论海洋生态红线制度对中国海洋生态安全保障法律制度的发展

胡斌 陈妍

摘要：当前，中国在海洋保护区制度基础上进一步推出了海洋生态红线制度，希望藉此进一步完善中国海洋生态安全制度。从当前海洋生态红线立法和实践来看，海洋生态红线制度在一定程度上实现了对诸多海洋生态环境保护工具的制度统合，在安全维护的整体性以及管控标准的可执行性等方面也有所突破。然而，要真正实现“一条红线管控海洋生态边界”这一目标，海洋生态红线应进一步推动红线的法治化、强化红线管理的综合性，并在生态公正基本价值指引下完善公众参与和生态补偿等配套制度，如此，才有可能真正超越传统海洋保护区制度，成为维护海洋生态安全的基础性制度。

关键词：海洋生态安全；生态系统；海洋保护区；海洋生态红线

中图分类号：DF961.9文献标志码：A

文章编号：2096-028X（2018）04-0094-08

生态安全是国家安全的重要内容，是中国经济、社会可持续发展的重要保障。对于作为海洋大国的中国而言，维护海洋生态安全是实现国家整体环境与生态安全的重要任务之一。在众多维护海洋生态安全的政策和法律手段当中，海洋保护区一直被中国视为维护良好的海洋生态环境，推进海洋生态安全与海洋资源可持续利用的重要工具。自1988年建立第一批海洋自然保护区起，截至2016年，中国已经建立了各级海洋自然/特别保护区（海洋公园）250多个，总面积已达约12.40万平方公里。目前，中国仍在继续扩大海洋保护区的建设，按计划，到2020年，中国海洋保护区总面积将达到中国管辖海域总面积的5%。[1]然而，尽管中国海洋保护区制度和实践在不断向前推进，但中国海洋生态保护的现状仍不容乐观。随着沿海地区经济的发展，中国海岸和近海生态环境保护的压力并未得到明显缓解。国家海洋局于2018年3月公布的《2017年海洋生态环境状况公报》统计数据显示，2017年中国沿海海域富营养化面积仍高达6万（夏）—9万（秋）多平方公里；在面积大于100平方公里的44个海湾中，近半海湾全年水质劣于第四类海水水质；典型河口、海湾、滩涂湿地、珊瑚礁、红树林和海草床等生态系统中，仅有4个处于健康状态，除此之外，14个处于亚健康状态，2个处于不健康状态①

。为进一步维护中国海洋生态安全，在海洋保护区制度基础上，中国正逐步构建海洋生态红线制度。海洋生态红线，在本质上仍是一种海洋区划管理制度。由此产生的疑问是，在已经存在海洋保护区制度的情况下，这种区划制度究竟是一种重复的制度建设，还是一种对现有海洋保护区制度的有效补充和制度创新？要实现其海洋生态安全“底线”的目标，海洋生态红线制度又还有哪些尚待完善之处？针对上述问题，笔者将从维护海洋生态安全的视角出发，对现有海洋保护区制度与实践予以分析，研究其在维护中国海洋生态安全方面的不足，进而探讨当前海洋生态红线在海洋生态安全维护方面所取得的进展，最后结合其制度目标，就海洋生态红线制度的进一步完善提出建议。

一、以海洋保护区为基础的海洋生态安全立法现状及其局限

自1925年美国建立起人类历史上第一个海洋保护区以来，海洋保护区这种海洋空间管理工具逐步在全世界推行，并被视为维护海洋生物多样性和海洋生态安全的重要和有效工具。[2]中国早在20世纪80年代末就开始了海洋保护区建设的探索与实践，如今，中国已经是世界上建立各类型海洋保护区最多的国家之一。

（一）中国海洋保护区立法发展现状

與中国多数环境与资源立法类似，在海洋保护区立法上，中国采用了先局部实践，再逐步立法的务实做法。1989年，中国建立了首批5个海洋自然保护区②。自此以后，结合海洋保护区的探索与实践，海洋保护区立法也开始逐步完善。继1994年的《中华人民共和国自然保护区条例》为中国海洋保护区建设和管理提供了初步的法律依据后，1995年国家海洋局进一步颁布《海洋自然保护区管理办法》，为海洋上的保护区建设提供了本部门的具体规章指引。此后，经第一次修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》（简称《海洋环境保护法》）正式将海洋自然保护区和特别保护区纳入国家立法，并由国家海洋局进行了相关的细节性配套立法，为中国海洋保护区建设、管理提供更为具体的指导和规范。根据中央层面立法，沿海地方政府也各自针对本辖区内海洋自然保护区或/和特别保护区建设、管理制定了相应的地方性法规和其他规范性文件，由此共同构成了当前中国海洋保护区的法律制度体系。就当前立法中存在的两类海洋保护区而言，其中的海洋自然保护区相当于自然保护联盟（IUCN）有关自然保护区分类中的“严格自然保护区（Strict Nature Reserve）”；[3]而海洋特别保护区，则被定性为在“保护优先、适度利用”原则指导下的海洋综合管理区③。

（二）海洋保护区在维护中国海洋生态安全方面的不足

从海洋保护区定位来看，中国海洋保护区制度可以说已是一种相当严格的生态保护制度，然而，如前所述，中国海洋生态保护的实际水平和效果却不尽如人意。[4]总结当前中国海洋保护区立法与实践可以发现，海洋生态环境系统性保护不足、保护区决策与管理体制综合性不够、管理有效性指标体系不完善等问题，是中国海洋保护区在海洋生态安全维护方面存在的主要不足之处。

1.海洋保护区网络有待完善

对于海洋这样一个开放的生态系统，构建一个由核心区、缓冲区相结合，并由生态走廊连接各个生态源地的保护区网络是保护区制度发挥效用的关键所在。[5]然而，中国现行的海洋保护区制度与实践明显存在对海洋生态保护系统性不足的问题。系统性不足首先表现为保护区的保护范围过小，且未形成有效的保护区网络。如前所述，中国当前海洋保护区建设速度之快，数量之多已经名列世界前茅，但保护区的涵盖面积却很小。250多个的海洋保护区，其总面积才12.4万平方公里；而英国南乔治亚和南桑德韦奇群岛海洋保护区这样一个单一的保护[CM（20]区面积就已达到107万平方公里，几近中国海洋保护区总面积的10倍①。海洋保护区选划范围过窄使得很多保护区在事实上成为了所谓的“生态孤岛”，基本无从发挥其生态溢出效应。

海洋保护区在海洋生态环境保护中系统性不足的问题还表现在保护对象过于单一。对中国海洋保护区进行统计后可以发现，当前海洋保护区类型相对较为单一，其中保护野生动物类的保护区占了近一半左右，对其他海洋生态环境的保护则较少，尤其是部分具有重要海洋生态服务功能价值的河口沙坝、泻湖、海滩未获得充分保护。[6]

出现上述问题，溯其制度和规范上的根源，在于中国海洋保护区选划的法律标准本身过于狭隘。以海洋自然保护区为例，根据《海洋环境保护法》第22条，只有那些具有“典型性”“代表性”“能恢复”“物种高丰度”“特殊保护价值”“重大科学文化价值”的海洋生境或地貌才有可能被划定为海洋自然保护区。上述标准，实际上并非从海洋生态安全角度出发，而更多的只是从海洋生态环境本身的价值考虑。换言之，这些标准既未考虑到海洋生态系统的整体安全，更未考虑到海洋生态之于人的安全。

2.海洋保护区管理体制综合性需要进一步提高

当前海洋保护区中存在的多部门以及分级管理体制也不符合海洋生态安全维护的综合性要求。海洋生态系统的整体性决定了海洋生态安全状态维护的综合性。海洋生态系统是一个由生产者、消费者、分解者和无机环境所共同构成的有机整体，任何一个生态要素的改变都会对系统的稳定构成影响。正因为如此，海洋生态安全必须对所有涉海活动，以及海洋生态系统中各个要素的安全予以通盘考虑。然而，目前的海洋保护区管理仍采用行业管理与分级管理相结合的办法②。国家环保部负责全国自然保护区的综合管理；国家海洋局、林业局、农业部、国土资源部、海事局等在各自职责范围内主管相关的保护区。考虑到涉海活动的复杂性，分行业管理显然难以有效应对这种复杂局面。此外，在实际操作中，各部门之间往往缺乏有效的沟通与协调，部门间权责交叉、各自为政等现象较为突出。

在分部门管理的同时，中国海洋保护区同时还采用了分级管理的办法。海洋保护区被分为国家和地方两级；地方级又进一步分为省、市、县三级。在保护区设立上，国务院被动地接受保护区申请并予以审批，中央各部门以及地方政府负责提出选划、建设方案，并由县级以上人民政府相关行政主管部门负责管理。这种制度安排往往会造成国家与地方、部门之间法律、规章和行动安排上的混乱，不同层次、不同部门之间的政策制定与实施之间的冲突也因此难以避免，更遑论形成一个共同的目标体系。[7]

3.海洋保护区管理标准可操作性有待加强

缺乏明确可操作的管理要求，以及管理问责依据不足是当前海洋保护区完整地承担起海洋生态安全维护重担的另一大缺陷。海洋保护区固然是有效的海洋生态养护工具，但只有具备良好管理效果的保护区才能真正起到海洋生态系统养护的作用。[8]纵观中国当前的海洋保护区制度，有关海洋保护区的规范性文件并未明确提出任何管理评价指标。当前，中国海洋自然保护区管理有效性评价的主要依据是中国国家质量监督与检验检疫总局和中国国家标准化管理委员会2004年发布的《海洋自然保护区管理技术规范》（简称《规范》）③。但《规范》就其性质而言只是一种行政规范性文件，在其他海洋保护区立法没有加以援引的情况下，理论上并不具有法律效力。[9]抛开《规范》的法律属性不论，其所提供的海洋自然保护区管理质量的13项评价指标也多数只是诸如“改善”“完整”等定性评价指标。

4.海洋保护区公众参与和生态补偿机制亟需完善

传统海洋保护区制度缺乏对保护区管理方面公众参与的重视，同时在保护区生态补偿机制构建方面的缺失也是影响海洋保护区海洋生态安全维护功能发挥的重要制约因素。与陆域保护区等区划制度的执法不同，海洋的开放性和边界模糊性，以及对海洋资源本身了解的有限性都极大地增加了海洋保护区管理的困难。海洋执法的成本远远高于陆域保护区的管理和执法工作。航海和海洋监测技术的先进程度，执法人员、船舶等执法工具的配备情况都会直接影响海洋保护区等类似区划制度的执法工作。即便在技术条件充分的条件下，在无法取得相关利益主体对制度认同的情况下，要在广袤海洋进行充分有效的执法仍十分困难。也正是认识到了这一点，发达国家才纷纷在强化海洋保护区或海洋带执法的同时，扩大公众对相关制度的参与，希望通过与公众的持续交流与互动来达到一种自愿遵守的效果。如美国国家海洋与大气管理署下设的渔业法律执行办公室在加强打击非法捕鱼的同时，也在努力推行所谓的社区导向政策与问题解决计划，希望通过该计划实现与利益相关主体的沟通、交流与教育的目的。英国的自愿型海洋自然保护区实践更是清楚地显示公众参与在提高海洋保护区管理有效性方面的作用①。然而，中国现有海洋保护区的管理多以区内管理工作人员为主，区外群众很少或完全被排除在保护区管理工作以外；实际上，区内群众反而常常被当作需要严加防范的潜在破坏者。[10]然而，面对浩瀚的海洋，单一依靠政府的强力执法来维护保护区生态环境，其管理有效性必然会大打折扣。

缺乏具体法律规则支持的海洋保护区生态补偿制度同样是影响当前海洋保护区生态保护有效性的重要制度因素。生态补偿源于生态学，本意是指生态系统在遭受异常扰动时，系统所表现出来的缓和干扰、自我调节、恢复的能力。这一概念随后被引入法学领域，是指在合法利用资源过程中，生态资源使用人和受益人对资源的所有权人或对该资源的保护付出了代价的人支付相应费用的法律制度。[11]因此，既然海洋保护区为全国和区域提供了生态服务，全社会也理应对其予以相应的补偿。然而中国当前海洋保护区除中央部分专项财政补贴以外，主要依靠地方财政来维持保护区的日常管理。但问题是，除部分发达的沿海地区的地方政府之外，多数地方政府根本無力承担此类财政支出，由此也造成了当前部分海洋保护区“建而不管”的问题。此外，保护区所在地区及其公众也为保护区的建设做出了牺牲。因为保护区的划定，他们被剥夺了发展自身经济、摆脱贫困的权利，如果不对这些保护区内部的民众，以及在保护区划定海域或邻近海域捕鱼的传统渔民因此而承担的损失/做出的牺牲予以补偿，显然有违生态公正。然而，针对这方面的生态补偿，目前在立法层面并未跟进。

正是囿于海洋保护区在海洋生态安全维护方面的上述局限，在借鉴陆域生态环境保护实践和山东渤海湾生态环境保护经验基础上，自2012年开始，中国开始在沿海试点海洋生态红线。2016年6月，国家海洋局发布《关于全面建立实施海洋生态红线制度的意见》（简称《意见》）和《海洋生态红线划定技术指南》（简称《技术指南》）来指导海洋生态红线试点工作。2016年11月，经修订的《海洋环境保护法》正式将海洋生态保护红线制度纳入海洋环境保护基本法，海洋生态红线正式在法律层面得到确认。截至2017年1月，中国沿海11个省（区/直辖市）已全部完成海洋生态红线划定。全国30%以上管辖海域，35%的自然岸线被纳入海洋生态红线的管控范围。[12]

二、海洋生態红线对中国海洋生态安全法律制度的完善

2011年10月，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》首次提出：“应在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线。”此后的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次强调以“生态保护红线”等措施来完善中国生态环境保护管理体制，建立更为系统和完整的生态文明制度体系。这些文件的出台，充分表明“生态红线”已经成为中国生态文明建设的重要内容。

2016年6月，国家海洋局率先发布《意见》，并配套印发《技术指南》，用以指导全国海洋生态红线划定。2016年11月，经修订的《海洋环境保护法》正式将海洋生态保护红线制度纳入海洋环境保护基本法，海洋生态红线制度在法律层面正式得到确立。

（一）“海洋生态红线”的基本概念

“红线”概念起源于城市规划，是指不可逾越的边界或禁止进入的范围，红线具有法律强制效力，任何临街建筑物或构筑物不得超过建筑红线。[13]海洋生态红线指为维护海洋生态健康与生态安全，将重要海洋生态功能区、生态敏感区和生态脆弱区划定为重点管控区域并实施严格分类管控的制度安排。

按照目前国内学者对生态红线内涵和外延的界定，生态红线的内涵和外延主要包括生态功能红线、环境质量基线、资源利用红线三个方面的内容。[14]作为维护国家海洋生态安全的根本性制度，海洋生态红线不再局限于对少数具有典型性、代表性的海洋生态系统或历史文化遗址进行保护；而是通盘考虑国家和地区生态安全，在海洋自然保护区基础上，将那些虽不具有典型性，但将维护海洋生态健康与安全的海洋生境也纳入到了保护优先区域，[15]如重要河口生态系统、滨海湿地、渔业海域、特别保护海岛、重要砂质岸线、沙源保护地等。海洋生态红线区主要具有以下三个方面的特征：生态保护的关键区域；不可替代海洋生态区域；具有经济社会支撑性的海洋区域。[16]对于这些维系国家和区域生态安全的关键性区域，红线制度将对它们予以严格、强制性保护。生态保护红线一旦划定，就成为一条不可逾越的空间保护线，将实施最为严格的环境准入与管理措施，并最终成为中国构建海洋生态安全基本框架的基础①。

（二）海洋生态红线对海洋生态安全法律制度的发展

作为维护海洋生态安全方面的重要制度创新，与传统的海洋保护区制度相比，在前者基础上，海洋生态红线进一步提高了海洋生态管理的综合性；同时，从海洋生态安全维护的整体性出发，在管控对象和范围上也有所扩大；一些量化的管控标准的提出也充分反映了生态安全维护的“阈值”和制度刚性的需求。

首先，海洋生态红线制度的构建，将有助于提升海洋生态系统管理的综合性，对海洋保护区的绩效管理也是一个重要的完善。如前所述，海洋生态红线本质上是对现有海洋生态保护制度与机制的一次系统性整合。这种整合，在管理上，有利于解决当前海洋保护区分部门、分级别管理引发的“政出多门”的问题。[17]因为一旦被纳入海洋生态红线管控范围，将按照“从严保护”的原则，以禁止类红线管控核心区和缓冲区，以限制类红线管控自然保护区的实验区和特别保护区的适度利用区、生态与资源恢复区和预留区，从而避免为了经济目的而不断削减、切割保护区的问题出现。

其次，从海洋生态安全维护的整体性出发，与传统海洋保护区制度相比，海洋生态红线在管理范围上有所扩展。按照当前《意见》和《技术指南》的要求，那些可能并不符合海洋保护区设立标准，但同时对海洋生态安全又具有重要作用的一些海洋生境，如河口生态系统、重要滨海湿地、重要渔业区域等12类生境均被纳入到了海洋生态红线保护的范畴。将上述可能并不在海洋保护区覆盖范围内，但却同样具有重要海洋生态安全价值的海域纳入红线的管控范围，一方面有利于中国整体海洋生态安全的维护；另一方面，在客观上，也有利于中国海洋保护区网络的形成，进而促进现有海洋保护区生态养护功能的发挥。其中，把大陆自然岸线纳入生态红线的管控范围，则更是极大地减少了海洋保护区所面临的陆源排放和污染的压力。

值得强调的是，海洋生态红线把大陆和海岛自然岸线纳入生态红线管控范围的做法极大提高了海洋生态安全维护网络的完整性。自然岸线是一个地理概念，通常指那些未受人为干扰的水陆分界线。[18]作为人类活动和生态环境的重要缓冲带，大陆和海岛自然岸线本身是一种有着重要生态价值的自然形态。其海洋生态多样性也十分丰富和特殊，是海龟、部分鸟类和水生生物的重要栖息地和产卵育幼地。然而，在很长一段时间内，自然岸线没有被归入林、田、海洋领域，成为中国法律明确管理的对象，其生态价值也没有得到足够重视，大量海岸工程建设、海岸固堤行为在该区域发生，自然岸线资源也因此日益缩减。在中国长达32 000公里的海岸线中，自然岸线占比已经不到50%。35%自然岸线保有率指标的设定，一方面将将大陆和海岛自然岸线这种独特的海洋生境纳入了严格生态保护的范畴；另一方面，也有利于其他海洋生态红线区的养护和管理。毕竟，当1/3以上的海洋自然岸线需要保持原样或恢复原状时，经由这一海陆分界线流入近海其他红线区的陆源污染，以及其他人类扰动将大大减少。而中国的海洋保护区实践表明，毗邻保护区的海岸开发项目，以及陆源污染，如岸线排污口的增加、未经处理的陆源污水的流入正是当前部分海洋保护区所面临的最大环境威胁之一。

海洋生态红线既是一条维护海洋生态功能的地理区域边界线，同时也是一条相关管理指标的控制线。[19]针对传统海洋保护区制度中管理有效性评价指标体系建设的不足与缺失，《技术指南》确立了生态红线管理效果评价的三大指标：海洋生态红线区面积控制指标、大陆和海岛自然岸线保有率控制指标、海水质量控制指标。按照《技术指南》的要求，海洋生态红线区面积占沿海各省（区、市）管理海域总面积的比例不得低于30%，自然岸线保有率不低于35%、近岸海域水质优良（一、二类水质）比例要提升到70%，并且这些量化的具有约束性的目标将与沿海地方官员的政绩直接挂钩。这些海洋生态红线管理质量评价指标体系的确立，反映了中国海洋生态文明建设正逐渐从定性向定量、从单纯看投入（input）向注重结果（outcome/output）導向的评价机制的转变。[20]

三、生态安全视角下海洋生态红线进一步完善的路径选择

对于未来的海洋生态红线，首先应强化其合法性；在此基础上进一步构建海洋生态红线综合管理机制，同时完善公众参与和生态红线生态补偿机制，如此方可真正实现用“一条红线管控重要（海洋）生态空间”的战略目标。

（一）海洋生态红线制度的进一步法律化是其实现生态安全维护功能的前提

客观而言，尽管2014年4月修订的《中华人民共和国环境保护法》（简称《环境保护法》）和2016年修订的《海洋环境保护法》均对“生态保护红线”进行了法律确认，使海洋生态红线正式上升为一种法律制度。然而，也必须看到，无论是《环境保护法》第29条1款，还是《海洋环境保护法》第24条2款，都只是原则性、宣示性地规定要“严格遵守生态保护红线”，至于如何去“严格遵守”，法律层面并未给出具体落实建议。如此一来，两部环境法上有关生态保护红线的规定形同摆设，也因此势必影响海洋生态保护红线的“落地”。具体而言，两部环境法都没有对生态红线的基本内涵加以明确，由此也导致不同领域对生态红线存在不同理解，进而在生态红线的推进和管理上出现不同部门或领域的“红线”制度之间相互交叉和“打架”的现象。[21]其次，两部环境法都只规定要“严格遵守生态保护红线”，但并未明确究竟应该遵守何种“生态保护红线”，实施依据指向不明无疑会导致红线制度实施过程的混乱。就海洋生态红线而言，除海洋局发布的《意见》和《技术指南》，还有环境保护部的《国家生态保护红线——生态功能基线划定技术指南（试行）》，以及国务院颁布的《全国主体功能区规划》《全国生态功能区划》《全国海洋功能区划》；在地方层面，还有沿海各省市政府颁布的有关海洋生态红线的地方政府文件，如《天津市海洋生态红线区管理规定》《山东省人民政府办公厅关于建立实施渤海海洋生态红线制度的意见》等。在这些规范性文件中，有些属于国家政府政策性文件，有些属于部门规章，有些属于技术标准，有些则属于地方政府“红头文件”。“严格遵守”究竟是遵守什么？如果这个问题不解决，海洋生态红线将很难落实，也无从肩负起维护国家和地区海洋生态安全的重任。

（二）以海洋生态红线整合海洋管理是其实现海洋生态安全维护功能的核心

海洋事务具有高度的复杂性和关联性。不同海区、不同涉海活动、海陆之间的高度联动要求对海洋实行综合管理。海洋生态保护并非单纯的生境和物种保护，保护区或红线区的建立和管理无不牵涉到海洋航行、海洋渔业等生物资源开发、海底矿场等非生物资源、海岸和近海开发利用、海岸排污等众多方面的问题，其管理的有效性同样需要一个综合的海洋管理体制的支撑。海洋综合管理最初由美国在20世纪30年代提出。到20世纪90年代，在联合国的推动下，海洋综合管理的理念得到进一步发展。[22]然而，尽管自1980年以来，围绕国家海洋局组织设置及其职能转变，中国已经就海洋综合管理体制的建立和完善进行了多次尝试，[23]但海洋保护区等海洋生态环境保护实践表明，当前中国海洋管理体制中的多层次、多部门重叠管辖的问题仍未得到根本解决，并因此成为妨碍海洋生态和文化资源的主要障碍。这种管理体制上的重叠投射到海洋生态与环境执法过程中就表现出严重的分散执法的特点。以沿岸红树林保护为例，它将可能涉及到渔政、海事、海警、海监，以及主管陆源污染的环保部门和主管森林资源的林业部门，这种严重的职能交叉最终导致了管理和执法效率的低下。

相较于传统海洋保护区制度，海洋生态红线在管控范围上有明显的扩大，其管理难度也势必大大增加。而且，与传统海洋保护区制度相比，海洋生态红线区制度的一个显著变化是将自然岸线纳入了生态红线的管控范围，并将一定长度的自然岸线保有率作为一个衡量海洋生态红线管控有效性的重要指标，这就进一步加大了海洋生态红线综合管理体制构建的难度，原因在于海岸线所处的陆海交接带长期以来就处于海洋、国土、港务、海事、渔业、环保、城建、旅游、能源等众多部门重叠管辖之所在。2017年国家海洋局颁发的《海岸线保护与利用管理办法》虽然提出应该由国家海洋局负责全国海岸线保护与利用工作的指导、协调和监督管理。但一来该办法仅是国家海洋局的部门规章，在法律位阶上层次过低；二来即使按照这一规定，国家海洋局享有的也只是有限的指导和监督权限。因此，海洋生态红线制度应尽快建立并完善相应的综合管理体制。

（三）建立公众参与机制是海洋生态红线维持刚性的保障

海洋生态红线被视为海洋生态安全的“底线”和“屏障”，也因此必然要求具备足够的制度刚性，然而任何法律制度的刚性不会完全倚赖于严格的执法与严苛的惩戒措施。内生性规则理论告诉我们，生态红线的刚性从根本上而言，并不是，至少不主要倚赖于红线制度的外迫性，而更多必须依赖于相关利益主体对红线立法及其价值的认同。[24]当海洋生态红线制度不是由政府自上而下强加给公众，而是由社会公众自己参与所创制的内生性规则时，海洋生态红线的合理性与正当性，以及背后所代表的社会公众利益才会真正为公众所认同和遵守，进而才能真正提升海洋生态红线的刚性。具体而言，海洋生态红线的公众参与应该做到以下几点：第一，完善公众的海洋生态红线立法参与。如通过听证会、论证会、座谈会等形式强化公众对海洋生态红线法律制度构建与实施的参与。事实上，由于本地居民对于其生活所在地的生境、物种的状况、特点具备更多经验性知识，例如渔民对鱼类种群和其海洋物种的栖息地分布情况等的了解可能比专业海洋监测人员更为丰富。对自己生存地点的环境变化他们往往也较社区以外群体更为敏感。因此，公众的积极参与完全可以为海洋生态红线的选划、管理提供有用的意见和建议。[25]第二，提高公众海洋生态红线管理的行政决策参与和行政执法参与。如就红线区的选划、产业准入、环境管理标准设定、红线监督管理等参考公众意见。目前国家海洋局正在制定《海洋生态红线监督管理办法》，但从目前的“征求意见稿”来看，海洋生态红线的公众参与似乎尚未引起足够重视。从当前征求意见稿的内容来看，仅第18条涉及公众参与，而按照该条，公众仅有违法举报权①。

（四）构建海洋生态红线生态补偿机制是其实现生态公正的必由之路

对红线区实行最严格的保护和监管是海洋生态红线的基本目标。严格的保护和监管固然可以带来海洋生态环境的改善，部分人甚至整个社会将因此而受益。但良好海洋生态环境的维护不仅需要保护者付出直接的管理成本，而且红线区内居民等其他用海者将因此承担海洋生态保护所带来的机会成本。例如红线区的划定就意味着传统渔民将因此面临失海的风险，位于海洋自然保护区核心区和缓冲区内的传统居民也可能被迫迁徙。如果不对后者因此承受的牺牲和损失予以补偿，将明显违反生态公正这一基本原则。因此，为确保海洋生态红线制度的可持续性，在推进严格海洋生态红线保护的同时，应构建并完善符合海洋生态红线保护要求的海洋生态补偿制度。

符合海洋生态红线保护要求的海洋生态补偿制度，首先要求其符合生态红线的“刚性”要求。换言之，当前《海洋生态红线划定指南》确定的十五种海洋生态红线区类型的保护事关国家生态安全，其生态功能不得以任何形式加以损坏。在这一前提下，符合海洋生态红线保护要求的生态补偿不包括海洋生态环境资源开发利用者对开发利用海洋环境资源过程中的生态利益受损者的补偿。理由很简单：红线区内的海洋生态系统是具有独特性和重要性的海洋生态系统，其生态服务事关国家生态安全，既难以用异地修复重建、替换来获得同等生态功能，更不容在金钱补偿基础上加以开发利用。因此，那些从“资源利益”角度出发界定的所谓海洋生态补偿机制，如资源税费制度、排污费制度、生态损失补偿费制度等应该排除在海洋生态红线生态补偿机制外，否则海洋生态红线的刚性自是难以维持。由此，所谓符合海洋生态红线制度的生态补偿应该是指为恢复与保护海洋生态系统服务功能，由生态受益者和海洋自然资源开发利用者向特定的海洋生态功能和生态利益的重大贡献者，按照法定程序和标准进行的合理补偿。[26]

海洋生态红线所维护的生态利益具有公共利益属性，理论上，所有社会成员均属受益者，这种情况下，除非存在明确的生态受益者，如某迁徙性海洋鱼类育幼地的保护使另一海域此类成鱼密度显著增加，那么后者（补偿主体）应对前者（受偿主体）的生态功能服务付费。除此以外，在受益主体不明确的情况下，作为公共利益的代言人，政府自然而然成为了最佳的补偿主体，应由其代表人民履行补偿的责任。[27]

在受偿主体的识别上，那些为维护海洋生态环境而牺牲发展自身经济权利的个人，以及为海洋生态保护作出特殊贡献的个人或群体，政府或生态受益者应就其牺牲和/或贡献予以补偿。例如对那些因海洋生态红线区的划定而直接喪失传统渔区用海权的渔民，政府应该对他们因此遭受的损失予以资金、实物、政策和/或技术上的补偿。