国家治理理念下档案工作现状探究

黄荷

【摘 要】国家治理理念倡导推进体制制度改革，从制定层面保证国家的运行。档案工作作为公共事业不可或缺的组成部分，在国家治理理念的引导下，档案部门对制度规范进行了变革，并且一些档案部门也增加与外界的合作，强化了档案工作能力。但由于制度变革力度不够，档案工作治理主体相对单一，能力有待提高，档案工作存在诸多不足，仍需进一步深化改革。

【关键词】国家治理理念；档案工作；深化；改革

【中图分类号】G27 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2018）07-0217-03

国家治理理念的提出旨在通过推进制度的改革，强化合作，推动善治，以提升国家治理能力。回望国家治理理念推行过程中，在调研的基础上，总结档案工作现状，有助于重新审视档案工作的成绩与不足，以进一步深化档案工作的变革，真正实现档案的社会价值。

1 档案工作取得的成绩

在国家治理理念的引导下，档案工作的治理能力有所提高，为档案事业的深入发展与变革提供了契机。在新理念的引导下，档案工作取得了不小成就。

1.1 推进档案工作法律制度的完善

在现代国家治理理念的指导下，档案工作的治理能力有了显著的提升。国家档案局局长李明华在2016年全国档案局长馆长会议上的工作报告中提到，档案治理能力显著提升主要包括3个方面：“一是完善档案法治建设。包括继续进行《档案法》修订、推进档案行政审批制度改革、修改完善《档案工作国家秘密范围的规定》、出台《国家档案局规范性文件制定管理办法》等，使得档案公共权力的运行有法可依。二是推进依法治档。包括完成26家中央企业文件材料归档范围和档案保管期限表的审核批准；对北京、辽宁、山东等10个省（区、市）及部分中央单位进行档案行政执法检查等。三是开展档案普法宣传。包含启动全国档案‘七五普法工作；印发《全国档案‘七五法治宣传教育规划》等。”[1]这反映了各地区档案部门迎合国家改革需要，积极贯彻落实现代国家治理理念，推动完善法律制度，提升了档案治理的执行能力，有利于促进档案工作向着更好的趋势发展，使得档案收、管、用的结构趋于优化，提高供需服务水平，以获得社会各界的认可。

1.2 合作增强，档案工作能力得到提升

近年来，随着现代国家治理理念的不断发展，一些档案馆以全新的视角看待档案工作，将馆内的一些档案整理利用工作外包给一些企业单位来完成，借助外部优势，加快了对档案整理、建设开发力度。例如，中国第二历史档案馆，将档案的整理工作和数字化工作外包给了一些企业单位，加速档案信息化建设，缩短档案馆藏的“真空期”，一定程度上避免了因人力不足而使档案被“超时控制”的情况，为档案“收放重实效”奠定基础，促进档案对外开放利用。

2 存在的不足

档案工作虽然取得一定成就，但档案部门也不能忽视当前的不足，主要体现在以下2个方面。

2.1 治理主体相对单一，能力有待提高

档案工作实施“统一领导、分级管理”是中国档案管理原则，由国家统一管理档案，这是由国家性质和社会制度决定的。通过统一管理，有利于保障档案的公共性，便于社会更方便地利用。档案馆藏是不断积累的过程，随着档案馆藏量的增加，档案部门需要承担更多的档案管理任务。近年来，尽管一些公共档案馆会将一些档案馆整理和利用工作外包给一些企业单位完成，但毕竟只是一部分档案馆。例如，江苏省档案馆就基于保密的需要，档案馆的工作几乎都是由档案馆内部人员完成。

事实上，各个地区档案馆人才也存在不足，综合档案馆人才队伍素质也有待提高。从表1获悉，国家综合档案馆人员数量大体呈下降趋势，2015年略有回升。并且，档案专业学历越高的工作人员比较少，数量变化比较明显，表明档案专业高学历人才流动性比较频繁。此外，由于没有充分投入到档案工作当中，工作人员少，既要忙于行政事务，又要忙于事业工作等原因，导致大量到期的解密档案而被滞留，出现“超时控制”的情况。在实际中，档案开放前一般都要经过鉴定，而馆藏的大量档案要进行鉴定，工作量十分大，未能及时鉴定，导致已到期的档案开放利用率降低。

當然，有些档案被“超时控制”也是无奈之举。档案一般具有唯一性，一旦被损毁，就是毁掉了历史的记忆。在一些档案馆中，由于缺乏先进的设备技术，而无法对大面积的档案进行扫描，加上纸张变脆，很容易就会受到破坏。例如，南京市城市建设档案馆，保存了大量民国时期的基建图，但因缺乏先进的扫描设备，考虑到保护原件的需要，当前尚未提供利用。这就需要从硬件基础设施和技术上进行完善。2006—2015年国家综合档案馆专职人员情况见表1。

此外，在法律方面，国家政府作为制度法律的制定者和执行者，虽然会面向社会征集制定和修改法律的意见，但由于社会组织与公民参与的程度低，其所制定的法律制度的合理性是受到质疑并且有时候是难以服众的。由于缺乏社会公众的参与，缺乏互动，导致档案利用工作的有效性低。

有效性是指国家的治理体系能够最大限度地协调社会个体之间、社会群体之间及公民与政府之间的利益矛盾和社会冲突，能够提供各种公共服务，满足人民社会生活日益多样化的需求和诉求，反映的是各种治理活动能够赢得人民群众最大限度的同意和认可[2]。缺乏社会公众参与的档案工作，国家掌握着绝对的权力，可以按照自己的认识和理解，主观决定哪些档案被保存，哪些可以提供利用。因此，档案馆更多的是基于自身的需要出发，而非考虑到社会的实际需求情况。这就容易导致公共档案馆的馆藏开放结构不合理，档案资源得不到有效的配置，不能充分满足社会公众多样性的需求。并且，各个地区档案馆之间存在各自为政的状态，缺乏深度合作，难以形成协同效应。因此，从一定程度上说，现有的档案工作的有效性供给处于低水平状态，难以满足现代国家治理理念发展中对力量与智库的需求。

2.2 法律制度有待完善

档案控制与利用都应该有相关的法律、制度及条例规则等来管控，但当前这些法律、制度规则等有待完善，难以适应国家法制化和制度化建设，一定程度上激化利益相关者之间的矛盾。例如，《中华人民共和国档案法》规定，国家档案保管的档案，一般自形成之日起满30年向社会开放；机关、团体、企事业单位和其他组织及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要，可以按照有关规定，利用档案馆未开放的档案及有关机关、团体、企事业单位和其他组织保存的档案。此外，在《中华人民共和国档案法实施办法》中又规定了：机关、团体、企事业单位和其他组织的档案机构保存的尚未向档案馆移交的档案，其他机关、团体、企事业单位和组织及公民如需要利用的，须经档案保存单位同意。但事实上，这种“可以按照有关规定”和“须经档案保存单位同意”都使得社会公众在档案利用上处于被动的地位。更令人瞠目结舌的是，“《档案法》第二十条明确授权制定‘利用未开放档案办法的国家档案行政管理部门和有关主管部门至今没有出台‘有关规定，因此从一定意义上说，馆藏未开放档案的利用还是一个‘无法可依的领域”[3]，与国家倡导的法治与开放理念尚存在距离，一定程度上导致档案开放受限。

从2007—2016年全国各级国家综合档案馆馆藏与开放数量上看，档案开放的数量确实是逐年在增加，但还有诸多处于不开放的状态（如图1所示）。尽管档案开放数量在逐年增加，但是2007—2016年全国各级国家综合档案馆馆藏开放数量都达不到馆藏的一半。

此外，全国各级国家综合档案馆档案编研也具有同样的情况。从表2可知，从2013—2016年全国各级国家综合档案馆档案编研情况看，虽然编研成果颇为丰硕，但是档案编研成果多以内部参考为主，这就意味着社会各界对这些档案编研成果可能并不知情，更谈不上利用了。

因此，上述问题的存在无疑反映了档案工作中的不足，与国家治理理念所倡导的开放与共享仍有很大的距离。

3 紧随国家治理理念，深化档案工作变革

只有正确理解和掌握国家治理理念的内涵，才能更好地把握公共档案馆的目标取向。新理念下，突出强调要使制度体系和治理能力现代化，实现善治，让发展成果共享。运用在档案工作中要突出公共档案馆服务的性质，以平衡这个时期档案供需的关系，发挥档案作为国家基础性战略资源应有的价值，使档案能够服务大局，服务中心工作，并服务社会各界人士，以促进档案事业全面、深层次地发展。

3.1 推进档案工作制度的改革

“体制是一个基础性的概念，是产生于制度与机制的基础，决定着制度与机制的发展与运行，通常以组织系统的具体的管理模式加以表现”[4]。当前，“馆局合一”的体制，表面上是精简机构，但却导致一方面档案馆（局）堆积了大量的工作，另一方面也因为执行者与监管者不到位，使得监管失效，进而降低了档案工作的有效性。再加上法律与制度对社会参与到档案工作中和档案相关概念及其开放主体、范围、职责等界定十分模糊，这就导致档案控制与利用在责任、义务及权利等缺乏明确的规定，限制了档案工作的顺利进行。因此，应该推进档案管理体制制度的改革。虽然档案法律制度也经过多次修订，但这些问题却始终被界内外诟病。

然而，笔者认为，当前的档案管理体制虽有不足，但能集中力量办大事，可集中资源为档案工作的开展提供保障，应从法律制度层面变革，突破档案工作瓶颈。档案法律制度的修订应该从利用者的角度出发，协调好国家与个人之间的利益关系，对档案范围做明确规定，方便其利用档案，避免档案法律制度的柔性原则而引起不必要的纠纷和矛盾。还应该对利用者和工作人员做具体的规定，明确各自的权利与义务责任，完善表达与监督审查机制，从宏观层面上，调控治理主体、档案客体等，规范公共权力的运行，从大局出发，处理好各方面的利益关系。利益可以说是治理的源头，只有处理好档案相关利益者之间的关系，档案的利用才可以顺利进行。综合档案馆的本质是服务，应该在维护国家安全、社会稳定的基础上，征集社会各方意见，最大限度地满足利用者的需求，真正做到“开放是原则，不开放是例外”，把握好控制与利用的度，做到“收放重实效”，避免过度控制和破坏档案的公共性，使得档案工作能够产生良好的效益。

3.2 加强与社会工作的合作

档案是国家运行的产物，是公共物品或者准公共物品的一种，理应向社会提供利用服务。但由于涉及国家机密、个人隐私等，又会对这些档案定期保密。这是无可厚非的。然而，我们不能因为涉密隐私等而拒绝公众参与到其中，或者以此为由，“超时控制”档案。实践中，“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样性问题所需要的全部知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具”[5]。新理念倡导治理的主体多元化，实际上，在“十三五”倡导推动区域合作，亦是要发挥战略协同效应，为档案工作增添活力。

首先，档案系统内部之间应该打破各自为政的局面，始终坚持“统一领导，分级管理”的原则，实现档案馆与馆之间的强强合作，形成良好的协同效应，促进档案价值的实现。其次，档案部门应加强与外部合作，创新档案事业发展动力。档案工作量繁重，并非档案局（馆）内部为数不多的档案工作人员就可以完成的，必须让社会参与到档案工作当中，这样才能加快档案信息资源开发共享的进程。集结社会各路人马，凝聚社会力量与智慧，参与到档案的工作中，通过良好的协商与合作，发挥各自优势，提高档案工作管理的有效性。

然而，“影响国家治理能力除了制度外，还有一个极其重要的因素，即治理主体的素质，既包括官员的素质，也包括普通公民的素質”[6]。让社会组织和个体参与到档案工作当中，这必然会对参与主体的素质提出新的要求。档案大多源于国家政府机关，档案工作一般具有政治性和机要性，是一项专业性很强的工作，并非只是一些基础性的整理，关系档案供给与需求，涉及档案开放的程度，关系社会可以利用档案的范围与档案涉密等诸多情况，这对治理主体来说并不是一件容易的事。因此，治理主体要不断提高自己的业务能力和综合素质，使得治理能力得到提升，使档案工作能够产生良好效益。

为此，在进行多方合作的同时，档案部门也应该通过制订合理的培训计划与培训课程，依照不同的档案工作者人群进行不同层次的培训，有针对性地提高档案工作者的工作能力，让档案工作各个环节都有拔尖的人才。

4 结语

在国家治理理念下，要实现善治，国家要与社会公众协调好利益关系，建立良好的沟通机制，完善档案法律制度，提高治理主体的素质等。档案工作作为国家发展的一项工作之一，应该从制度和能力上改革，以落实和坚持档案开放利用为导向，坚持适度控制的原则，把握好档案控制与利用的维度，促进档案工作转变，提质增效，使档案处于可控可用的状态，实现档案信息资源的最优配置，以方便社会各方面利用档案。

参 考 文 献

[1]李明华.在在全国档案局长馆长会议上的工作报告[N].中国档案报，2017-01-06.

[2]唐皇凤.中国特色现代国家治理体系的建构[N].中国社会科学报，2013-12-06.

[3]戴志强.我国政府信息公开与综合档案馆的自我调适[EB/OL].www.archives.sh.cn/docs/200902/d-265004.html，2009-02-12.

[4]罗军.中国档案管理体制改革研究[M].上海：上海世界图书出版公司，2016.

[5]Jan Kooiman.Governance and Governability UsingComplexity Dynamics and Diversity[M].LondonSAGE Publications，1993：252

[6]李燕凌.国家治理体系和治理能力现代化是全新的政治理念[J].上海党史与党建，2014（3）.

[责任编辑：高海明]