当前农村土地确权登记颁证问题与对策

毕艳红

摘要：土地确权指的是根据国家政策或法律确定、认定土地权利隶属及归属关系的过程，确权登记与发放证书是保护土地物权、全面建设新农村的基础。该文分析了土地确权登记颁证中出现的主要问题，同时提出了解决意见。

关键词：登记；农村土地；颁证；确权

清晰界定与有效保护农村土地的经营权、承包权、所有权等权利，是落实惠农强农政策、创新农村管理方式与解决农村土地纠纷的需要，还有利于维护农民的权益，提高农村土地的产出效益与农民的收益，确保高效流转农村土地，使城市土地与农村土地实现同地同权，能够为农业的规模化经营与现代农业的发展提供良好环境[1]。因此，要做好土地确权工作，将土地权益具体化、明晰化，并通过登记颁证依法保障土地权益，以加快土地流转，使农村种植大户能够获得更多农业资源，同时确保农村土地与城镇用地可以实现正常转换。

一、存在问题

确权登记颁证工作主要存在以下三类问题。首先是征地矛盾问题。征地矛盾问题的实质是农民、集体与政府三方因利益诉求不同而产生的矛盾。征地矛盾问题的根源在于权属关系混乱，随着免农业税、粮食直补及退耕还林等新政策的实施，致使混乱的权属关系不断激化农民的土地利益冲突，形成多种征地矛盾，主要包括无地无证矛盾、有证无地矛盾及一地多证矛盾。无地无证指的是无二轮承包证书，但要求确权时承包土地；有证无地指的是有二轮承包证书，但将承包地转交他人耕种或抛荒后由其他村民均分，确权时持证要地。一地多证指的是重新签订承包书或发放证书后未及时将原有证件收回，造成一地多证[2]。

其次是期限问题。确权登记及颁证的主要目的在于维持土地权利的稳定性，关于承包期限，证书中多写明长久不变或长期不变。但全国的土地确权普遍实行小调整、大稳定原则，在人口变动、土地被占用或被征用时，通常会微调承包地块，甚至重新发包，这就会造成确权时出现期限不明问题。

此外，确权及登记颁证工作中还存在土地面积不实问题及损害妇女的土地权益问题。造成面积不实的主观因素包括面积测量误差、没有核减灭失土地或测量耕地面积时纳入山边、沟渠及田埂等区域，客观因素主要为增加实测面积。妇女的土地权益不能得到有效保护的主要表现包括嫁娶后、户籍变动、打工返乡或离婚后权益受损。

二、解决对策

1、重视预防与解决征地矛盾

确权登记与颁证工作具有面广量大的特点，每个工作环节都可能产生问题或造成征地矛盾激化，应重视预防与解决矛盾。在实测确认土地时，应充分了解具体情况，强化征地矛盾细节预判工作，对于四证不清或登记有误等问题，在确权登记时应及时核查、清理与进行调处，尤其要注意摸清承包地与原承包者之间的变更关系、新增土地与无效土地。协调征地矛盾时应遵循公平性原则，采用规范合理的调整程序，核准及明确模糊的地块信息，补充完善相应的证件。

对于权属关系混乱引起的确权矛盾，可采用分类操作法解决确权颁证工作中的权属争议。如地块界限、承包关系存在争议，可召集有威望的老村民参照原承包决议调解争议；如土地被占用、被征用，可分摊占用面积及重新确定土地的四至；如户籍变动，可按照继承关系、人口数量、户主意愿完成确权；对于开垦地、菜园地或自留地，应根据现状进行确权，如为四荒地，在实测定界后收归集体。如确权登记时本人外出务工，需委托他人代理登记，应出具委托书、身份证件，填表上报时应保证手续齐备。如确权登记时出现矛盾纠纷，可采用多元化的矛盾協调机制，包括村民代表、信访、农委、公安、国土及司法协调等。由于普通农民的法律意识较弱，发生确权纠纷时容易大打出手，因此要利用基层组织及时化解矛盾。此外，如纠纷双方向法院起诉，法院可在正式立案前调解确权纠纷，如调解不成，再按照正规诉讼程序进行处理。

2、科学处理土地确权期限问题

首先，应加快法律修订工作。可结合新出台的物权法修订承包法，在承包法中明确农民的动产或不动产归个人所有，保证农民对土地确权享有知情权，且集体对土地确权享有撤销权。还应明确界定土地经营者、承包者与所有者的责、权、利，理清二轮承包与确权登记颁证之间的关系，同时以法律形式规定确权起点与确权期限。

其次，应保证承包关系符合中央政策指导文件、法律法规，可在颁布的确权证书中直接陈述承包关系保持稳定且长久不变，稳固承包权，让农民放心参与农村土地流转，同时确保承包权的收益方式与行使形式变得多样化[3]。在确权期限保持长期不变的同时，可允许因地制宜、因时制宜对承包权进行小调整。例如，在发生依法征用、自愿转让或人口变化问题时，可让村民在自愿协商的基础上调整承包范围，同时变更确权证书，以通过微调整实现再分配，确保农户利益与土地确权期限之间保持动态平衡状态，使确权期限变得更灵活、更公平、更合理。如需变更确权范围，应对变更调整条件进行严格审核，并实地调查需要调整的地块。对确权范围进行变更或调整时，应采用规范化的审批程序、报备程序与核查程序。此外，应注意巩固确权成果，减少后续确权花费的人力与物力，同时延长确权期限，到期时需要及时变更或重新更换证书。

3、预防土地面积不实及保护妇女的土地权益

为避免确权颁证时出现面积不实问题，应对耕地面积的确定标准加以规范，测算耕地实际面积时建议将荒坡、打谷坪、山边、沟渠及田埂等剔除，在确权颁证时仅登记可用于耕作的土地面积。如采用招标方式对农村土地进行发包，应在招标书中明确规定土地面积不实的处罚标准，可单独统计沟渠、田埂等非耕作土地的实际面积，根据统计结果计算报酬。对于灭失地块，在颁证时应在证书中登记四证与地块名称，无需登记地块面积，如耕地灭失原因为自然灾害，如水毁及塌方等，且灭失后成为具有利用价值的河滩、荒坡或荒滩等，应在证书中标注说明。此外，为减小测量误差，应采用科学的测量方法，如3S技术等，如发现承包方在测量时故意扩大误差面积，应及时制止，或通过制定重罚措施防范误差面积过大。

为保护农村妇女的土地权益，确权登记时应在颁布的证书中明确保护妇女的土地权益，同时注意跟踪关注土地确权情况，保证确权率达到标准。对于农村宅基地证书，可采用夫妻双方共有登记制度，以维护妇女的宅基地权益。在确定婚姻关系后，如女方于男方所在村集体落户，在确权时应享有均等份额。如夫妻离异，可持离婚证书申请变更土地使用权，并合法分割宅基地面积。此外，应注意依法取缔违反男女平等的村规或民约，在土地确权颁证时做到男女平等。

三、结语

总之，做好确权颁证工作有助于完善农村土地的产权制度，目前农村土地的颁证工作还存在不足之处，制约了确权工作的高效推进。为了完善确权登记工作及颁证工作，应明确颁证工作面临的问题，同时制定相对完善的登记颁证管理体制。在开展确权颁证工作时，要把握好依法依规、以人为本、兼顾现实与历史的原则，对于历史遗留权属争议应做到明源清流，确权登记时还应做到规范操作、协调联动、井然有序，并广泛收集准确的土地确权资料，对于违规或违法占用的土地，不予登记颁证，登记颁证之后需要对权利变动情况进行备案。

参考文献

[1] 彭艳玲，孔 荣，Calum G.Turvey. 农村土地经营权抵押、流动性约束与农户差异性创业选择研究—基于陕、甘、豫、鲁1465份入户调查数据[J]. 农业技术经济，2016（5）：50-59.

[2] 郭金云. 乡村治理转型的微观基础与制度创新—以成都市农村土地产权制度改革为个案的研究[J]. 中国行政管理，2015（5）：65-69.

[3] 郝丽丽，吴 箐，王 昭，等. 基于产权视角的快速城镇化地区农村土地流转模式及其效益研究—以湖北省熊口镇为例[J]. 地理科学进展，2015，34（1）：55-63.