宁夏中卫市沙坡头区水资源使用权确权方案

慕丹丹 张维江 唐莲 谭金莉

摘要：为实现宁夏中卫市沙坡头区各乡（镇）水资源使用权的合理分配，基于公平性、经济性、效益性的原则提出了水权确权体系。在用水總量控制的基础上，运用定额法对沙坡头区农业、工业和生态用水进行确权。结果表明：确权总水量为4.65亿m3，未超“三条红线”用水总量，其中：农业用水总量为38 154万m3，工业用水总量为2250万m3，生态用水总量为2000万m3，政府预留水量为4040万m3，在满足各行业用水量的同时提高了水资源利用率。新的水权制度的建设，为后续的水权交易奠定了良好的基础。

关键词：水资源使用权；确权；三条红线；沙坡头区

中图分类号：TV213.4 文献标志码：A doi：10.3969/i.issn.1000-1379.2018.02.011

水是生命之源，是人类赖以生存的自然资源，也是经济社会发展的基础性资源，直接关系到国计民生和国家兴衰。宁夏回族自治区2003年开始开展水权转让试点工作，在水资源管理方面取得了一些成效，但仍存在一些薄弱环节，水资源盲目开发、疏于保护的现象较为严重，水权缺位[1]是造成这种现象最为主要的原因。2014年，水利部在我国7个省（区）开展水权试点工作，明确规定在用水总量不超标的前提下，结合小型水利工程、土地确权等工作，开展水权确权登记工作，对用水总指标进行分解、用水定额进行控制，完善水权制度建设，逐步开展水权交易，制定水价阶梯收费标准，以提高公众节约用水意识，使水资源得到高效利用，最终实现水资源优化配置。

1 沙坡头区水资源概况

1.1 水资源状况及水权现状

沙坡头区位于宁夏中西部，东经104°49′25″-105°09′24″、北纬37°25′58″-37°37′24″，属温带大陆性气候区，降水少、蒸发强，年降水量为207mm，年水面蒸发量为1973mm。沙坡头区地处黄河上游下段，黄河自黑山峡人境、胜金关出境，横穿沙坡头区城区中部，沙坡头区内黄河长度为114km，河面平均宽200m，是沙坡头区主要的农业用水水源。当地地表水资源总量0.251亿m3，地下水资源量1.820亿m3，扣除地下水与地表水之间的重复计算量1.748亿m3，沙坡头区水资源总量为0.323亿m3。

国务院办公厅于2013年1月2日印发了《实行最严格水资源管理制度考核办法》，明确2015年宁夏用水总量控制目标为73.00亿m3、2020年为73.27亿m3、2030年为87.93亿m3。宁夏回族自治区人民政府为贯彻实施最严格的水资源管理制度，加强水资源管理，遏制用水浪费，明确规定沙坡头区2015年的用水总指标为5.15亿m3，其中：当地地表水0.01亿m3，黄河水4.65亿m3，地下水0.47亿m3，中水0.02亿m3。

1.2 水权管理存在的问题

（1）水权权属不明确。我国《水法》规定“水资源属于国家所有”，从江河湖泊或者地下取用水资源的单位和个人应当申请领取取水许可证，获得取水权。取水权实际就是水资源使用权，在法律规定范围内就是一种占有、使用、收益和依法处分的权利[2]。宁夏沙坡头区的“黄河水4.65亿m3”实际就是初始水权。当前黄河水权转让中的关键问题在于水权没有明晰到用水户，水权转让中受益的不是用水户，不能调动其节约水资源的积极性。

（2）水权转换农民用水户权益得不到保障。水权转换主要发生在区域供水矛盾突出的地区，当地农业用水效率低、工业用水需求量较大，水权转换通过提高农业用水效率，将节约下来的农业用水转让给工业，转让过程中农民用水户灌溉虽未受到影响，但对于农民的其他权益没有考虑[3]。宁夏地区水权转换工作是在初始水权分配前水权未明晰的情况下进行的，并不是真正意义上的水权转换，而是由政府主导对水权再分配的过程[4]。

（3）水权基础工作薄弱。实施水权分配和水权交易需要有大量的基础性工作提供支撑，如水权的分配方法、水权分配需要的硬件设施、水权监管制度和水权交易制度等。以水量监测系统为例，目前宁夏水量监测系统只布置到各支渠直开口及抽水泵站，而斗渠和农渠没有计量设施，要想将水量细分到农民用水户，当前的计量设施还需要补充和完善。

2 沙坡头区水权确权体系

我国《水法》和《取水许可和水资源费征收管理条例》中都有总量控制和定额管理制度。总量控制是指流域在进行水资源分配的时候要充分考虑水资源承载能力和水环境承载能力，对现状用水加以控制，抑制用水增长，从而保障水资源的可持续利用。定额管理是微观的水资源管理，是指水权分配要通过定额管理完成从区域水平向内部各行业用水部门和用水户的分配，只有这样层层建立起定额管理制度，激励新的水权制度的发展，处理好人与环境的关系，才能实现水资源的高效利用和优化配置[5]。

2.1 确权基础条件分析

沙坡头区水权确权包括农业、工业和生态3个方面。农业用水按照定额法进行确权，农业水权确权主要是确权总水量、农业确权面积、作物种植结构、渠道水利用系数和灌溉定额，其中确权总水量和农业确权面积决定了各用水户的水权总量和水量分配比例；工业和生态用水确权在各用水户的取水许可证和水资源论证报告书进一步核算用水总量的基础上进行。

（1）确权总水量。自我国实行最严格的水资源管理制度后，全国各省、市、县都制定有严格的水资源总量控制办法，水权确权是在用水总量确定的前提下，对其进行分解，分配到各行业用水户。根据宁夏回族自治区人民政府印发的《实行最严格水资源管理制度考核办法》，下达到沙坡头区2015年黄河干流用水总量为4.65亿m3。

（2）农业用水确权面积。农业灌溉面积的确定是水权确权的最基本条件，沙坡头引黄灌区已有两千多年的发展历史，本次确权选择最近7a统计的实际灌溉面积进行研究分析，分别为2009年“宁夏引黄灌溉面积及作物种植结构遥感调查项目”沙坡头区灌溉面积、2009年“第二次全国土地调查”沙坡头区灌溉面积、2011年“全国第一次水利普查”沙坡头区灌溉面积、2015年通过供水单位对辖区内水费征收面积调查确定的沙坡头区配水灌溉面积。根据分析，“宁夏引黄灌溉面积及作物种植结构遥感调查项目”灌溉面积包含灌区井渠结合灌溉面积和河滩地灌溉面积，比本次确权范围偏大；“第二次全国土地调查”灌溉面积是按照土地利用分类统计，与水利行业灌溉面积统计存在差距；“全国第一次水利普查”灌溉面积最大，原因是水利普查包括地表水和地下水灌溉面积；配水灌溉面积是供水单位通过对辖区内支斗渠控灌面积和水费征收面积调查统计得到的，相对本次确权范围比较合适。最后通过对基础数据调查统计、对比分析确定沙坡头区农业水权确权面积为配水灌溉面积3.78万hm2，其中：控制水稻种植面积0.50万hm2，控制旱地种植面积3.28万hm2（含小麦、玉米、林果、瓜菜等）。

（3）作物种植结构。作物种植结构直接影响农业灌溉用水量，沙坡头区虽然采用“稻旱轮作”的种植方式，但水稻的種植比例仍要严格控制。根据农业水权确权面积调查分析，沙坡头区水作种植面积占总种植面积的13.3%、旱作种植面积占86.7%。

（4）渠道水利用系数。渠道水利用系数的大小决定用水户从总取水口到斗口的水量损失。对于用水户来说，进入田间的水量才是用户真正关心的水量，而斗口到总取水口的水量损失一般由供水部门承担。目前水权确权水量控制的计量点在斗口，沙坡头区采用各级渠道综合的渠道水利用系数对农业水权进行分配。《宁夏引黄灌区农业水价综合改革》测算的各级渠道水综合利用系数为0.65，以此作为沙坡头区水权确权的渠道水利用系数。

（5）灌溉定额。灌溉定额是评价区域水权确权合理性的重要因素。根据2014年宁夏回族自治区人民政府办公厅印发的《宁夏农业灌溉用水定额》，旱地作物灌溉定额为4650m3/hm2，水地作物灌溉定额为16500m3/hm2（不含冬灌）。考虑到沙坡头区历年实际用水需要，对作物灌溉定额进行调整，将旱地作物灌溉定额提高到7500m3/hm2，水地作物灌溉定额提高到18750m3/hm2。

2.2 水权确权方案的确定

水权确权的原则是落实水权、保障水资源优化配置和高效利用的必要条件。从以下5个方面对水权确权的原则进行分析：①水资源的特性决定沙坡头区水权分配必须由政府主导，并且要不断加强民主协商，社会中的每个人、每个组织、每个用水部门都有参与水权分配的权利；②为了保证公平、公正，需要优先保证生活用水，同时能够兼顾效率和效益；③水权确权是在用水总量确定的前提下，对其进行分解的过程，要坚持总量控制，并从供需平衡的角度对定额进行调整；④水权确权必须考虑现状各个部门的取用水情况，尊重其取水历史沿革，不破坏历史用水的稳定性，以免发生不必要的纠纷；⑤我国水危机问题日渐严重，政府在分配水权的时候，要有预见性地留有一部分水资源作为政府预留水量，以保证经济发展过程中用水的合理性。

确权范围：沙坡头区引黄水资源利用量占到全区水资源利用量的90%以上，因此，沙坡头区水权确权登记范围确定为区内引、扬黄灌区各直开口及沿黄各抽水泵站。

确权总水量：我国《水法》规定，生活用水优先保障，因此生活用水参与水量分配并留有足够的余量，但不确权。兴仁供水工程是为满足喊叫水、兴仁、篙川、徐套、香山5个乡（镇）的农村饮水安全和移民区、中部干旱带高效节水补灌的“三合一”供水工程。沙坡头区的香山镇、兴仁镇和4个移民区饮水问题依靠兴仁供水工程解决。兴仁供水工程2007年供水人口为36926人，自然增长率为12%，设计水平年2020年供水人口增加为43120人，用水定额为40L/（人·d），日变化系数为1.3。兴仁供水工程沙坡头区生活需水预测计算结果见表1。

通过对沙坡头区居民生活需水进行预测，最终确定生活用水量为56万m3。根据宁夏水权确权试点方案，水权确权总水量选用“三条红线”用水总量作为控制指标，沙坡头区黄河用水总量为4.65亿m3，扣除生活用水量，确权总水量最终确定为46444万m3。

确权对象：沙坡头区农业用水确权以区内各大干渠直开口及沿黄固定泵站取水量为基础，结合所属行政区域的农业人口、灌溉面积、灌溉用水量等基本信息，确定农业确权对象为乡（镇）水管单位、机关单位、大型灌区及种植大户；工业用水确权对象为取得取水许可证的用水企业，对于取得取水许可证的企业在进一步核算取水许可水量的基础上进行确权，对于没有取得取水许可证的用水企业在补充水资源论证报告基础上进行确权；生态用水确权对象以湖泊补水量和城镇绿化用水量为基础，确权到供水工程管理单位。

确权有效期：根据国内外水权制度实践，水资源的使用在短时间内不会发生大的变化，但在较长时间内，用水户、用水量及用水结构都会发生变化。当前我国经济社会快速发展，用水矛盾持续存在，水资源问题越发受到国家的重视，全社会的用水效率持续提高，用水结构正在发生变化，用水水平5a左右发生一次变化。鉴于水权的稳定性及合理管理水资源，将水权的有效期设为5a，在水资源使用有效期过后，根据社会经济的发展，对水权做出一定的调整[6]。

确权水平年：沙坡头区水权确权工作始于2015年，基础数据的收集年份为2009-2015年，考虑到国家和自治区分配给各市县、各行业的取水总量，本次确权水平年采用2015年。

确权程序：沙坡头区水权确权完成后，按照程序进行公示，公示期内无异议，或有异议提出并解决的情况下，水权主管部门可授予用水户水资源使用权证。当水权证有效期满后，针对用水户的实际情况，由水权主管部门进行审核，重新发证。

2.3 水权管理制度建设

沙坡头区水权管理是由水行政主管部门（以下简称水管部门）负责，水管部门通过政府调控制定合理的水权确权方案，同时保证政府预留水量在每年的水资源管理调度中充分发挥维护供水安全的作用，最终达到水资源高效利用和节约用水的目的。

水权交易在促进水资源使用权合理转让和水资源优化配置方面具有重要作用。水权交易具有复杂性和影响广泛性，具备典型的“准市场”特性，因此水权交易的主体、交易价格和交易水量需要政府监管。沙坡头区的水权交易由政府主导，建立以水管部门为枢纽的水权交易模式，由卖水者先卖给水管部门，再由买水者从水管部门买走，实际参与水权交易的卖水者和买水者不直接发生交易。

3 水权确权方案

沙坡头区工业和生态水权确权较为简单，对取得取水许可证的用水户或供水企业在进一步核算取水许可水量的基础上进行确权，对没有取得取水许可证的用水户或供水企业在补充水资源论证报告或根据水平衡测试的基础上进行确权。

农业水权确权受影响的因素较多，其中最主要的影响因素为确权总水量、农业灌溉面积和灌溉定额。鉴于水权确权的复杂性，确权方法选用定额法，按照定额确定农业用水权。

按照总量控制原则，以“三条红线”用水总量4.65亿m3作为控制指标，扣除生活用水56万m3，沙坡头区农业、工业、生态的总用水量为4.6444亿m3，对其进行分配，结果见表2。

沙坡头区主要输水渠为美利渠、北支干渠、羚羊寿渠、羚羊角渠、七星渠、固海扬水及沿黄小高抽。水权确权不仅要满足用水需求，而且不能超过渠道的输水能力。沙坡头区的水权确权分配结果是结合各渠道对应的各乡（镇）的用水量及用水面积，最后结合灌溉定额综合分析得到的。

沙坡头区农业确权水量为38154万m3。农业确权对象为沙坡头区的9个乡（镇）、南山台扬水灌区、碱碱湖泵站、其他（区内的一些机关单位）及个体户（一些种植大户），确权水量分别为27471万、6300万、300万、3659万、424万m3。

沙坡头区工业确权水量为2250万m3，由应理公司代为管理。

沙坡头区生态确权水量为2000万m3，其中：城市生态补水为1900万m3，由城镇事业管理所代为管理；腾格里湖湿地补水水量为100万m3。

在确权总水量和各方面用水量确定的情况下，将确权总水量扣除各方面用水量余下的水量4040万m3作为政府预留水量，用于满足极端天气下抗旱应急水量和政府在未来经济社会发展过程中的用水需求[7]。

4 确权结果及预期效益分析

确权方案合理性分析：水权确权是一件非常复杂的工作，不仅要考虑所有用水户的用水需求，不能引发新的用水矛盾，而且要易于实施，不能让确权工作流于形式。沙坡头区水权确权以“三条红线”规定的黄河用水总量4.65亿m3为控制指标，对农业、工业、生态进行水权确权，对生活用水留有足够量，充分考虑了各种影响因素，并留有政府预留水量来应对抗旱应急用水和未来发展用水。确权结果表明，确权总水量46444万m3和生活用水56万m3未超用水总量控制指标，满足了各方面的用水需求，达到了水资源优化配置的目的。

预期经济效益分析：从经济角度看，新的水权制度不仅会对水资源的利用率和用水总量有所影响，而且会对各个部门的经济效益有所影响。新的水权制度对不同部门的用水量重新进行分配，建立水权交易市场，刺激水资源由低利用率部门向高利用率部门转移。水资源的配置长期以来通过行政手段进行，水资源的商品属性得不到认可，市场机制发挥不了作用，水价对水资源的供求关系基本没有影响。按照新的水权制度建立起水市场，通过市场价格反映水资源的稀缺程度，根据水资源的供求关系和用途，依据可持续发展原则来确定水价，从而使水资源的经济价值得到充分体现。

预期社会效益分析：新的水权制度下，沙坡头区的节水效应将会非常明显，当农户意识到多余的水可以进行交易，即水可以换为金钱的时候，会激发用水户的节水意识，提高水资源利用效率。用水户节省下来的水可以通过水市场进行水权交易，以满足新用水户的用水需求。水权制度对用水户的权益给予保障，水权交易不再是通过政府对水量进行再分配，而是真正意义上的水权有偿转换。

预期环境效益分析：新的水权制度下，水质和生态环境质量会得到改善。通过水权制度改革污水排放制度，将改变之前达标排放同一收费标准的制度，实行不同排放水质等级按不同的收费标准收费，建立阶梯式排污收费制度，从而达到水质改善的目的。

参考文献：

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