强优势 补短板 促转型 全力推进县域经济提质增效

高炜 郭锡禹 潘成俊 牛丽丽 罗金

〔内容提要〕 县域经济体量小、层次低，产业基础不强、新增长点不多、要素供给不足等问题，始终是辽宁省经济发展不充分、不平衡的重要特征。以新发展理念为指引，辽宁省应发挥优势，弥补短板，不断完善要素供给，强化科技支撑，优化营商环境，构建县域特色产业体系，推动新型城镇化建设，持续推进县域经济提质增效。

〔关键词〕 县域经济 产业发展 营商环境 要素供给

县域经济是国民经济的基石，也是经济持续健康发展的重要支撑。经过多年发展，虽然辽宁省县域经济综合实力取得较大进步，但是经济体量小、层次低的短板仍然十分突出。2016年41个县（市）土地面积占全省的83.06%，人口占比为50%，而GDP占比仅为29.31%。从县域经济发展态势来看，产业基础不强、新的经济增长点不多、要素供给不足等问题依然存在，这些问题既是上一个发展阶段矛盾积累的具体体现，也是目前需要突破的重点所在。辽宁省应持续为县域经济注入动力和红利，切实补齐县域经济发展“短板”，积极将县域经济发展潜能不断释放。

一、发挥优势，弥补短板，构建县域特色产业体系

产业发展是县域经济的核心，产业兴则县域兴。辽宁省县域经济基础薄弱，在资金、技术、人才、基础设施等方面很难与发达地区比拼，在产业发展模式上单纯依靠数量扩张和价格战已无法适应市场变化。2016年，辽宁省41个县（市）GDP总和为6521亿元，而江苏仅昆山市GDP就达3160亿元，差距巨大。从目前县域产业发展情况来看：一是产业结构升级缓慢。截至2016年底，41个县（市）三次产业占比分别为24.5%、32.9%、42.6%。按照钱纳里工业化阶段理论，无论是从三次产业结构还是从第一产业就业情况判断，辽宁省大部分县域还未达到工业化中期阶段。2016年，第一产业增加值与GDP比值超过20%以上的县（市）达34个，传统的农业生产和发展方式仍占主导，资源优势仍未充分转化为产业优势。同时，与现代农业和工业配套的县域服务业和新兴服务业发展也相对滞后。二是产业链条短，附加值低，产业间关联度不高，助推经济发展的后劲不足。全省农产品加工企业3.5万家，规上企业仅2700多家，与山东等省份相比，规模、質量、精深程度均有较大差距，农产品深加工明显不足。三是产业集聚效应不强。部分园区产业层次较低，产品科技含量不高、竞争力不强。即便在一些产业集聚雏形初具的县市，产业链条的延伸多围绕个别龙头企业展开，导致终端产品少、产业链条不完整、专业化分工协作机制不健全。四是品牌优势没有显现。截至今年3月，辽宁省有86个产品成为国家地理标志保护产品，数量可观，但很多产品处于发展初期，产业还未做大，品牌价值发挥有限。而湖南省77个国家地理标志保护产品，涉及92个县市区，年总产值近1300亿元。此外，企业品牌意识不强，品牌竞争力与外省相比差距明显。全省207个国家驰名商标中，县域仅有50席，占比为24.15%，而山东省肥城市就拥有国家驰名商标14件。

县域经济的转型与跨越式发展，唯有立足本地实际情况，构建人无我有、人有我优的规模化、体系化、品牌化特色产业体系，走差异化发展的道路，才能强优势。

1.因地制宜，构建特色产业体系。一是做大做强农业特色产业。辽宁省农业特色产业发展具有良好的基础，全省61%的县（市）是“一县一业”示范县，这些特色产业多在产量、销量等关键指标上位居全国前列，或由国家部委、全国行业协会等授予相关荣誉称号，在国内有一定影响力。各地应充分发挥“一县一业”等特色产业优势，强化农业新型经营主体的带动作用，对农产品生产进行标准化管理、全程化管控，全面提升农产品品质。同时，依托县域农产品加工集聚区，进一步壮大农产品精深加工业，大力推进特色农产品产地加工业发展，不断延伸产业链条，提高农产品附加值。二是以产业园区为载体，提升产业集聚程度，促进县域工业转型升级。辽宁省各县应学习长三角、珠三角等地区经验，根据本地资源禀赋、区位优势、产业基础、发展水平等因素，积极培育和扶持特色支柱产业的发展和壮大。加速龙头企业的规模扩张，注重在园区企业间构建产业联系，提高关联产业的空间聚集程度。创新招商理念，深入研究产业转移和集聚的特点，围绕产业集群和产业链条做好补链和强链。明确界定和落实园区管理部门职责和权限，丰富公共服务内容，加大园区基础设施投入，实现县域特色优势工业园区化和产业集群协同化。三是重点发展县城服务业。各地应合理安排行政资源，吸引相关要素向县城扩散和集聚。大力发展与一产、二产发展相配套的现代物流、电子商务、互联网金融等生产性服务业；以宜居乡村、特色小镇建设为契机，深入挖掘地方特色和文化内涵，整合区域内旅游资源，注重将自然景观、历史遗迹、生态农业、工业、演艺等资源要素相结合，共同提高当地旅游资源的丰厚度，实现三产融合发展；挖掘县域生活性服务业潜力，切实发挥现代服务经济对县域经济增长的拉动作用。

2.积极创建品牌优势，提升特色产业影响力。一是政府引领打造区域品牌优势。辽宁省县域既盛产水稻、水果等高品质的初级及初加工农产品，也具有轴承、镁矿、陶瓷等工业产业集群，还拥有丰富的山、海、林、泉等自然生态资源以及满蒙、宗教、工业等历史人文资源，这些都是打造区域品牌产品的重要资源。各地可借鉴“盘锦大米”“丹东草莓”等成功经验，积极培育区域品牌，进一步扩大产品品牌的国内外影响力。二是提升企业品牌意识。鼓励龙头企业加快研制开发附加值大、科技含量高、市场竞争强的拳头产品和名牌产品，对获得国家和省级驰名商标和名牌产品的企业，给予一定奖励。三是强化品牌宣传推介。进一步拓宽与各类媒体的合作，采取事件营销、节会营销、主题营销、名人代言等形式对产品进行宣传、营销和推广。

二、以绿色发展理念为引领，推进县域生态文明建设

绿色发展是县域经济高质量发展的应有之义，良好的生态环境则是最普惠的民生福祉。在县域经济发展初期，重开发、轻保护的粗放发展方式导致县域资源趋紧、环境污染、生态退化等问题日益突出。伴随工业化、城镇化进程，产业转移至县域，客观上加剧了县域经济发展的资源环境压力。在农业生产中，农民普遍重产量、轻质量，化肥、农药、兽药、动植物激素等农业投入品超量、违规使用情况频频发生，如个别地区氮肥平均施用量已接近甚至超过国际公认的上限225千克/公顷。县域经济发展面临着生态环境约束和转型发展的严峻挑战。

生态环境既是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。实践证明，一个拥有生态资源优势的地区往往更有发展前途和发展后劲。辽宁省在推进农业现代化、工业化的进程中，要切实推进生态文明建设，坚定不移走生态优先、绿色发展新道路。

1.引导农业生产者转变传统生产方式，构建以生态价值观念为准则的生态文化体系。引导农业生产者正确使用农业投入品，积极采用测土配方施肥、病虫害生态防治等有益于环境和农产品安全的生产技术。加大力度从源头控制高毒高残留农业投入品的生产、销售和使用。

2.以绿色发展理念为引领，积极构建产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系。尽管发挥资源禀赋优势承接产业梯度转移是辽宁省县域加速发展的有效路径，但县域产业规划与布局时需以绿色发展理念为指导，不以资源高消耗、环境高污染为代价，使承接产业转移符合经济规律和地方实际状况，促进承接产业转移与推动产业转型升级、区域经济绿色增长同步。

3.加强资源综合利用，构建以改善生态环境质量为核心的目标责任体系。通过不断提高工业化的科技含量，大力发展循环经济和节能环保产业，推广资源再生利用，逐步形成低投入、低消耗、低排放、高效益的节约型增长方式。鼓励畜禽粪便的收集处理与绿色农业、有机农业的发展有效结合。

4.正确处理人与自然关系，构建以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系。若要加强生态环境保护，只有通过制度约束，才能从根本上扭转环境质量恶化趋势。辽宁省应尽快制定和实行最严格的源头保护、损害赔偿、经济补偿、责任追究等环境治理和生态修复制度，以此保护生态环境。

5.抓好农业面源污染治理，构建以生态系统良性循环和环境风险有效防控为重点的生态安全体系。通过建立健全农业生态建设评价机制，让农业资源环境得到休整，推动农业绿色发展。

三、强化科技支撑，提升县域经济发展动力

科技创新是县域经济强盛之基，企业科技创新能力直接关系到产品市场竞争力。辽宁省县域企业多為中小微企业，企业技术装备和生产工艺落后，大多处于产业链的低端。受人才、资金、思想的制约，科技创新能力有限，研发投入强度普遍偏低，难以形成市场占有率高和科技含量高的优势品牌产品。一是科技研发费用短缺。国际上一般认为：技术研发资金占销售额1%的企业难以生存，占2%的可以维持，占5%的才有竞争力。辽宁省县域企业资金实力相对较弱，当前经济形势下，正常的生产经营资金都难以保证，大部分企业很少有研发投入，即使有研发投入的也往往不足其销售额的1%，自我积累能力很弱。二是缺少核心技术。2016年，全省除开原市、灯塔市和康平县外的38个县（市），全年专利授权数仅2400件，其中兴城市最多为424件，而清原县仅3件。这些县域中小企业大多数在技术创新方面模仿他人，缺乏对引进技术的消化、吸收和再创新能力，无法形成和拥有自己的核心技术。

各地应结合实际情况，多措并举，引导和激励企业积极开展科技创新，实现县域经济发展方式的转变和产业结构的优化。

1.引导企业技术创新，提高核心竞争力。鼓励企业发挥自身优势，加快技术改造，提升产品质量水平和科技含量，逐渐拥有自主知识产权和核心技术、形成特色产品和企业品牌。充分利用目前经济结构调整和产业升级的大好时机，积极引进和培育高新技术企业，提高装备水平，提升创新能力。

2.加强合作，集中突破产业发展的共性核心技术。通过积极引进国内外高端技术人才，优化公共技术研发平台建设；加快龙头企业技术中心建设，构建以企业为主体的技术创新体系；加强企业与高校、科研机构开展战略合作，积极搭建产学研合作平台，向企业提供技术项目和技术援助服务，加速科技攻关和成果转化应用。

3.强化银企联动。针对企业研发资金不足的问题，鼓励金融机构创新对接企业模式，提供金融服务。陕西商洛市建立金融机构包抓园区、联系企业、支持技术攻关工作机制，对园区技术创新项目、产业延伸项目、新产品研发项目、名优产品创建项目，优先提供资金支持，值得辽宁省借鉴。

四、推动新型城镇化建设，释放县域发展新动能

新型城镇化是承载和带动工业化、农业现代化和信息化发展的载体和平台，对县域经济发展的作用不言而喻。辽宁省县域受经济、社会等多方因素影响，县域发展基础薄弱，新型城镇化进程较慢。一是城镇化人口集聚的产业支撑不明显。根据刘易斯的二元结构理论，城镇化的发展过程就是经济和农村人口向城镇集聚的过程。辽宁省县域工业化水平不高，县城服务业发展滞后，导致城镇化赖以发展的产业体系层次较低，对农村人口的引力不足。二是新型城镇化建设质量不高，基础设施建设整体滞后。部分县域城镇化建设投入不足，乡镇道路、供气、供暖、污水处理、垃圾处理等基础设施水平不高，环境污染等问题日渐显现，形成了有城镇化之名而无城镇化之实的局面。三是城乡一体化进程缓慢。城乡之间在经济、社会、文化方面还没有实现无障碍有机融合，尤其教育、医疗、科技、养老等资源，特别是优质资源严重缺乏，公共服务水平不高，很难吸引人才、资本等高端要素集聚。

谋划县域发展必须牢牢把握新型城镇化蕴含的巨大机遇，加快推进中小城镇有质量、内涵式发展，挖掘县域潜力，实现县域经济的转型跨越。

1.树立全局观、长期观，推进产城融合。应合理测算辽宁省城镇化发展速度，从县域环境资源条件出发，将新型城镇化发展与乡村振兴战略、产业创新与培育、人口集聚与就业、城乡一体化发展等整体谋划，合理安排县域城镇和农村空间布局，推动城镇化与工业化、农业现代化以及服务业的融合。

2.稳步补齐县域基础设施的短板，加快城乡一体化发展。县域基础设施项目众多，在资金有限的前提下需要化零为整，以群众需求为导向，优先解决阻碍经济发展和人民生活水平提高的问题。如城乡生活污水、生活垃圾处理；推进燃气、通讯、供热等生活服务设施向农村延伸等。

3.建立健全与城镇化相匹配的基本公共服务体系。现阶段，要发挥县城在市与乡之间的产业、要素、资源配置等方面的衔接功能，优化城镇功能；积极稳妥推进并落实好户籍制度改革、社会保障制度改革和农村产权制度改革，做好农业转移人口享有就业、教育、医疗、社保、住房等基本公共服务工作。鼓励和引导农业转移人口参加城镇社会保险、职业教育和技能培训等，提升融入城市社会的能力。

4.创新投入机制。积极鼓励和引导社会资本、金融资本、社会力量等以特许经营、参股控股等形式投入美丽乡村、宜居乡村、城乡基础设施建设；依据政府和企业的能力和责任建立利益共享、风险共担，有序退出的机制；建立健全社会资本进入公共基础设施领域的相关政策制度，促进政府购买社会服务和PPP项目运作的规范化。

五、针对瓶颈精准发力，不断优化营商环境

营商环境的好坏，决定了生产要素的流动方向，已经成为区域竞争力的核心要素。辽宁省非常重视营商环境的改善，并于2016年12月出台全国第一个省级地方法规《辽宁省优化营商环境条例》。条例实施以来，各地主动作为，营商环境显著提高。当然，提升营商环境绝非一朝一夕之事，尤其县域营商环境进一步提升还面临很多挑战。一是简政放权还不到位。首先，审批权限下放的不到位、不恰当。有的审批事项涉及多部门多层级，虽然权限下放到县级，但要件等手续还需到省市有关部门办理；有的审批事项所需要件多、涉及部门广、审批流程仍然较长。其次，行政审批大厅授权不充分、运行不规范。一些审批单位虽然有工作人员进驻审批大厅，但审批流程仍在各单位进行。再次，基层干部不作为、服务差等问题时有发生。在现有环境下，追责制度不断完善，导致一些干部怕担责任、怕冒风险、不愿作为。部分基层干部素质不高，对于政策解读、审批流程、所需要件等了解不清，服务企业的能力不足，影响企业审批时间。二是政企沟通不畅通，优惠政策难落实。首先，企业的利益诉求缺少有效的沟通渠道。在县域一些影响力大的企业可能直接去找市长、副市长沟通解决问题，但绝大多数的民营企业遇到问题很难与政府相关部门开展有效沟通。其次，优惠政策落地困难。各层级、各部门的优惠政策和项目不少，但这些部门多会采取选择性通知方式，告之部分企业。尤其对于带资金的申报项目，很少直接在政府网站上公开，导致一些企业对优惠政策和项目知晓度不高。另外，在申报项目过程中各种认证、评估、检查、检测等中介服务收费不规范且价格较高，一些“红顶中介”仍然存在。再次，政府失信问题严重。主要体现在原有的优惠政策不兑现或延迟兑现。当初招商引资政府承诺在土地、税收返还等方面给予优惠，但在实施时受地方财政紧张等因素影响，很多政策怠于执行，甚至一些资金被政府占用、挪用。

良好的营商环境是各类资源的重要吸引力。县级政府必须在新思维、新观念引领下，持续深入推进放管服，勇于担当、主动作为，提升自身的管理创新和服务水平，持续优化营商环境。

1.深入推进放管服，切实提高管理水平。一是切实提升行政审批服务效率。建立完善行政审批动态评估和流程优化机制，真正做到“放”“管”到位；加快推进政务服务事项电子化和网络化发展，打通政府部门之间的数据壁垒，实现信息共享，让企业审批“一次不用跑”；尽快在市级层面制定容缺受理统一标准，最大程度提高县级审批单位行政效率。二是不断深化事业单位和中介组织改革。可借鉴云南“中介超市”经验做法，积极引导政府投资项目以竞价方式选择中介机构，保障企业自主选择中介机构，促进中介服务市场公平竞争、良性健康发展。三是进一步提升对市场主体的服务意识。针对基层特别是乡镇一级人才、经费、技术缺乏问题应给予基层更多保障，确保基层能够接得住、管得好。

2.尽快建立容错纠错机制，鼓励干部敢作为、善作为。中共中央办公厅已于日前出台《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，辽宁省应尽快制定配套政策，划清容错范围边界，处理好问责和容错的关系，提高容错纠错机制的科学性、针对性，打消广大基层干部顾虑，为其撑腰鼓劲，激励干部敢担当、敢作为，放手干事创业。

3.强化效能监督，有效促进政策落地。坚持激励和督查相结合，加大对政府部门明查暗访的力度，持续推进优化营商环境行政效能督查工作，形成齐抓共管的整体合力；加大政府信息公开力度，畅通涉企政策的发布渠道，做好基层工作人员培训，确保惠企政策能够及时通知、快速落实。

4.加强政府诚信建设。各地应弘扬契约精神，牢固树立诚信意识，强化政府履约承诺兑现，坚持做到言必行、行必果。对在招商引资中的违约失信行为进行集中清理和规范，因客观原因需要延期履行的，政府部门应该积极与企业沟通，通过双方合理协商，共同确定履行期限；对于因规定所限，不能继续履行的优惠政策，政府应尽告之义务并积极为企业解决实际困难，稳定市场主体预期。

六、完善要素供给，疏通县域经济发展血脉

从全国层面看，一般公共资源和要素大多向大城市和省会城市集中，县域相对弱势。辽宁省也面临同样问题，县域金融、土地、人才等要素供给能力不强，进一步制约县域经济的发展。一是园区要素供给存在瓶颈，项目落地困难。首先，土地指标获取困难。部分县域产业园区用地紧张，新引进的项目落地需要土地调规，审批时间长，往往错过项目开工的最佳时期；一些土地是农田调规而来，补偿价格高，比周边沿海地区的滩涂地每亩单价高出2-3倍。如开原造纸产业园受到土地指标限制，难以引进大体量项目。其次，园区配套不足。省内部分园区新上项目还无法全部解决水、电、道等基础设施配套。再次，园区历史遗留问题仍未解决。由于各地产业园区建设初期当地政府和企业采取“先上车后买票”的方式先行开工投产，导致土地、房屋等手续不完备，因现标准高于原有标准，补办手续时审核无法通过，企业不能得到合法手续，不但对企业后续融资带来极大不便，而且园区对已停产、半停产的企业实施腾笼换鸟、二次招商也难以进行。二是企业融资困难，金融体系作用发挥有限。金融机构的逐利特征决定其信贷资源偏向大城市、大行业、大企业，县域中小企业往往缺乏长期稳定支持。首先，县域金融机构存贷比不高且呈下降趋势。2013年41个县（市）存贷比是0.59，2016年下降到0.55，而全省存贷比为0.75，41个县（市）贷款占全省贷款的12%，说明县域各银行的大量资金外流到城市，降低了县域内贷款规模，出现金融资源错配现象。其次，银行信贷政策对产能过剩或者相关行业，实行限制或者“谨慎介入”，影响企业进一步生产。如大石桥的耐材企业融资非常困难，银行抽贷、压贷、断贷使企业资金周转难以正常维持，生产经营举步维艰。再次，缺少第三方金融服务机构。担保机构、资产评估机构等第三方服务机构缺失是限制县域金融发展的普遍问题。一些金融租赁等具有创新性质的金融主体在县域处于初级发展阶段甚至空白阶段，业务范围和规模极为有限，无法有效满足各类经济主体多元化的融资需求。最后，金融服务费用高。县域经济主体融资门槛高，对于农户和小微企业而言没有有效的抵质押品以及担保，很难通过正规金融渠道获取融资，而民间借贷利率水平较高，基本高出银行同期贷款100%以上。三是人才缺乏。受比较收益、机会成本、区位优势的影响，本地人才留不住、外地人才不愿来的尴尬局面一直是县域经济发展的桎梏。2013年，辽宁省41个县（市）常住人口少于户籍人口24.9萬人，2016年增加到90.13万人，表明县域人口外流趋势越发严重。同时，县域专业技术人才也呈总体递减趋势，由2012年的37.89万人下降到2016年的35.88万人，平均每县以100人/年的速度流失专业技术人才。从第一产业看，新型农业经营组织缺乏高素质领头人，职业农民数量也不足，农业专业技术人才五年间减少了6000余人。从第二产业看，一些高新技术企业高端技术人才和业务成熟的技工流失严重，给技术研发造成极大困难。如开原市某高新技术企业，技术人员缺口达到25%，严重影响企业的运营。从第三产业看，传统服务业素质水平普遍不高，而现代服务业专业人才则很难招到。

各地应加大力度，完善要素供给，疏通县域经济发展的血脉。

1.多措并举，破解县域融资难题。一是建立多元化的金融体系，拓宽金融服务。引导金融机构推进产品创新，提供包括贷款、租赁、信托等在内的一揽子金融产品，满足县域经济主体个性化、多元化、多层次的金融服务需求。鼓励租赁、信托、证券等非银行类金融机构在县域布局网点，开展相关业务。二是推进县域信用体系建设和升级。基于县域经济发展特点，完善农村信用体系和中小微企业信用信息征集和更新工作，引导金融机构积极探索信用评级在信贷领域的应用，推进县域信用环境优化和融资便利化。三是加快建立县域担保体系。切实发挥县级政府出资、参股或主导设立的担保机构作用，建立信用担保基金和风险补偿基金，减少风险溢价；鼓励保险机构与金融机构合作，可借鉴广东三水“政银保”经验，充分发挥财政支农资金的引导作用，推出贷款保证保险、信用保险等业务。四是建立完善的农村产权交易市场，借鉴海城市经验，为农村产权交易和产权融资搭建平台，切实盘活农村资源要素，实现农村资源变资产，有效解决农村经济社会发展的资金瓶颈。

2.建立完善的土地供应机制。一是扎实做好土地置换、增减挂钩、综合开发等工作，开展闲置土地清理，加强项目建设用地保障。完善工业用地出让制度，在招拍挂基础上支持弹性出让、先租后让、长期租赁等多种供地方式，保障重点项目用地需求。二是省级层面统筹解决县级历史遗留问题。针对各县市均存在的“先上车后买票”问题，应由省县域办牵头，联合省国土、规划、住建、环保等相关部门依规统筹解决。

3.优化选人用人留人机制，为县域经济发展提供人才支撑。一是有针对性制定承接县域地区条件和特点的人才吸纳专有政策措施。政策制定上要规避县域硬件不足的短板，多为人才提供精准服务，尤其要让在县域服务的各类人才生活舒心、事业顺心。最大限度发掘人才的价值，做到人尽其才、才尽其用，确保更多急缺优秀人才向县域集聚。二是注重当地人才的开发使用。乡土情结使得本地人更容易留下来服务家乡，因此更应眼光向内，通过合理的人才培育及激励机制发掘人才潜能，避免当地人才流失。三是进一步强化产业发展，带动人才有效流入。各县域通过产业发展，为人才搭建起施展才能的载体或空间，将人才留在当地。

责任编辑：张永辉