基于博弈论视角的地方债问题研究

陈西果 韩林 茆敏

[摘要]政府债务问题是一个世界性难题。我国地方债问题的根源在于一定财税体制下地方经济建设资金缺口，地方政府无节制举债从而导致债务风险不断积累，这其中又涉及中央和地方政府以及银行机构之间纷繁复杂的利益问题。本文引入博弈理论，对中央政府、地方政府、银行机构三方行为进行博弈分析，并有针对性地提出相关政策建议。

[关键词]地方债 博弈论 可持续发展

一、我国地方债问题的由来及主要表现形式

我国的地方债问题与财税体制密切相关。在建国后计划经济时期统收统支的财政体制下，不存在地方债问题。1978-1993年，采取“分灶吃饭”的财政包干制度后，极大激发了地方政府发展经济的积极性，也给中央财政带来了较大压力。1994年开始的以分税、分征、分管，同时建立转移支付制度为核心的分税制改革，在财政体制上初步理顺了中央和地方的关系，但中央与地方职能和事权的划分还缺乏明确的法律界定、规范和保障。特别是分税制改革后，随着城市化和经济发展需要，地方投资配套资金需求和压力不断增加。1997年起，因国内外形势和政府改革的需要，中央政府取消了2万多种不同类型的政府收费，地方政府收入骤然下降，再加上1997年及2008年的两次金融危机，在中央政府的经济刺激政策下，地方政府基础设施投资需要大量的配套资金，三农、教育卫生医疗以及社会保障方面都需要地方政府更大的财力支撑。地方政府为有效筹措资金，解决资金压力主要出现以下债务形式。

（一）平台贷款

平台的雏形最早可以追溯到改革开放初期成立的上海久事公司，它可以说是政府投融资体制改革和创新的急先锋，更是上海城市建设巨大资金需求倒逼的结果。平台的组织形式不断演进，不少地方政府融资平台演变为各市的城市经营管理委员会，依托专门的领导委员会，地方政府不断尝试新的项目融资方式，探索出由地方政府相关部门共同组建投资发展有限公司开展城建设施建设，从而提高城市基建项目开发速度和工程质量的形式，于是融资平台初步显现。融资平台真正实现发展是1997年，在亚洲金融危机爆发、外需下滑、内需不足的背景下，中央政府决定实施积极财政政策刺激经济增长。虽然当时中央政府发行了1080亿元国债转贷给地方政府，但远不能满足地方政府爆炸式增长的基础建设资金缺口。国家开发银行以此为契机，推出“打捆贷款”开发性金融，其他国有商业银行也参照此模式，积极开展“银政合作协议”。2004年后，国家实施投资体制改革，取消对国有企业投资的限令，中央政府为了搞活经济，不断给地方政府放权，给国有企业放权，为政府融资平台快速发展奠定了基础。地方政府成立融资平台公司来负责承接商业银行贷款并开展城建投资项目，成功绕过了《贷款通则》中关于地方政府不具备贷款主体资格这一规定。

2005年，地方政府融资平台在经历快速发展之后，宏观调控大环境趋紧。2006年4月25日，国家发展与改革委员会等五部委联合发出《关于加强宏观调控 整顿和规范各类打捆贷款的通知》，通知要求商业银行立即停止一切对政府的“打捆贷款”和授信活动；要求地方政府不得为平台贷款提供任何形式的担保和变相担保。同时，由于国家开发银行从政策性银行转型为股份制银行，为更加公平地参与商业银行的市场竞争，监管部门于2007年年末叫停了國家开发银行的软贷款发放业务。然而，随着美国金融危机的爆发，2008年11月国务院出台了举世瞩目的两年4万亿元投资计划，再一次给了地方融资平台一个快速发展的契机。2009年初，中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，明确提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。这是中央政府首次以正式发文的方式公开对地方政府投融资平台表示允许和支持，导致融资平台贷款短期内骤增，城投债和中期票据的发行同样得到迅速的增长。商业银行纷纷跟进，抢着向被视为优质客户的地方政府融资平台发放贷款。地方融资平台数量呈现井喷的发展态势。

（二）平台+土地融资（土地财政）

我国在土地方面的政策改革，不仅让地方土地收入成了地方财政的主要收入来源，更为土融结合奠定了基础。分税制后，中央政府将土地出让收入全部留给了地方，地方政府全权管辖土地出让收入。1997年的住房改革又给地方政府出让土地带来了更大的积极性。1999年以来，我国不断加大土地有偿使用制度改革，2003年推出土地“招拍挂”，使土地有偿出让率大幅提升，城镇土地使用权的市场价格得到有效体现。在土地供应方面，法律规定将城市范围内的土地统一纳入储备库，由政府有计划地推向市场，政府垄断了土地一级市场。另一方面，分税制改革将城市土地有偿使用收入、土地增值税、房产税全部划归地方政府，与土地、房地产相关的收入支撑了地方收入的半壁江山。据统计，2014年国有土地使用权出让收入和11个房地产相关税种税收贡献了地方财政收入的35.63%，与土地、房地产关联的税收占地方一般预算收入接近28%。2003-2015年间土地转让金与地方一般预算收入之比平均为49.74%。由此不难看出，在抬高房地产价格方面，地方政府和开发商具有利益一致性。

政府融资模式在实践中的运用推动了土地与平台的融和，逐渐形成了地方政府长期赖以生存的“土地财政”：即融资平台多以土地抵押进行借款，并以未来土地升值预期作为还款保障，利用土地为杠杆借债融资模式已逐渐成为地方政府获取财政和城镇化资金的主要来源。

（三）发行债券

随着地方政府债务日趋膨胀，如何规范地方政府债务日益成为中国社会经济发展的一个重要焦点问题。2010年后，国家对平台贷款风险的监控不断加强，各种监管意见相继出台。但地方政府债务仍在持续高增长，如为规避监管，城投债发行规模从2008年的不足千亿元增加至2014年的1.8万多亿元，地方债务风险持续快速累积。

为强化对地方债务管理的力度，本着“开前门、堵后门”的管理思路，为地方政府探索一条市场化、可持续的融资渠道，使地方政府摆脱对土地财政和地方融资平台的依赖，新《预算法》明确将发行地方政府债券作为地方政府负债的唯一法定渠道。开前门方面，2015年后地方政府基础设施融资主要有以下三个方式：一是有一定收益的公益性项目将通过地方政府专项债券（土地专项债、收费公路专项债以及实现项目收益与融资自求平衡的专项债券）、PPP等方式解决；二是经营性项目主要通过普通企业债券、资产证券化产品等方式解决；三是无收益的公益性项目主要通过地方政府一般债券解决。但目前的债券发行和管理依然不规范、信用评级和披露不完善、PPP项目流程复杂、社会资本缺乏动力、债券规模受限制、专项债券定位不清晰，是否能够规范化运作尚不可知，要打造中国版的“市政债”条件尚不完善，开好前门仍然存在许多壁垒。堵后门方面，从六部委联合下发、全面重申过往要求的财预50号文，到坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的财预87号文，堵后门力度可谓前所未有。但实践中以PPP变相融资、政府购买服务名义融资、PPP“名股实债”等现象以及地方政府在担保清理整改中的观望心理依然存在，依托在建项目后续融资等制度依然存在寻租空间，部分地区的隐形债务增长更是昭示“堵后门”任重而道远。

二、基于三方博弈模型的地方债问题分析

近年来政府虽然加强了对地方债的管理，但收效却不甚明显。究其原因，主要是在我国地方债不仅是筹集资金的工具，更涉及多方利益纠葛，包括中央政府、地方政府与银行机构间的博弈。

（一）地方债博弈各参与方的角色分析

1.中央政府。我国是单一制政体，中央政府通过人事任免权对地方政府进行行政上的控制，促使地方政府的工作目标与中央保持一致。以经济建设为中心的目标提出后，中央政府对地方官员的考核曾一度以经济绩效指标为主要依据。同时，在财政领域，中央政府控制了中央税和共享税的立法权、制定和颁布税种的实施细则以及地方税的立法权与税种的实施细则。也就是说中央政府通过GDP考核等行政措施对地方政府进行控制，以期实现经济发展目标。

2.地方政府。财政分权和激励机制下，地方政府既要支持当地经济发展，又要履行相当的事权，尤其是在两次金融危机背景下的基础设施投资投入，使地方政府产生了巨大的资金缺口压力。由于地方政府没有自行决定税基和税率的权力，在中央政府的激励机制下，不可避免地陷入“囚徒困境”。为在竞争中获胜，地方政府不断增加财政支出，资金矛盾尖锐，在收支两方面的双重挤压之下出现入不敷出的状况。在我国市场经济不健全、治理不完善以及大量“灰色地带”多重因素下，地方政府有绕过制度规定、打破局限的冲动，于是有了借助融资平台、突破已有预算约束、对商业银行经营进行干预、获取信贷资金的动力。

3.银行机构。我国银行业改革过程中存在事实上商业银行产权虚位问题，使得银行机构缺乏风险硬约束，虽然已经进行了股份制改造，但其市场化改革不彻底，国有商业银行或多或少都没有完全脱离行政主导的窠臼。地方政府出于经济发展的考虑，不可避免地对商业银行经营进行干预。而从商业银行自身经营角度来看，同样具有谋求自身利益最大化的动机，由于地方政府融资平台所具有的天然优势，其信用水平高于一般的非金融企业，政府往往也会通过在贷款银行存放财政存款，为其提供优异的经营环境等方式予以回馈。在地方政府存在大量资金缺口、银行机构也需要融资平台这样优质大客户的情况下，两者一拍即合。同时在城市化过程中，土地市场价格越高，地方政府利用融资平台从商业银行抵押可获得的贷款越多，商业银行给政府的贷款越多，其本身获得的利润就越高，商业银行就越会放出更多的贷款。

（二）三方博弈模型分析

1.模型构建。本文引入虚拟博弈参与人“自然”，用以选择中央政府的行为类型，即是否为地方债进行救助，则该博弈的参与人集合为{N，CG，LG，B}，N表示自然，CG表示中央政府，LG表示地方政府，B表示银行机构。建立“自然（N）—中央政府（CG）—地方政府（LG）—银行机构（B）”的动态博弈模型，通过分析各个博弈方的策略选择，得出博弈均衡。基于博弈参与方都是理性人，都以自身利益最大化为目标，作出以下基本假设：

（1）供需各方信息不對称，地方政府相对中央政府而言在公共产品提供和预算支出等信息上存在不对称优势。

（2）进行动态博弈，一方先行动，另一方根据前者的行动相机而动，博弈方的行动顺序是自然选择中央政府类型，中央政府选择是否放权策略，地方政府选择是否举债策略，银行选择是否放贷策略。该过程是重复的循环博弈，参与方不断根据上一次博弈结果修正下一次博弈策略。

（3）假设中央政府的类型空间为（救助，不救助），“救助”是指地方债风险会转嫁给中央，中央政府会最终兜底，反之则为“不救助”。而该类型由自然进行选择，只有中央政府知道其自身类型，地方政府和银行机构仅知道其类型的概率分布。假设当地方债发生违约时，中央政府负责兜底，则会给予银行救助，由此产生的补贴成本为D；如果中央政府不对其进行兜底，银行将遭受损失M，地方政府也会因此信誉受损，并可能影响后续的举债，由此产生的损失为S。

（4）中央政府的选择策略空间为（放权，不放权），“放权”指中央对地方财政的放权，反之则是“不放权”。中央政府因对地方政府管理而采取的人事任命等激励政策以及监管而产生的成本为CC，则中央政府通过“放权—GDP考核—经济又好又快发展”这一循环路径获得的整体收益为RC。

（5）地方政府的选择策略空间为（举债，不举债），“举债”指地方政府为实现经济发展和职位晋升等利用融资平台向银行借贷，反之为“不举债”。假设地方政府因不能偿还到期债务而声誉受损产生的损失为S，地方政府选择举债发生成本为CL，包括贷款利息支出、管理费用以及规避政策的寻租成本等，从而因“举债—充足资金—经济建设—GDP提升—官员晋升”这一博弈循环路径而获得的收益为RL。

（6）银行机构的选择策略空间为（放贷，不放贷），“放贷”指银行机构为谋求自身利益选择对地方政府发放贷款，反之则为“不放贷”。假设其在放贷过程中因审批管理而发生的成本支出为CB，银行通过“放贷—优异的经营环境和财政存款—分享土地财政收益—银行利益最大化”路径循环而产生的收益为RB。

（7）自然选择承诺救助的概率为p1，反之不救助的概率为p1，；中央政府选择放权的概率p2，反之为p2，，地方政府选择举债的概率为p3，反之为p3，；银行机构选择放贷的概率为p4，反之为p4，，其中p，=1-p，0≤p≤1。根据以上博弈模型假设，得出具体博弈过程如图1所示。

2.博弈结果组合分析。通过分析自然、中央政府、地方政府和银行机构的不同行为策略选择得出以上8种博弈结果，具体可分为两类期望收益。

首先，在地方政府选择“不举债”策略或者银行选择“不放贷”策略情况下，不管中央政府类型如何以及选择何种策略，中央政府、地方政府和银行机构三方的期望收益均为0，所以：

U2=U3=U4=U6=U7=U8=（0，0，0）

其次，地方政府选择“举债”策略、银行选择“放贷”策略的情况，根据中央政府类型的不同具体分为以下两种博弈结果：

（1）中央政府承诺“救助”，即地方政府发生违约由中央政府代为偿还贷款，则在整个博弈中，地方政府获得净收益为RL-CL，银行的净收益为RB-CB+D，中央政府收益为RC-CC-D。只要各自的预期收益大于预期成本，地方政府就会选择举债，银行就会选择放贷。

（2）中央政府承诺“不救助”，即中央政府不代为偿还贷款，则地方政府净收益为RL-CL-S，银行的净收益为RB-CB，中央政府收益为RC-CC。同样，只要各自预期收益大于预期成本，地方政府就会选择举债，银行就会选择放贷。

再次，在重复博弈中，先有中央政府的政策信号，再有地方政府和银行机构的决策行为，他们对中央政府是否救助的信号有先验概率，并可以根据博弈结果对先验概率进行不断修正，从而形成后验概率并影响他们在重复循环博弈中对下一轮博弈最优策略的选择。前文已假设不同策略的先验概率分布，如中央政府救助的概率P先=p1，不救助的概率P先，=1-p1。那么假設其对应的后验概率分别为P后=p1，，，P后，=1-p1，，，与此对应，中央政府、地方政府和银行后验概率分别为p2，，、p3，，、p4，，。后验概率与先验概率之间的关系应符合贝叶斯公式，则在信号集基础上形成的后验概率博弈预期收益集合为：

U1，，=（C1，，，L1，，，B1，，）=（p2，，（RC-CC-D），p1，，*p2，，*p3，，（RL-CL），p1，，*p2，，*p3，，*p4，，（RB+D-CB））

U5，，=（C5，，，L5，，，B5，，）=（p2，，（RC-CC），p1，，*p2，，*p3，，（RL-CL-S），p1，，*p2，，*p3，，*p4，，（RB-CB））

最后，在重复博弈模型中，中央政府的预期收益集（已假定中央政府知道其类型，即是否救助）与政府分权的后验概率p2，，、收益RC成正比，与发生的成本CC（和给予银行的补助D）成反比。地方政府和银行的预期收益受其观测政府行为等信息之后作出后验概率的影响。地方政府的预期收益与后验概率成正比，与预期收益RL成正比，与发生的成本CL（和损失S）成反比；银行机构的预期收益与后验概率成正比，与收益RB（中央补贴D）成正比，与贷款发生的成本CB成反比。

据此可以看出，决定地方政府、中央政府与银行机构博弈结果的重要因素包括地方政府、银行机构对中央政府信号的判断与收益成本。虽然，随着市场化改革的进行，中央政府趋向于承诺不救助，但由于我国长期存在行政干预、预算软约束以及地方政府、银行不可能倒闭的预期，强化了地方政府或银行对中央政府最终会兜底的预期，导致中央政府发出的不救助信号失灵。不管中央政府承诺救不救助，地方政府和银行都会预期最终中央政府会承担兜底责任，这也是地方政府和银行在循环博弈中，不断收集中央政府信号集得出的结果。同时，我国市场普遍寻租成本较低，只要收益远大于成本，就会产生举债行为。而在美国，有地方政府破产法，如果地方政府出现违约等债务危机，就会对地方政府和银行机构造成巨大的损失，如信誉等。此外，地方政府举债信息不透明，存在信息优势，中央政府难以有效掌握地方政府的行为信息，也就难以进行有效的约束和管理。

三、影响博弈均衡的关键因素分析

综上所述，地方政府的举债冲动根源在于分权后巨大的收支缺口，另外我国既定的考核机制、市场机制不健全、寻租空间大、寻租成本低又不断强化了地方政府举债的冲动。同时，土地财政模式下带来的巨大利益，又不断强化了银行机构的放贷冲动。

（一）地方政府财权事权不匹配是其举债的驱动源

分税制改革后，中央财政收入占总财政收入的比重由1993年的22%提高到1994年的55.7%，之后一直维持在50%左右。而地方政府财政一直处于入不敷出的状态，据统计，地方财政收支缺口比重在分税制改革后明显加大，财政自给率在60%左右，这一数字在1981年为168.64%，2009年降为53.41%。由于财权事权不匹配，两次经济危机产生了巨大的基础设施投资配套资金缺口，地方政府出现强大的资金需求缺口，加上既有的政绩考核机制，很容易诱发中央与地方之间的非合作博弈，而且地方政府缺乏有效约束，这也强化了地方举债的冲动。

（二）商业银行改革不彻底是银行机构放贷的催化剂

我国银行市场化改革并不彻底，金融市场无法对金融资产风险和收益合理定价，资本市场优化资金配置的功能很难发挥出来，导致资本市场失灵，助长了地方政府的举债行为；另外由于未完全市场化下竞争不足，商业银行缺乏主动提升管理和经营绩效的动力，对融资平台贷款过度依赖。而自2015年起发行的地方政府债券，发行利率都贴近投标利率区间下限，在同期国债利率附近，使得地方债的定价机制被扭曲，体现不出其信用风险和流动性风险，并且地方债券持有者主要是商业银行，地方政府依然对债券发行模式干预过多，不利于地方债市场的良性发展，因此地方债的市场化、可持续之路依然任重道远。

（三）预算软约束及机制不健全，增加了地方政府的寻租空间

一是预算约束性和透明度不足。中央政府对于地方政府的借债行为并没有形成严格意义上的预算硬约束，加剧了地方政府不负责任举债的行为。而我国当前预算软约束以及信息不透明的现状，为隐形债务提供了滋长空间。并且我国不允许地方政府破产，因此始终存在中央政府兜底的预期，导致中央政府信号的失灵，也大大降低了地方政府和银行对于到期债务不能偿还可能带来损失的预期。二是相关配套措施不完善。我国地方债相关配套制度不健全，缺乏市场监督，导致地方政府和银行无序的行为和预期。包括在信用评级方面，目前我国对地方政府的信用评级没有完全反映在市场定价中；在违约偿还方面，缺乏具体的应对机制；债券发行方式和程序不规范，对地方政府债务进行管理的机构不明确等。相关的各项财政、法律等政策均存在权责不清或不对等情况。

（四）土地财政巨大的杠杆作用，强化了举债和放贷的预期效用

以土地做抵押实现融资平台贷款，通过抬高地价实现土地收入和房地产税收收入最大化，这一过程循环往复，构成土地财政融资模式下的巨大利益。土地财政巨大的杠杆作用，不仅充分撬动了地方政府隐性信用，给举债注入了原动力，也强化了地方政府和银行各方的预期收益。但是，应该看到，土地和房地产价格不可能长期涨下去，土地财政是不可持续的。

四、强化地方债风险防控与管理的建议

从积极方面看，地方通过大规模融资推动城市化建设，为中国应对危机和扩大内需发挥了重要的作用。但从长期看，巨额的地方债尤其是隐形债务给财政、金融、社会都带来了不良后果，不仅影響债务的可持续性，也成为掣肘改革和发展的重大阻力，必须引起高度重视。

（一）强化体制机制建设，构建严格有效的监管体系

要引导地方政府和银行形成正确预期，包括对中央政府信号的后验概率以及收益成本的预期。因此，中央政府应尽早明确自身立场，并出台配套措施，不断强化立场信号，降低举债和放贷的预期效用。通过将举债的约束机制，包括法律规范、行政监管、政府治理和市场约束纳入地方政府与中央政府的博弈序列，来约束地方政府的路径选择。尽快建立地方政府债信用评级体系和方法，培育信用评级机构，明确专门的相对独立的地方政府债券管理机构。通过建立健全监管体系，加大对不合理债务的惩罚力度，降低举债的潜在收益，减少寻租空间，提高寻租成本。

（二）明晰政府收支责任，完善地方税收体系

尽快确立地方税种设计方案，考虑房产税、物业税等地方税种的可行性路径和推进时间表，适当增加地方政府固定收入来源，规范土地出让金征收行为，减少政府对隐形债务的依赖，完善转移支付制度，详细有效划分地方和中央政府之间收入和支出责任。

（三）提高预算管理水平，强化信息披露透明度

实行严格规范的预算硬性约束，提高预算编制精细化水平，推动预算编制的科学化、预算执行的规范化。尽快畅通信息披露渠道，建立专门的信息披露渠道，开展持续信息披露，提高信息透明度。加快地方政府职能转变，突出和加强政府社会管理和公共服务的职能，改变以 GDP 为中心的政绩考核机制和条块结合治理模式的惯性，削弱地方政府投融资冲动，建立终身问责机制，完善政府考核和治理机制。

（四）厘清政府履职边界，引导地方债市场化运作

厘清政府和市场职责边界，提高商业银行市场化水平。逐步减少政府的行政干预，实行财政存款招投标制度，避免财政存款资金与商业银行贷款挂钩。减少对地方债发行利率的行政干扰，让地方债的发行利率充分反映其在流动性上的弱势、资本金占用的特点以及各地方财政变动所反映的信用风险，形成有序竞争的市场环境。引导融资平台转型改制，实现市场化运作，提高政府投资专业化水平，减少对融资平台专业投资市场的依赖。

（作者单位：中国人民银行连云港市中心支行，

邮政编码：222002，电子邮箱：chenxiguo1967@126.com）

主要参考文献

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