全球移民管理进行时美国移民和边境执法工作

戴铭 杨淑学

美国是一个典型的移民国家。在美国国家发展的各个历史阶段，移民政策和移民管理都是其国家治理的核心内容之一。美国的移民管理体制历经历史沿革，迄今为止，已经形成了一整套分工细致、运行高效、符合本国移民发展现状的政府移民管理机构。

“9·11”事件后，美国通过“国家安全法案2002”，于2002年11月25日成立了国土安全部，在民事范畴内保护美国境内外安全，主要任务是预防和应对国内突发性事件，尤其是恐怖袭击。2003年3月1日，国土安全部吸收并承担了原移民归化局的职能，划分成立行使执法功能的移民与海关执法局和行使服务功能的公民与移民服务局。公民与移民服务局主要承担受理和审核外国人的入籍、永久居留和寻求庇护申请等行政职能。原移民归化局的案件调查和情报搜集工作以及原海关服务局的部分海关执法功能由移民与海关执法局的国土安全调查组承担。同时，国土安全部成立新的职能部门——海关与边境保护局，承担包括原移民归化局的边境巡逻和保卫职能、原海关服务局部分海关执法职能和原动植物健康监测局的部分监测职能等在内的边境执法职能。

一、美国移民与海关执法局

（一）机构概况

美国移民与海关执法局总部设在华盛顿，遵照美国联邦法律和与边境管理、海关、贸易、移民相关的刑事、民事法律，维护美国国家安全和公共秩序，是隶属于国土安全部的美国联邦政府执法机构，是在美国仅次于联邦调查局的第二大犯罪调查部门。移民与海关执法局现有两万余名雇员分布在美国及其他46个国家和地区的400多个办事机构。

美国移民与海关执法局的业务范围涵盖了打击危害国家安全的恐怖活动、跨国黑帮、走私毒品或武器、贩卖人口、网络犯罪等诸多方面。在美国国土安全部的协调下，移民与海关执法局和海关与边境保护局、缉毒署（DEA）、烟酒火器药物管理局（ATF）、海岸警卫队（COAST GUARD）、司法部法警局（MARSHALS SERVICES）等部门共同组成边境执法安全联合组（BEST）。联合组与国际刑警组织、欧洲刑警组织、欧盟边防局（FRONTEX）等建立了数据共享，共同打击偷渡、走私及恐怖活动等犯罪行为。

（二）主要职能

移民与海关执法局的组织架构主要包括局长办公室、副局长办公室、行政办公室和相关业务职能部门。其中最重要的三个职能部门是执法和遣返行动队、国土安全调查组和首席法律顾问办公室。

执法和遣返行动队（ERO）：执行美国移民法律，发现和拘捕非法移民，在最后判决宣布前羁押违反移民法的嫌疑人，按照法定程序将需要遣送和驱逐出境的外国嫌疑人送离美国国境。行动队重点关注刚入境不久的、对国家安全和公共秩序构成巨大威胁的非法入境人员，包括境外逃犯和有犯罪前科的非法移民，并将他们尽快驱逐出境。行动队有专门的探员负责认定、逮捕和遣送违反美国移民法律的非法移民。一般刑事犯罪的嫌疑人被拘捕后，警方也会搜集他们的生物信息，与联邦调查局刑事司法信息部门的指纹自动比对系统和国土安全部的生物信息自动比对系统进行比对，从中发现非法移民线索。

该行动队下设机构包括：

1. 地区行动科：负责监督、指导、协调分设在美国各地的24個地区办公室。

2. 执法科：负责管理识别与逮捕应遣返外国人的执法措施与办法。

3. 拘押科：负责监督与管理移民与海关执法局的拘留行动，依法为被拘押人员提供相应的安全和保护。

4. 遣返科：负责与相关的外国政府协调，执行被判定遣返外国人的遣返。

5. 健康服务中心：为移民与海关执法局拘押人员提供必要的医疗与健康服务。

6. 行动支持科：为所有部门提供财政、预算、资产管理和人力资源等支持。

除以上部门外，行动队还在美国各地设有24个地区办公室。

国土安全调查组（HSI）：针对恐怖组织和其他危害国家安全与公共秩序的犯罪组织开展调查，打击妨害美国合法贸易、旅游和金融系统秩序的跨国犯罪组织活动，在境内外维护和执行美国移民与海关法律。调查处理的案件范围包括：侵犯人权犯罪，盗窃艺术珍品，贩卖人口，走私毒品、货币或武器，制造、贩卖伪造的移民证件，跨境黑帮犯罪，洗钱，通过网络实施的各类跨境犯罪等；有时也会承担要人保卫、特殊活动安保等秘密任务。

该调查组有6500余名特工，是美国国土安全部最大的犯罪调查部门，下设情报办公室，雇用了大量专业特工和情报分析师为部门行动搜集、分析、发布情报资讯。情报办公室与联邦和各州及地方政府情报部门建有紧密的沟通机制。执行某些犯罪调查任务时，外勤组会派出情报人员参与侦查，或外派人员开展人力情报搜集。除此之外，部门还设有涉外行动机构，在外国政府部门协助下预防和处理可能危害美国安全的跨国犯罪活动，搜集驻在国情报信息，协助美国境内的探员查处相关跨国犯罪活动。有的外勤组还设有特别行动队，在本辖区内行使类似联邦特警的职能。

首席法律顾问办公室（OPLA）：提供法律咨询和建议，开展法律培训，为移民与海关执法局的工作提供法律支持。在将遣送案件送至司法部负责裁定移民案件的行政办公室审查前，首席法律顾问办公室是国土安全部负责开展非法移民遣送程序的唯一代表。

新进的移民与海关执法局执法人员将按照岗位的不同在位于佐治亚州的联邦执法人员培训中心接受四至六个月的专业培训。此外，执法人员在专门培训结束后还有机会接受后续的理论知识和职业技能提升培训。除少数涉密专业科目外，从事国土安全调查和执法遣返行动的新进执法人员都要接受宪法、基础法律、移民法的培训，以及武器使用和特殊驾驶技能的训练。其中，国土安全探员还要接受美国海关法、高级战术、秘密行动、刑事审讯、大规模杀伤性武器使用等国土安全探员执行任务中常用的知识和技能培训。执法遣返行动队执行遣送任务的探员在毕业前还要接受为期数周的西班牙语专门培训。

二、美国海关与边境保护局

（一）机构概况

美国海关与边境保护局是美国国土安全部最大的联邦执法机构，有超过58000名雇员，其中45600余名是联邦特工和执法人员，总部也在华盛顿。设有海空执法行动队、陆地执法行动队、边境巡逻队等执法部门，主要负责规范和促进美国的国际贸易活动、征收进口关税、执行美国贸易、海关和移民相关法律。其首要任务是维护美国边境安全，从而保护公众免受危险分子和危险因素的伤害；通过保障合法的贸易和旅游活动，提升美国全球经济竞争力。其工作范围覆盖全国327个出入境口岸及设在加拿大、冰岛、中东、百慕大和加勒比等国家和地区的预检口岸。该局与美国移民与海关执法局、禁毒署、联邦调查局等部门密切合作，维护边境安全秩序。

（二）主要职能

加强边境安全与管理。科学有序的边境安全管理，是在保护和推动合法贸易、旅游等活动顺利开展的前提下，有效防控来自境外的可能威胁。海关与边境保护局制定了分层次管控人员和货物跨境流动风险的方案，严厉打击跨境非法金融活动和危害美国安全、妨害跨境贸易体系和重点货物及技术正常进出口秩序的跨境恐怖活动及恐怖分子，提高发现和打击跨国犯罪组织活动的能效，最大限度地确保人员、货物进出口安全。为此，美国针对与墨西哥接壤的南部边境管理问题曾出台过四项措施：一是分区域加快人员和货物在进口港的流动；二是增强和确保全球供应链与国际贸易活动体系的稳定性与安全性；三是打击跨国有组织犯罪和恐怖活动；四是预防人员和货物在国际港口间的非法运输。

海关与边境保护局有三项相互关联的核心执法工作，确保边境地区管理安全有效。

（1）保卫美国领空、领土和领海边境安全。

现实生活中绝大多数人员和货物的出入境活动都是合法的，这些合法的贸易与旅游活动给美国带来了巨大的经济效益。为此，美国国土安全部和相关部门一直积极采取措施助力合法贸易与旅游活动顺利开展。如提高边境地区重点部位与区域的安防标准，建立完善安全预案，提高对自然灾害和突发事件的防控处置能力；对运输中的人员和货物进行分级风险分析，将高风险的隐患尽可能早地通过法律途径防控于美国领土之外，推动合法和低风险的出入境活动；最大限度地运用美国贸易法律提升美国的经济安全和竞争力，通过加大与国际海事组织、国际民用航空组织、国际刑警组织等国际组织的合作力度，新建有利于美国利益的全球贸易和旅游活动国际标准。

（2）保护和推动合法贸易与旅游活动的顺利开展。

随着近年来世界范围内人员和货物流动的急剧加速，美国国土安全部制定出台了一系列保障边境安全、打击恐怖活动、毒品走私及其他威胁美国国家安全、经济安全和公共秩序的工作措施。相关执法部门通过发现和打击非法人员和货物流动、保护贸易活动的关键环节、确保人员流动和货物运输的安全畅通等手段，保障各项活动合法有序开展。执法部门在工作中整合人力、科技、物资和基础设备等资源，掌控边境局势，保护边境秩序安全。鉴于边境保护工作的跨国属性，执法部门还一直致力于建立国际人脉关系，提高预警境外风险的能力。

为有效维护边境地区良好的环境秩序，美国海关和边境保护局在工作中充分运用广泛的信息网络对非法活动开展调查，保护和推動合法贸易、旅游等跨境活动顺利开展。具体做法包括使用基于风险防控的分层管理监控非法进出口活动；在机场、港口等重点部位采取相应措施识别防控外来威胁；在海陆空运输工具和乘客到达之前，运用多种科技信息化手段收集、发现预警信息，将风险控制在边境线外；建立完善的来美人员、车辆、飞机和海轮的日常预警防控和应急处置预案，确保执法成效；在风险研判的基础上，对所有离境口岸的人员、交通工具、邮件包裹等实施监控，查控非法进出口活动。

（3）严厉打击跨国犯罪组织活动和其他违法行为。

近年来，美国境内的跨国犯罪组织活动日益猖獗。他们通过走私贩卖人口、毒品、伪劣产品等牟利，同时也从推动跨国公司发展的管理供应链的变革中获得利益。在识别、调查、预防、制止跨国犯罪组织活动和其他违法行为方面，执法部门也采取了积极举措：一是针对洗钱等跨国犯罪常用的非法金融活动，加大对境外走私货币等犯罪行为的监控和阻截力度；二是通过严厉打击快速转移资产等举措营造震慑犯罪的氛围，进一步发现和查控违法行为，加大战略沟通，提升执法部门的履职能力；三是运用情报信息快速锁定违法嫌疑人、违法行为和其他疑点，采取技术手段侦查、认定、监控、跟踪、阻截可疑资产和境外船舶。

三、美国公民与移民服务局

（一）机构概况

美国公民与移民服务局是美国联邦政府管理一般性合法移民事务的职能部门。部门工作人员近20000名，在美国国内与国外的支局或办事处有200多个。

（二）主要职能

1. 美国公民身份获取（包括相关服务）

有意愿接受成为美国公民的个人向美国公民与移民服务局提交申请。该局负责审核申请人的资格。如审核通过，由美国公民与移民服务局安排入籍宣誓仪式。该局也负责由于父母原因获取美国公民身份的个人的资格审核与资料佐证。此外，美国公民与移民服务局还提供一些与移民归化相关的服务。例如，大部分入籍申请人都需参加考试（测试内容有英语语言考试和公民常识测试等），美国公民与移民服务局承诺为申请人提供准备考试所需要的材料。

2. 家庭成员移民

美国公民与移民服务局负责处理美国永久居民与美国公民直系亲属申请到美国居住和工作的业务。

3. 在美工作

美国公民与移民服务局负责核准外国人来美国工作，包括临时工作和最终可能获得绿卡的工作，也负责向雇主提供外来人员合法就业许可证。

4. 人道主义项目

美国公民与移民服务局负责的人道主义项目主要是为在美国国内或国外因为战争、饥荒、内战或政治动荡等原因被迫逃离家园的个人，以及受到杀害或折磨威胁被迫逃离自己国家的个人提供保护。

5. 收养

美国公民与移民服务局负责管理美国公民收养外国儿童的先期审核工作。

6. 公民融入（Civic Integration）

美国公民与移民服务局向外来移民提供关于公民权利与责任的指导与培训，为移民成功融入美国公民文化（Civic Culture）提供必要的信息和条件。

7. 移民研究资料支持

美国公民与移民服务局向移民研究者有偿提供其拥有的移民与相关历史资料。

美国公民与移民服务局是美国联邦政府中组织结构较为复杂的部门（见附表2），各下属机构分工细致，协同工作。这既是美国移民管理复杂性的客观反映，也是美国移民管理机构追求科学性和高效性的必然结果。

除履行对合法移民的管理职能外，美国公民与移民服务局作为美国国土安全部的下属机构，也把识别和降低移民工作领域内存在的国家安全风险作为自己的工作重心之一。

美国公民与移民服务局承担了2003年前美国主要的移民管理部门——移民与归化服务局 （the Immigration and Naturalization Service，INS）的大部分业务。作为美国政府管理合法移民事务的核心部门，它是常规移民与归化事务的主要处理机构。因此，有许多人基于以前形成的习惯把该局称为“美国移民局”。事实上，与该局同时成立的移民与海关执法局（ICE）和海关与边境保护局（CBP）也分别承担了原移民与规划局的部分职能。

四、美国移民和边境法律执行现状

美国是个移民国家，对移民的认定至关重要。许多美国人的家族都有移民背景，有的是近几代，有的是上几代，移民群体对美国的繁荣发展作出了巨大贡献。虽然其中也有少部分是在海外受到起诉后来美国寻求庇护的。美国人民为这种移民传统而深感自豪。如何科学有效地执行移民法律，管理好境内外国移民是美国移民和边境执法部门的重要任务之一。近年来，他们先后开展了一系列尝试，如他们建立更稳固、更科学的边境执法机制；完善科学有效的国内执法体系；创建21世纪合法移民系统；制订帮助长期分离家庭的团圆计划；优化外国移民获得美国国籍的流程；通过加强管理和组织活动提升现有的移民管理体系。这些尝试在现实中取得了一定成效，其中成效较为显著的有以下几个方面。

（一）增强现有移民管理体系的效能。

任何良好的移民管理体系的核心都是其科学的运行架构。这种运行架构既要能对规定条例改变和全球范围内人财物的流动快速反应，同时又要能保证国家的安全。美国移民执法部门一直在不断加大科技投入，强化信息搜集，提高情报的可靠性，寻找更好的办法提高管理成效。在做好日常管理的同时，重点加强以下几方面工作：一是改革移民申请流程，优化移民福利制度，加强反欺诈措施，实现执行力最大化。二是进一步规范移民管理中的逮捕、拘留和遣送等国内执法行为，维护国家安全和公共秩序，预防边境安全威胁。三是加强和完善移民管理体系，通过家庭团圆、提供庇护、给予工作机会和准予入籍等方法提升合法移民数量。简化高技术移民申请签证流程，鼓励外来技术型人才在美国就业，推出改革举措帮助外来移民在美国实现他们的梦想。四是提高移民服务体系效率，在国内外提供以用户为导向的有效移民福利和信息服务；为相关机构提供与移民事务相关的实时电子信息，包括调查中的个案和生物信息；通过对生物信息的深入运用确保只有具备资质的申请人才能享受到移民福利；严格筛选程序，主动发现欺诈行为；加大跨部门信息共享；提供更多的教育资源，帮助移民提升对美国公民原则、权利责任和公民身份重要性的理解、支持与获得美国国籍相关的全面移民政策改革，帮助合法移民更快更好地融入美国社会。

（二）严厉打击非法移民和违法边境活动。

日益增长的跨境人员货物流动在创造了更多机会的同时，也为非法交易和非法移民活动埋下潜在隐患。非法移民活动有很多影响因素，如不完善的法律，或是人员流出国的动荡局势等。暴力极端分子和一些罪犯也可能混迹在移民大潮中，伺机实施违法犯罪行为。在预防非法移民活动方面，美国移民和边境执法部门采取了以下措施：一是通过增强边境巡逻警戒，严格入境签证证件签发，发现和驱逐外国犯罪嫌疑人、多次违反移民法的外国人、可能危害国家安全和公共秩序或健康的其他违法个体等，有效预防非法入境案件，加大执法力度，压降非法移民活动态势。对违法雇用非法移民的雇主开展监察审计和调查，压缩非法移民活动空间。为雇主提供电子认证等渠道帮助他们识别和雇用符合移民法要求的合格工作人员。二是逮捕、拘留和遣返罪犯、逃犯和其他通过联邦信息共享和联邦、各州及地方政府刑事司法系统发现的危险境外人员，按照轻重缓急对违法犯罪的外国人采取相關法律措施。通过与司法部的沟通合作，及时获取有关移民案件和诉讼的信息。三是充分运用美国公民与移民服务局的雇用状态认证系统、欺诈预防和检测账户、H-1B非移民申请人账户和移民考试费账户四个信息系统，获取准确实用的实时信息；提升移民的公民福利，强化移民的公民意识，促进国家移民体系整合，实现美国作为一个移民国家的承诺。

五、所获成果和风险挑战

（一）近年美国移民和边境执法行动取得的成果

根据近年来美国安全形势发展看，跨国有组织犯罪是所有跨境非法贸易、旅游和金融活动中风险等级最高的违法活动。相关职能部门在南部边境合作战略框架下，共同努力在保障正常跨境贸易、旅游和商业活动的同时，采取相应调查和封控措施减少跨国犯罪组织活动。移民与海关执法局的国土安全调查组是实施这一战略的主要部门，主要职责就是发现和压降跨国有组织犯罪。在日常工作中，国土安全调查组始终与各州和地方执法部门保持着密切联系与沟通，锁定那些可能危害国家安全和公共秩序的外国人、新出现的违法境外人员以及具有逃犯身份或违反其他移民管理规定的非法移民。此外，移民与海关执法局新设了协助锁定和抓捕犯罪嫌疑人的机动涉外案件行动小组，同时还领导着负责协调东西部情报信息共享的联合调查小组，制订和执行打击跨国有组织犯罪的行动计划，向跨国犯罪组织派出卧底以获取精确的情报信息。2017年，通过卧底行动收缴了约340万美元现金。2017年1月，美国总统特朗普签署13768号总统行政令，收紧了移民政策，以着力发现和打击那些非法入境、非法滞留美国或在美国从事与其签证类别不符活动的违法人员，维护美国国内的公共秩序。

为严厉打击美国境内外跨国黑帮暴力犯罪，提升国内公民安全感，2017年2月，特朗普总统又签署13773号行政令，旨在打击毒品走私或是如臭名昭著的“野蛮萨尔瓦多人（MS -13）”那样的跨国黑帮组织。这项行政令涉及打击危害美国国家安全和公共秩序的跨国犯罪组织的诸多层面问题。美国移民与海关执法局的国土安全调查组与各州、地方、部落执法部门和境外执法部门积极合作，及时发现和打击跨国黑帮暴力犯罪。移民与海关执法局曾于2005年开展过一个名为“社区保护盾”的跨境联合行动，以减少和消除极度猖獗的跨国街头黑帮带来的安全威胁。2017年4月11日晚，四名年轻人在纽约长岛的一个公园被“MS-13”成员残忍杀害。为此，纽约的国土安全调查组启动了局内跨部门的“斗牛士行动”，专门针对“MS-13”的迅速扩散而设计。国土安全调查组联合局内其他相关部门，共同打击大纽约范围内的“MS-13”黑帮犯罪。从2017年5月9日至6月30日，“斗牛士行动”共逮捕了68名黑帮嫌疑人，其中60名是“MS-13”成员。

（二）美国目前在移民和边境执法上面临的风险与挑战

历史上美国南部与墨西哥接壤地区的非法移民潮，曾给联邦调查部门和移民与边境执法部门造成巨大的压力。随着近年来有关遣返非法移民的系列新政策的出台，在如何管理好居住在美国境内的移民群体方面，联邦政府其他部门的办事效率对美国移民和边境执法部门的影响较大，尤其是负责审理非法移民案件的司法部。同时，如何管理好父母不在身边、处于被临时监护下的未成年人，以及受近年来移民法修改和新行政令影响的移民群体，也是移民管理部门面临的另一个挑战。此外，一些城市不欢迎驱逐非法移民的执法人员，这也给抓捕境内非法移民带来更多困难。为加强境内外的移民和边境执法力量，2017年的13768号总统行政令提出增加一万名移民和边境管理人员的“人力资源项目”，计划于2024年前新招募包括执法岗位和非执法岗位在内的约16596名移民和边境管理人员。2018年是该项目的第一年，预计招募1000名执法人员和606名非执法人员。移民和边境执法部门将通过有经验的申请人优先、特色的广告宣传、简化招募手续等方式完善人员招募计划。同时，改革新人培训制度，帮助新人尽快掌握专业技能，迅速融入现有的移民和边境执法工作机制中。