警察参与联合国维和行动历程

尚洪强

联合国维和警察是应联合国秘书长请求、由会员国派遣、为联合国工作的警察。概括来说，联合国维和警察的主要职责是恢复联合国维和行动任务区东道国社会治安，监督和指导当地警察部门执法、培训、重组、改革和重建，协助选举，监督难民返乡，以及为当地执法部门提供其他协助等。

联合国警察主要由两部分构成，即联合国维和单警（UNPOL）和维和警察防暴队（FPU）。截止到2018年4月，联合国在全世界共有15个维持和平行动特派团，其中14个特派团部署了来自119个出警国的11000余名维和警察，维和单警共约3800名，防暴队员共约8000名。

联合国维和行动始于1948年。维和行动初期，主要任务是监督任务区停火协议的落实和稳定当地安全局势，目的是能在政治层面作出努力，采用和平手段解决冲突。然而，在联合国维和行动初期，各成员国警察的身影没有机会在联合国出现，主要原因是维和行动发展伊始的主要任务是预防和监督两国间的冲突，很少甚至不需要介入维护当事国社会治安、指导当地警察等国内事务。概括来说，警察参与联合国维和行动历程可以大概分为以下三个阶段。

一、初级阶段（1960～1988年）

联合国刚果（金）任务区特派团（以下简称“联刚团”）是联合国第一次在维和行动中部署国际警察（在警察还没有正式成为联合国维和行动的单独部门之前，其被称为“国际警察”）。联刚团成立于1960年，当时，刚果摆脱比利时的统治获得独立，首先是西非的加纳主动向联合国提出愿意提供500名警察参与该任务区的维和行动，后来这支警队又被尼日利亚所取代。值得一提的是，这两支警察队伍仅接受本国维和部队的指挥，而不接受联合国其他部门指挥，他们在任务区扮演的角色本质上是联合国军事部门的一种补充。

當时，联刚团国际警察的主要职责是主干道交通管理、刑事案件调查，以及犯罪预防等具体执法工作。当时，警察在维护社会治安方面发挥着重要作用。与联合国军事观察员不同，警察的职能范围较广，所受限制也更少。主要原因是正处于冲突中的国家对外部武装力量干预很敏感，当地政府不接受维和部队部署在一个主权国家。正是由于警察不具备传统的军队职能，更没有更迭政权的企图或能力，在任务区开展工作时往往更容易获得驻在国政府的配合，由此产生的社会效果以及对联合国正面形象的传播都很好。

在驻在国警力严重不足的情况下，国际警察拥有和当地警察几乎同样的执法权。此外，国际警察的另外一项任务是协助政府培训和发展新生代警察力量。在任务区，国际警察与新招募的当地警察在主干道日夜进行联合巡逻，随时进行培训互动，逐渐克服因国际警察数量和权力有限所带来的执法障碍等难题。需要说明的是，鉴于当时维和行动发展的特殊阶段，联合国并没有直接指挥这支警队，该警队依据国际组织、驻在国政府和有关国家（多数是出兵国）达成的协议而开展行动，与当地警察同事并肩工作，为东道国提供必要的警力补充，同时为当地政府和人民提供基本的警务服务，其本质上和当下联合国对维和警察的定义有所不同。

联合国第二个部署警察的任务区在东南亚的西新几内亚。1949年，当时的西新几内亚领土已被荷兰占领达120年之久。虽然荷兰正式承认印度尼西亚主权独立，但对西新几内亚的归属却未做任何承诺，直接导致1961年印度尼西亚同荷兰再次爆发战争。在联合国调解下，双方于1962年8月15日达成了《西新几内亚和荷兰停止敌对行动谅解备忘录》，阶段性完成了该地民主自决和摆脱宗主国任务。

联合国从1962～1963年接管了该地，迅速成立了联合国安全部队，以协助联合国临时执行局监督该领土从荷兰向印度尼西亚的移交。安全部队人员由巴基斯坦提供，印度尼西亚和荷兰分担经济费用。在维护社会秩序方面，联合国授权建立一支警察队伍，一位英国警务顾问加入到联合国特派团，负责指挥1600名当地警察工作，目的是迅速恢复当地治安。但最初的效果却很不理想，联合国研究发现，这支警察队伍的中层领导人员严重不足，主要原因是当时中层警官绝大多数都是荷兰人，他们因害怕印度尼西亚人报复而离开了任务区。鉴于当时的实际情况，菲律宾主动提供警力以填补当地警察领导层的空缺。菲律宾警察的工作主要是监督和管理当地警察，目的是提高当地警察职业素养，帮助他们忠于职守、服务民众。然而，由于此项维和行动时间较短，菲律宾警察无法将其所有理念付诸实施。

警察真正成为维和行动的组成部分是在联合国塞浦路斯维和部队（以下简称“联塞部队”）。1963年12月，塞浦路斯希腊族和土耳其族的种族冲突导致暴力事件的发生。在联合国斡旋下，双方达成停火协议，并于1964年成立维和行动任务区至今，旨在预防当地再次发生流血冲突。联合国当时拟在新组建的维和部队中设立一个专门的警察部门，以便监督当地警察，并计划协助他们开展谈判、联络和沟通工作。在塞浦路斯任务区，联合国第一次将“民事警察”缩略为“民警”一词，目的是将其与部署在维和任务区的部队区别开来。2005年之前，联合国对参与维和行动的警察有不同的称谓，如科索沃任务区是科索沃特派团警察，利比里亚任务区是国际警察，东帝汶任务区是民事警察，波黑任务区是国际警察特遣队，海地任务区也称民事警察。联合国在2005年发布正式通知，要求所有维和任务区统一使用“联合国警察”一词。

从1970年到1988年，因美国和苏联全面冷战，联合国仅有五项新部署的维和行动，对象主要是两国争端军事行动，其任务主要涉及监督停火、控制缓冲区等，因而也就没有新的联合国警察的派遣。

二、发展阶段（1989～1998年）

随着冷战的结束，联合国维和行动的战略背景发生巨大变化，维和行动越来越针对一国内部冲突，其任务更多地涉及支持当地建立行政机构、促进经济发展、解决民事纠纷，甚至包括技术支援等。所以，联合国不能单单依靠军事力量控制冲突和维持和平局面了。尽管如此，维和部队仍然是大多数维和行动的主力，但联合国维和部队内部却开始出现更多角色，包括行政人员和经济专家、警察、法律专家、扫雷专家，选举观察员、人权监督人员和政府治理专家、人道主义以及通信宣传工作者，也正是在这一时期，警察部门在维和行动中的作用日益彰显。

一般来说，在一国内部冲突后，警察体系必然出现瘫痪或严重削弱，在当地民众眼里被看作不可靠的“空架子”，而某些冲突剧烈地区的警察体系早已完全不复存在。然而，冲突后如果没有一支可靠的警察力量，法治和司法系统就会完全或部分停止运转。随之而来便是刑事案件的剧增，如贩毒、贩运武器、贩卖人口、洗钱、黑势力团伙、公职人员腐败、针对妇女儿童的犯罪、严重践踏人权等。在这种环境下，派遣联合国警察到任务区帮助恢复社会秩序以达到建设持久和平的目的，就显得至关重要。

从1989年开始，联合国警察逐渐扩大参与维和行动的数量和规模。而此前在联合国建立的15个维和任务区中，警察仅参与了其中的三个。随着联合国警察作用的日益重要，联合国开始在三个任务区大规模部署警力，明确突出了联合国警察在维和行动中的地位和作用。

首先是纳米比亚“联合国过渡时期援助团”，标志着联合国警察参与维和行动进入新时代。1990年，该任务区的联合国警察授权人数为1500人，来自全世界25个国家，任务期为一年，人员保持轮换，但总体人数不变，主要任务是监督当地警察的执法表现和重组工作，确保他们以专业、公正的方式有效地维护社会治安，同时也在大选中提供支持，并协助军事部门监督停火，协助纳米比亚顺利平稳的权力过渡以及难民安全返回和释放政治犯等。概括起来，联合国警察在该任务区有三项专业任务：一是协同当地警察执行公务；二是受理和调查公众对警察的投诉；三是监督当地警察的调查工作。

“联合国莫桑比克行动”（简称“联莫行动”，1992～1994年）是继纳米比亚“联合国过渡时期援助团”之后的又一个重要的非洲任务区，联合国警察授权人数为1114人。它以纳米比亚任务区为样板，同时也成为日后任务区开展警务培训和改革的先驱。

“联合国波斯尼亚-黑塞哥维那特派團”最初授权维和警察人数为2057名，逐年增加，主要任务是监督、观察和检查司法部门和当地警察的执法活动；检查当地警察是否遵守国际人权和民主警务的标准；向执法人员提供建议；培训当地警察；为波斯尼亚当局的执法活动提供便利；评估公共秩序威胁，并就执法机构处理此类问题的能力提出建议；联合国维和警察酌情陪同波斯尼亚的执法人员协助其执行职责；向有关方面或执法机构提供援助，确保自由和公正的选举等。

此外，“联合国东斯拉沃尼亚、巴拉尼亚和西锡尔米乌姆过渡时期行政警察支助小组”（简称“联合国警察支助小组”，1998年）授权人数为114名，主要任务是维持当地治安，监督克罗地亚警察在多瑙河区域安置流离失所者返乡方面的表现。

“联合国海地民警特派团”（1999年5月～2000年3月，简称“联海民警团”）授权人数为300名，包括一个特别警察分队，主要任务是协助海地政府使当地警察专业化；协助管理层及特警队的培训；监督警务工作表现；指导警察的日常工作；与由联合国开发计划署和双边捐助者资助的海地国家警察技术顾问保持密切协作等。其中，特别警察分队的任务是协助联海民警团人员保护特派团的财产和人员安全。这里特别强调，特别警察分队可以说是联合国维和警察防暴队的雏形。

三、壮大阶段（1999年至今）

目前，在联合国15个维和任务区中，警察参与了14个。联合国警察自20世纪90年代末起在科索沃、东帝汶等任务区具有维护社会治安的执法权。联合国警察的作用发生了根本变化，从过去单纯的监督当地警察工作到直接调查刑事案件，上升到可以在冲突地区抓捕犯罪嫌疑人。此外，联合国警察还临时代替当地安全部队承担起了维护治安的责任。在某些偏远地区，联合国警察是当地唯一的执法人员。这标志着联合国警察在维和行动中发挥了更加突出和不可替代的作用。

例如，联合国东帝汶任务区，维和警察授权人数为1288名，在该任务区，联合国警察受权可以携带武器。主要任务是恢复和维护当地公共秩序；调查刑事案件；提供一个现代、专业、民主和面向社区的警察队伍；依靠当地群众发展社区警务；确保人权得到保护；在东帝汶警察完全建立和运转之前维护社会治安；招募、建立和培训东帝汶警察队伍；为流离失所者和难民创造安全返乡条件等。

联合国在本阶段创新了维和警察派出形式——维和警察防暴队。维和警察防暴队是一支特别的、装备精良的、完全机动的快速反应警察或执法分队，一般由来自同一个国家的武装警察、宪兵力量、特警力量的125～140名队员组成。作为一个统一整体，他们被部署在联合国维和任务区基层，拥有自我维持的装备和后勤人员，接受任务区警察总监领导。防暴队严格按照联合国安理会决议和所部署任务区授权开展工作，严格遵守联合国人权、刑事司法规范和标准要求。

维和警察防暴队共有三个作用。一是保护联合国人员及设施。防暴队通过采取预防和应对措施以便控制危险人群和有关的民事骚乱，但采取此类行动必须与任务区的安全部门和相关执法机构进行协商。二是为任务区的执法机构提供安全支持。在执行任务过程中，防暴队必须严格按照任务区授权，协助当地执法机构进行工作。定期与当地执法机构开展联合巡逻，在任务区推动东道国政府和民众之间信任的建立。三是开展能力建设。防暴队在执行任务时，特别是在进行人群控制时，通过身体力行地尊重联合国人权和刑事司法规范与标准，为当地执法机构树立行为典范，并根据联合国关于当地执法机构的改革、重组和重建要求，对当地同行进行培训，并提供咨询服务。

随着联合国维和警察人数不断增加，部署范围不断扩大，维和警察的地位和作用愈加重要。然而，目前维和警察也面临诸多问题与挑战，一是维和警察的安全风险越来越高，维和任务区所在国的治安和司法系统瓦解，造成政府瘫痪、法治崩溃，而多数任务区的维和警察不具备和当地警察同样的执法权，更不能携带武器，经常成为被攻击目标，维和警察伤亡案例层出不穷。二是维和警察数量和素质有待进一步提高。虽然1999年之后维和警察的数量几乎翻了一番，但仍不能满足任务区需要。同时，维和警察素质也有待提高，在个别任务区出现过维和警察在当地侵犯人权的行为，主要表现为性暴力和性侵害行为，极大地损害了联合国维和行动的形象。综上所述，联合国维和警察作为联合国维和行动的重要组成部分和见证者，在维和行动任务区发挥着不可替代的作用。与此同时，联合国维和警察依然面临很多的问题和挑战，需要联合国总部和国际社会给予更多的关注和支持。