常健康；有30%的人回答不健康；有15%的人回答严重残疾。

3.居住环境

在居住环境方面，有74%的人选择露天住宿；有11%的人选择借助他人的房子；有5%的人选择租赁房屋；另外其他的20%的人员选择方式。[1]

二、我国城市流浪乞讨人员权益保障现状及存在的问题

（一）立法现状

流浪乞讨人员存在历史久远，是各种原因组合形成，它不会因为统治阶级的变更而改变其内在的特点。我国颁布了相应的法律《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》[2]以及《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》[3]。本文将说明《救助管理办法》与《收容遣送办法》相比较所具有的特点，具体如下：

第一，由强制救助转为自愿救助。在以前的《收容遣送办法》里，明确规定了收容派遣運用强制性手段，其人员自己的意愿不考虑在内。这种办法的实施没有尊重个人的意愿。在《救助管理办法》中，明确规定，任何单位和个人不得强制性救助他人，同时，流浪乞讨人员有权拒绝他人给予的救助。

第二，由维护城市管理转变为以救助服务为主。《收容遣送办法》是从公共利益出发，以维护社会制度为目的，以维护社会和谐发展为出发点。但是《救助管理办法》则是以维护个人利益为出发点，对流浪乞讨人员实施帮助，使他们走出困境。对比而言《救助管理办法》的实施，使得流浪乞讨人员有了选择性，避免了流浪乞讨人员人身和财产造成损失，更加的人性化。

第三，对救助站工作人员加强了约束。《救助管理办法》对救助站工作人员的权利与义务规定的更加具体。在规定中明确指出，救助站的工作人员不得对被救助人员实施拘禁和变相拘禁的政策；不得让被救助人员干私活和担任管理工作；不得欺负未成年人和老年人；不得调戏妇女等。这种规定的明确指出，对救助人员产生了约束，同时保障了被救助人员的人身财产的权益，减少了不必要的伤害。[1]

（二）存在的问题

《救助管理办法》的实施，为乞讨人员提供了帮助，但总体来说我国对流浪乞讨人员的保障上仍然存在一些缺陷。本文将会列举以下几点还说明我国对流浪乞讨人员权益保障的不足：

1.现行法律存在空白

目前我国对这类人员的救助的主要根据是《救助管理办法》。办法的实施对于保障流浪乞讨人员的权益起到一定作用，体现了以人为本的救助方法。但是在这几年的实践过程中仍然存在一些问题。在法律上对流浪乞讨人员权益保障存在的问题从以下进行分析：

首先，分析《救助管理办法》的缺陷所在：第一，《救助管理办法》的适用范围比较狭窄。流浪乞讨人员的种类繁多，但是办法针对的对象只是生存型流浪乞讨人员，把那些恶意型的和职业型的流浪乞讨人员排除在外，虽然节约了国家的成本，但是这些异化的乞讨行为应当给予救助。如果没有救助会使这些行为变本加厉，人数增多，使得流浪乞讨人员生活更加困苦。第二，在办法中对于各部门的职权划分没有明确的规定。在实践过程中，救助办法没有对各个部门具体的做法做出明确的规定，这导致权责不明，各部门出现相互推诿的现象。第三，对未成年人没有特殊的规定。我国目前的法律没有专门针对未成年人乞讨行为的，经常和成年人的解决办法归为一起，使得未成年人的身心健康受到损害。

其次，在我国现行的法律中，只有国务院颁布的《救助管理办法》是专门针对流浪乞讨人员的，法律位阶较低。由于流浪乞讨具有很强的地域性和具有棘手的特征，所以一些地方政府出台了自己的规章对流浪乞讨人员进行管制。地方性规章只能在其规定的行政区域内使用，会出现地方性偏差和地方性保护，不利于保障流浪乞讨人员的权益，也不利于发挥法律法规的作用。[1]

2.社会保障制度没有全面覆盖

目前，我国社会资源分配不平衡，社会保障不均衡，使得一些人的基本生活权利遭到剥夺，同样也造成社会的不稳定。我国的社会保障覆盖面较窄，没有覆盖到流浪乞讨人员。我国社会保障的覆盖情况为：主要覆盖城镇，乡村没有覆盖；覆盖国有企业，非国有企业实行低覆盖。而流浪乞讨人员没有稳定的收入来源，连基本日常生活都很难维持，还面临着“老无所养”“无钱就医”等严峻的问题。流浪乞讨人员是最需要社会进行救助的城市最底层群体。而在现行的社会保障制度中，城市流浪乞讨人员并没有加入到保障的行列。[2]

3.程序立法不完善

我国对于流浪乞讨人员的保护原则性的规定较多，实施方面的政策较少，对于政策缺乏可操作性，没法解决现实实践性的问题，法律效力不断降低。如果没有程序性内容，实体的权利缺乏可以实施的程序，那法律规定的权利就是空话。因此，为了解决任何问题，立法不是关键的一步，最主要的还是怎样将法律规定的内容付诸于实践。

三、完善流浪乞讨人员权益保护制度

我国城市流浪乞讨人员形成原因复杂，种类多样，建立权益保障体系是一个复杂而艰难地工作，并且是一项无法暂停的法制任务。不仅要建立完善的法律法規，还要制定完善的实施制度，确保法律的实施。各政府和相关部门都要履行好自己的职权，以流浪乞讨人员的利益为重。同时，社会各阶级群众都要从自身做起，保护弱者，做到尽量帮助但不伤害。

（一）加强城市流浪乞讨人员权益保障立法

城市流浪乞讨人员具有贫困性和权力缺乏性，对于这两种特性形成的原因，这其中既有自然因素的影响也有社会因素的影响。因此，从立法方面解决保障流浪乞讨人员权益问题，可以归纳为以下几个方面：

1.完善社会保障和救助制度

资源平等分配原则要求党和国家关怀和尊重广大人民群众，在平等原则的基础上对分配制度予以调整。

首先，完善社会救助体系，加强分工促使其协调发展，推动各项救助制度的整合。

其次，建立统一的社会救助机制，完善救助政策的法律法规，加强救助监督。

第一，制定完备的《社会救助法》，使救助行为有法律依托，行为法律位阶提高，并与其它的社会制度相结合。第二，划分合理的贫困线，坚持平等的原则进行立法。第三，建立包括贫困救助、特殊群体保护、灾难救助等多方面的法律体系，涉及各种弱势群体。加强社会的监督职能，积极发挥群众的力量，发挥监督机构的监督作用，并及时听取他们的意见，弥补各方面的不足。[1]

2.完善民主政治体制

我国现已经形成为以人民代表大会为核心的，包括政党制度、政治协商会议、人民信访制度和基层群众自治制度为内容的制度体系，为人民实现参政实现制度保证，同时也包括社会地位较低的，处于城市边缘化的流浪乞讨人员。但是，由于制度的不完善，流浪乞讨人员的参与度明显低于其他普通群众，其意见无法真正地反映到政府的有关部门。因此，我们要完善民权体制，为流浪人员的在政治参与上有一定的话语权。

（二）完善城市流浪乞讨人员权益保障执法机制

首先，在行政执法时要秉承公平平等的原则，以同样的态度对待每个人。但是，在现在社会执法过程中欺软怕硬现象时有存在，对弱者进行刁难，导致弱者在社会中办事遇到重重困难。孙志刚事件给了我们血的教训，向我们展示了执法人员的残暴。公平公正的执法是司法的底线，是保障老百姓的直接途径。

其次，行政执法要严格，做到依法行政、违法必究。对于特殊性的流浪乞讨人员的违法犯罪行为，应当进行惩处，这对其他的流浪乞讨人员起到警示作用。对于在执法过程中侵犯流浪者的侵权行为，对执法者应当追究责任。

最后，对执法人员个人素质予以重视，提高执法能力。我国制定的一些法律在基层地区无法得到有效的实施，因为执法者不是专业的法律人员，对法律没有理解透彻，真正的法律内涵没有理解，所以，提高执法者的法律理解能力特别重要。加强素质教育，建立培训系统，对执法者进行法律条文的解读。并对执法者进行有效的监督，促进执法者秉公执法，真正做到为人民服务。

（三）健全城市流浪乞讨人员权益保障司法机制

流浪乞讨人员处在社会的底层，多数为贫困者，维权路艰辛又曲折，更多人因为比较艰难而放弃了自己的维权路。要加强司法保障，让他们更好的维权。同时，对于此类人员的法律援助道路应予以重视，司法救济权应当遵循平等的原则，不能使当事人因为法律以外的原因而没有得到救助，所以，司法者应当建立相应的制度，对弱势群体实施保护，对贫困的当事人提供经济保障。

（四）发挥政府职能保证流浪乞讨人员权益

政府的宗旨是为人民服务，流浪乞讨人员作为社会成员的一部分，政府应当加强管理。首先，政府应当转变观念，坚持以人为本的初衷，以流浪乞讨人员权益出发，按照法律法规的内容，用心和细心地对待流浪乞讨人员，给予他们合理的救助。其次，政府可以设立专项基金，对于贫困人员给予补助，对于未成年人提供资金支持。最后，政府应当加大宣传，使广大公民认识到流浪乞讨人员受到的危害，并能从自己出发维护流浪乞讨人员的权益。

参考文献

[1]生存型流浪：生存型流浪是指人为了生存而不得已离开自己的家，来到陌生的地方存活。

[2]精神型流浪：精神流浪则是指为了摆脱精神空虚，去寻找精神慰藉和奋斗目标的行为。

[3]数据参考自：济南政务网www.jinan.gov.com.

[4]《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》：收容遣送制度是中华人民共和国的一个已被废止的制度，其并非依据法律条例，而是依据国务院相关法规的一种强制行政措施，由民政机关、公安机关实行限制人身自由、收容遣返等措施。现已被废止，相关制度另由《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》规定。

[5]《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》是为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度而制定的。由中华人民共和国国务院于2003年6月20日发布，自2003年8月1日起施行。共计18条。

[6]参考自：李彦昌.城市贫困与社会救助[M]. 北京：北京大学出版，2004.200-201.

[7]参考自：曲彦斌.乞丐史[M].上海：上海文艺出版社，2006.168-170.

[8]参考自：周德钧.乞丐的历史[M].北京：中国文史出版社，2005.125-128.

[9]参考自：杨春霞.流浪乞讨人员权利保障问题研究[D].湖南省：湖南大学，2013，5.