作为任务型组织的巡视组：运作机制及其优化

王璞 郑逸芳 陈建平

摘 要：以任务为导向的巡视组是中国共产党党内巡视制度的重要组成部分，巡视组的工作对于加强腐败打击力度、保证党的清正廉洁以及提升党的执政能力和公信力发挥了重要作用。但由于工作机制的不健全和配套政策的不完善，作为任务型组织的巡视组也面临一些挑战与问题。进一步优化巡视组工作的路径主要有：增强巡视组对环境的适应能力，健全巡视组“回头看”的工作机制，完善巡视成果运用机制，助推巡视工作的常态化。

关键词：任务型组织；巡视组；运作机制；优化路径

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2018）03-0068-08

社会主义政治生态格局的不断完善要求我国应在把握实现全面建成小康社会和现代化建设重要战略的基础上推动反腐倡廉工作的发展，从而推进反腐制度和反腐形式的创新。因此，面对新形势和新变化，必须坚持在中国共产党的领导下严格按照从严治党的重要原则下健全巡视制度。[1]作为任务型组织的巡视组工作的开展对于加强腐败打击力度和保证党的清正廉洁，提升党的执政能力和公信力具有重大的理论及现实意义。

一、任务型组织及巡视组作为任务型组织的特点与功能

（一）任务型组织的特点与功能

随着工业化进程的不断加速和社会化大分工的不断深入，政府部门固有的常规性组织和临时性组织在面对某些以特殊要求为导向的任务时会出现一定的弊端。因此，为完成特定任务而建立起来的组织形式——任务型组织应运而生。

任务型组织的出现和成立是在应对不断变化的社会需求的基础上，以新型内部构成和灵活运行机制为支撑而建立起来的以任务为导向的特殊组织形式。学界也有不少学者对任务型组织有过相应的论述。沃伦·本尼斯曾经说过：“每个时代都会出现与它相适应的组织形式。”罗斯·韦伯在其《组织理论与管理》一书中提到了“暂时性的结构是维持和保证组织弹性的一种方式”，他认为该组织的存在不会是持久的，需要根据实际情况来定夺。此处的“暂时性结构”姑且可以认为是任务型组织的前身。加里斯·摩根也提出了“暂时性组织”这一概念，他认为这种组织适用于执行在动荡复杂背景下的特定任务，一旦实现组织目标，其组成成员也由此解散。另外，与任务型组织相关的论述还包括霍奇和安东尼的“特设型组织”以及理查德·L·达夫特的“任务小组”等等，也就是说，任务型组织“不应当是笨重、稳定的金字塔组织，而应当是高度弹性、高度流动性、高度分权的扁平结构。在这种结构里，专业知识型的职工实行自我管理，人员随时进出、聚散”。它是一种弹性空间大、行动力高的组织形式，原有的科层体系在任务型组织中不再适用，而是形成了一种较为灵活的模式。[2]

任务型组织目前已经在国际和国家层面展露出其无可比拟的重要性。我们发现学者对任务型组织的理解中存在的最大共同点就是承认任务型组织的特殊任务导向，也就是说，当政府部门的常规组织和临时组织无法妥善完成由于社会发展所出现的非常任务时，国家就会对此任务进行深入剖析和定性，并针对任务的不同性质和职能要求建立相应的任务型组织。同时，非常任务所具有的阶段性特征导致了任务性组织的生命周期也相对有限。由于任务型组织采取的是不同于常规组织的非平衡组织结构和运作模式，在应对和处理复杂紧急的问题中发挥着灵活的适用性、实用的针对性及系统的全面性。任务型组织之所以存在是由组织任务决定的，一旦任务型组织在达到特定目标之后，就可能需要进行重组、转型甚至解散，任务的终结也意味着组织的终结。完成组织的非常规、特殊性任务是任务型组织全部组织运作和行动的根本目的，也是任务型组织的根本出发点和落脚点。[3]但是，任务型组织使命的完结是一个积极的、自觉的过程，应当被纳入到科学管理的范畴中来，在总结任务完成过程和结果的基础上妥善解决资源、权力、人员的安置问题。

（二）巡视组作为任务型组织的特点与功能

1.巡视组具备任务型组织的任务导向功能

巡视组是由党中央和各省市级党委共同建立起来的，其初衷就是要在社会主义廉政建设事业中监督、了解和规范省、市、县党委和同级政府党组领导班子及其成员以及人大常委会、政协委员会党组领导班子及其成员的工作行为（见图1）。由此可见，巡视组是新时代社会环境背景下以特定任务为导向的组织，即任务型组织。腐败现象层出不穷、腐败形式日益多样化的政治环境和特殊反腐使命催生了巡视组的出现。尽管不同的巡视组在设立和执行任务的过程中会在一定程度上受到不同被巡视单位的具体组织任务不同的影响，但是这些巡視组的共同目标都是致力于抓住隐匿在党和国家机关中的“害群之马”，促进反腐倡廉事业的长足发展。此外，巡视组成员的构成必须要经过严格的政治审查和选拔。由于反腐工作性质的特殊性和内容的复杂性，巡视组在组建的时候会抽调不同岗位上工作经验丰富的党政领导组织人员，且巡视组所执行的具体任务应当与对应的职能部门进行有效衔接，如此才能保障巡视工作取得成效（见图2）。另外，在执行相关反腐任务期间，巡视组可根据不同任务性质需要自行选择恰当的工作方式，在特殊情况下甚至可直接向中央和省级党委主要负责人反馈巡视工作所面临的具体情况。虽然其他常规组织和临时组织的运转都是基于一定的组织任务，但巡视组的存在和作用的发挥有别于这些组织，它是基于当前严峻反腐形势的需要而设立，也随着这一任务的完结而转型或者解散，巡视组这一特质和任务型组织以任务为导向的基本特征是一致的，“组织通过创造特定的组成部分来处理不确定性；通过特化其他部分而使其在确定或近确定的条件下运转。”[4]

2.巡视组具备任务型组织的临时性特点

任务型组织有明确的形势和任务导向，随着组织任务和目标的达成，任务型组织也必须要进行整改和解散（见图3）。任务型组织的临时性和阶段性是其显著的组织特征。与任务型组织相似的是，巡视组的基本特征也是有明确的任务导向，反腐是巡视组成立的一项重大使命，同时，随着反腐监督的组织任务的完成，巡视组的生命周期也因此结束。巡视组工作的具体时间安排是有明确规定的，在巡视准备和了解的过程中，巡视组进入被巡视单位和地区一般是六十天左右，而巡视汇报和巡视督查却只有三十天左右的时间，这种时间设置的目的是为了促使巡视组在最短的时间内取得较高的工作效率。巡视组从组织成立到巡视准备、巡视了解、巡视汇报、巡视反馈到移交督办，直至巡视组解散或者转型，虽然其间所经历的时间较为短暂，但却会随着反腐任务的深入而呈现出一个复杂的动态过程。[5]巡视组的有效运作机制应是“成员推动并管理着组织的活力，他们在组织的每一个领域和每一个层面上都相互合作。传统的命令——控制管理模式已经失去了活力，一种能够激励成员自发合作、做出决策、承担风险、创新和学习的新文化悄然兴起。”虽然从目前来看，巡视组反腐倡廉的形势依旧非常严峻，但是从国家政府对反腐事业的投入和支持力度以及廉政建设事业取得的阶段性成就来看，巡视组在我国反腐行动中发挥着举足轻重的作用。总体而言，作为任务型组织的的巡视组是一个因反腐任务而建立，又以任务达成而实现转型、重组或解散的临时性任务型组织。

二、巡视组作为一种特殊任务型组织的成效及其所面临的挑战

（一）巡视组作为一种特殊任务型组织的成效

以巡视组为主要监督方式的巡视制度实现了对权力监督机制的创新，将权力监督的同体监督模式转变为半同体监督和异体监督模式，实现了对传统权力监督方式的创新。2016年上半年中共中央组织了两次大型集中巡视，其中，15个中央巡视小组对部分省市级别的政府部门、机关单位、事业单位进行相应的巡视调查工作，13个中央巡视组集中专项巡视了32家中央级别的单位机构、事业单位、党组织，还有另外两个巡视组对辽宁、安徽、山东、湖南4个省开展了“回头看”巡视工作。①据中央纪委监察部网站数据显示，在2016年上半年集中巡视工作中发现的腐败问题线索远远超过去年上半年巡视组的巡视结果。巡视组从组建以来特别是巡视工作制度化之后所取得的成绩显著，充分彰显了巡视组对于反腐违纪线索调查的突出能力。巡视组工作以廉政反腐建设为出发点，进行准确的政治工作定位，在实践的基础上不断创新其工作方法，积极发挥其作为党中央反腐事业发展的“先锋军”的重要角色。[6]自2016年上半年以来，中央巡视组一共对66个部门单位进行巡视调查，累计谈话1.5万人次，受理信访信件12万余件次。①巡视组的职能在于：首先，调查腐败案件，以其权威性对被巡视对象产生震慑作用。深入探究被巡视对象在工作和生活中存在的“四风”问题，形成“达摩克利斯之剑”之效，从而使被巡视对象不敢腐；其次是严格监督整治，从宏观上助力推动反腐事业发展。巡视组根据工作中发现的腐败问题和线索，提出相应的整改意见，从而敦促存在贪污腐败风险的被巡视组织和单位进行全面、有效地整改；最后，巡视组根据发现的问题（如图5所示），可以推动相关领域的改革。巡视工作通过指出关键问题所在，借由整改之际深入思考该领域或者行业的革新，从而倒逼改革局势的形成和推动各项创新事业的发展。

（二）巡视组作为一种特殊任务型组织所面临的现实挑战

从当前巡视组在反腐事业中取得的成绩来看，巡视制度的作用是功不可没的，不仅创新了党内外监督机制，还推动了反腐事业的进一步发展，但是反腐巡视作为一项正在完善和接受检验过程中的制度安排，巡视组的工作也会因机制或配套政策手段的不完善而面临一些考验，具体表现如下：

1.巡视组工作机制尚不健全

巡视组作为政府解决腐败问题而成立的临时性组织，相关的配套制度还不完善，制度安排的缺位在一定程度上为巡视组的人员和行动提供了一个规避行政问责和体制监督的机会。[7]另外，巡视组作为任务型组织谋求工作效率的诉求往往会导致国家机构的膨胀与臃肿，此外，一个新的行政机构的产生必然会伴随着利益关系的调整以及人员和权力的重新配置。因此，巡视组一旦成为常规机构必将增加政府的运作成本，造成行政资源的不合理配置。

2.巡视组成果转化还不够及时

巡视问题整改落实督办工作直接关系到巡视组发现的问题能否及时转化为实质性的成果。[8]由于巡视组集中巡视与日常监督相结合的工作机制尚未健全，巡视跟踪评估工作机制也尚未完善，巡视组与被巡视单位之间难以确保长效性联系，致使其无法及时督促有关问题的整改落实、巩固巡视成果。

三、任务型组织巡视组运作机制的优化路径

虽然巡视反腐取得了引人注目的成绩，但在实际运行和发展的过程中仍然存在着一些问题，比如巡视组和其他部门配合较少、联系不够密切，不能形成完备的监督体系，巡视过程中发现的线索和内容无法及时转化为相应的制度和内容等。因此巡视组仍要不断完善其工作制度和工作路径，进而在压倒性反腐态势下继续推进全面从严治党。

（一）坚持任务导向，增强巡视组对环境的适应能力

因为巡视组所考察的被巡视单位和部门的差异以及配合力度的不同，以及巡视组由于自身的制度和任务安排的需要其工作成员变动较大的情况，巡视组面对的是一个复杂又多样的内外部环境。而为了更好地应对反腐这一组织任务所带来的挑战，巡视组必须要在坚持以任务导向为根本出发点的基础上深入拓展其环境适应能力，也要将其自身结构与扁平化组织有机结合起来，不断提升组织学习能力，同时不断加强与其他组织单位合作联合，努力、高效地完成社会主义廉政事业所要求的反腐任务。具体而言，首先，由于巡视组的组织规模相对较小，因此，需要借鉴和学习扁平型组织结构的优点来增強其组织优化的能力。巡视组要不断完善其组织结构，形成上级领导和基层任务实施者有机联动的组织体系，加强巡视组内部信息沟通，减少信息传递的层级，做到内部信息传导的“零失误”，剔除“条块分割”的行政管理体制弊端以实现决策的科学化民主化，调动巡视组成员工作的积极性和主动性，从而不断提升巡视组的工作效率。其次，巡视组要加强与其他职能部门的协调配合，尤其是巡视组在资源整合共享方面，应加强与人大、公安、检察、法院、信访和新闻媒体等单位的合作，向财政部门、审计预算单位学习工作所需的专业技能和知识。[9]巡视组只有与其他组织部门通力协作，学习借鉴其他职能部门的行业专识，才能在复杂多变的反腐格局中提升工作成效。再次，作为任务型组织的巡视组领导应该为组织提供所需的各种有效资源，并努力营造自由的组织氛围，进而依靠这种良好的组织氛围引导组织形成责任意识和担当意识。最后，巡视组应努力提升自身的学习能力，营造良好的组织学习气氛，塑造学习型组织的特质。随着政治经济迅速发展及互联网时代信息更新频率的加快，被巡视对象应对巡视组调查的反侦察能力不断提升和加强，巡视组只有通过进一步建构学习型组织，不断提升学习与创新能力，才能在新形势下取得更大的反腐成效。

（二）健全巡视组“回头看”的工作制度

“回头看”工作制度是巡视组运作机制和工作方式在实践中的创新，其目的在于对那些没有听取整改方案的单位和部门进行二度问责，强化巡视成果。“回头看”工作制度本身所具备的突击性质，能够有效弥补在集中巡视中容易遗漏或忽略问题的缺陷，能够使巡视监督的效用实现最大化，从而进一步建立健全巡视组的监督体制。[10]因此，要想健全巡视“回头看”的相关工作机制，一方面在其工作方法上要从以前的“对事不对人”转变为“对事更对人”，由全面巡视转变为发现问题，重点围绕“四个着力”，盯住重点人、重点问题、重点事，敢于碰硬，发挥震慑力，坚决遏制腐败现象蔓延的态势。另一方面，创新巡视“回头看”制度，增强被巡视对象选取的不确定性和不固定性。巡视工作开展之前不对外公开被巡视对象，巡视工作的进行开展也要避免有规律可循，杜绝巡视组工作“走过场”，扫清部门单位遗留的“腐败残渣”。在上一轮巡视组集中常规巡视的方式方法基础上不断创新，增强“回头看”这一“回马枪”的震慑性和权威性，努力做到巡视工作永远“在路上”，同时还应推进巡视“回头看”向基层和贫困地区延伸，自上而下完善巡视制度体系。[11]

（三）完善巡视成果运用机制

巡视组在执行反腐巡视工作的任务中，应将发现的腐败问题和案例移交给相应的组织部门，并按照相应的组织制度规定对存在的问题进行处理，切实将巡视结果转化为警诫各级党政官员的一把“戒尺”，从而大幅度提升巡视监督效率。另外，更重要的是，要将实现巡视成果与实际运用的结合作为以巡视组为代表的任务型组织的关键原则和检验其工作实效的重要指标。因此，巡视组要不断健全巡视成果在实践中的运用机制，并与行政机关和司法机关部门进行有效、积极的合作。[12]首先，建立健全巡视资料归档制度，将巡视过程中寻访调查到的被巡视单位和部门的领导干部工作作风和生活作风等方面的相关情况整理归档，上交给有关组织部门，使之成为组织部门对被巡视对象进行任职考核、选拔任用和管理晋升的主要参考内容和评判标准。其次，要加强巡视成果转化责任机制，提升巡视组与其他组织部门的整合协作水平。巡视组应根据巡视的实际情况向被巡视组织和单位反馈相应问题，给出整改意见并勒令其限期整改，并与有关部门合作构建出特定的巡视监督同盟，从而贯彻落实相关的责任机制。此外，应将巡视组在反腐调查巡视中发现的违法乱纪、腐败渎职的有关对象和线索上报给相应的纪检监察机关，根据探查和巡视得来的线索进行查办，被巡视的组织部门要严格按照上级指示强化责任问责，同时，也要对党政监察机关部门处理腐败对象的进度进行监督和管理。[13]

（四）助推巡视工作常态化

巡视工作的常态化不仅有利于巡视组调查发现腐败问题、对被巡视地区的单位部门起到强化震慑的影响，更有利于激励和鞭策那些纪律意识和为人民服务意识较差的单位部门领导干部，使其主动响应学习党中央八项规定精神的要求。巡视工作如果不能保证常态化运作，就容易导致领导干部纪律意识松懈与自我约束意识不到位。[14]因此，想让巡视制度发挥最大的监督功效，首先要建立健全巡视组工作的长效机制，合理安排和科学部署巡视组进行巡视工作的时间、根据具体情况选择被巡视单位和部门的调查巡视以及合理安排走访调查等方面的内容，进一步健全巡视组在省级地区和地市级地区巡视的常态化长效机制。其次，应增加巡视工作不定期性，巡视组工作的不确定性和不固定性就是根据反腐工作的实际要求，对腐败问题存在可能性较大的单位和有关部门不定期地进行巡视，从而使得这些腐败易发的单位和部门“无机可乘”。[15]同时，可将固定的巡视模式根据现实的要求进行调整，重新构建适用于不同现实要求的巡查模式，进而保证巡视组工作的“尖刀突击性和难以揣摩性”，着力提升巡视组工作的实效，避免权力监督“空窗期”的出现。最后，完善巡视组工作全方位和全覆盖。各级地市巡视组在反腐任务设定的时间轮次内对基本的巡视对象进行巡视、巡查和回访，重点对市、区、县级的党政机关干部进行巡视，并兼顾对省直单位、省属企业和高校的巡视工作，从而促使巡视工作的常规化，保证反腐工作不留任何“死角”。

参考文献：

[1] 王岐山.巡视要发现问题形成震慑遏制腐败现象蔓延势头[EB/OL].（2013-05-18）[2018-02-20].http：//politics.people.com.cn/n/2013/0518/c1001-21526322.html.

[2] 张康之.任务型组织研究[M].北京：中国人民大学出版社，2009：162-280.

[3] 周雪梅.任务型组织结构研究：生成、体系与建构[M].北京：首都师范大学出版社，2012：50-130.

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[11] 曹阳.让震慑常在把问题结清[N].中国纪检监察报，2016-07-10（001）.

[12] 南方日报评论员.推动巡视工作向纵深发展[N].南方报，2017-02-24（F02）.

[13] 郑传坤，黃清吉.健全党内监督与完善巡视制度[J].政治学研究，2009（5）：68-73.

[14] 徐德刚.近十年来中国共产党党内巡视制度研究述评[J].长沙理工大学学报：社会科学版，2016（2）：7.

[15] 陈燕.突破与创新：十八大以来中国共产党的巡视工作研究[J].求实，2017（9）：14-22.

责任编校 张煜洋

Abstract： Mission-oriented inspection groups are an important part of inner-Party inspection system of the Communist Party of China， which play an important role in enhancing the attacks on corruption， in guaranteeing the honesty and integrity of the Party and in improving the administration ability and credibility of the Party. However， due to the unsound working mechanisms and the defective supporting policies， such mission-oriented inspection groups are faced with some challenges and problems. Paths to the further optimization of them can be found in the improvement of adaptability of such groups to the environment， the completion of the mechanism of “taking a look back again”， perfection of the mechanism for the application of inspection achievements， the promotion of normalization of inspection， etc.

Key words： mission-oriented organizations； inspection groups； operational mechanism； optimization path