关于促进南昌义务教育均衡发展的调研报告

谭绍木 王光 钱瑜琼

一、南昌市义务教育均衡发展现状

近年来，我市坚持高位推动、多角度发力、全方位提升，制定了《大力推进义务教育均衡发展的实施意见》，明确了全面实现县域义务教育发展基本均衡的目标和路线图；新增经费重点支持农村义务教育和薄弱学校发展。通过各方努力，出台的一系列措施在义务教育均衡发展方面取得了一定成效。

目前，南昌市共有义务教育学校1112所，其中小学904所，初中208所共有教师33302人（含聘用代课教师2562人）；在校生596827人，其中小学生406742人，初中生190085人，截至2016年底，我市有东湖区、西湖区、青云谱区、青山湖区、湾里区、经开区通过了国家义务教育均衡发展评估；2017年高新区、安义县将迎接国家义务教育均衡发展督导评估，2018对新建区和进贤县进行评估。

二、南昌市义务教育均衡发展存在的问题

当前，我市在推进义务教育均衡发展过程中取得了一定成绩。然而，由于城乡之间、校际之间，以及经济社会发展的不平衡使得义务教育存在着发展非均衡的現象。主要表现为以下四大问题。

（一）政府财政对教育投入总量偏小，存在“钱不够”的问题

政府是实施义务教育的主体，教育投资主要以地方财政为主。从投资来看，我市对教育存在投入不足，重视不够的现象。

调研组在与基层教师、各县区教育主管部门负责人的交流座谈中。感受到他们对教育事业的热爱，以及想把教育做好做强的事业心。但大多由于经费不足，导致许多教育基础设施、想法、理念无法实施。

近年来，南昌市教育经费投入逐年增加，但相对于我市工业、服务业、城市建设等项目来说，我市在教育的投入上总量较小，明显存在不足。

2015年，我市重大重点项目总投资3194.38亿元。其中，工业项目总投资491.35亿元，服务业项目总投资1018.44亿元，城市建设项目总投资1300.33亿元，而社会事业项目总投资为58.41亿元， 在这些社会事业项目中仅有2个教育方面的项目。

2016年，我市重大重点项目总投资额3209.4亿元。其中，工业项目总投资411.44亿元，服务业项目总投资额1381.16亿元，城市建设项目总投资额929.92亿元。而社会事业项目总投资为56.4亿元，总投资比2015年减少2.01亿元，在这些项目中仍然只有2个教育方面的项目。

教育经费投入不足对义务教育发展的影响，直接反映在各个学校在基础设施配置、师资力量、教师福利上不同程度地存在巨大差别，一些急需建设的教育工程无法及时开工建设。

（二）生源增长与配套学校不同步，存在“容不下”的问题

近年来，随着南昌经济社会快速发展，我市城市骨架迅速拉大，特别是新出现的昌南新城、朝阳新城等区域，随着楼盘增多，人口规模日益增大，但相关配套的学校建设并没有同步跟上，教育资源远远不能满足学生就近入学的需求。

以新建区长堎镇为例，随着南昌市城区西扩，城镇化进程的加快，新建区区位优势凸显，该区大量农村适龄儿童以及周边湾里、经开、红谷滩等地儿童都涌入长堎就读。虽然新建区不断加大学校建设力度，努力增加城区学位，但仍难以满足人民群众对优质教育的需求。近八年来，新建区城区人口不断增长，但在学校建设方面却没有增加一所公办中小学校，城区学校建设投入与城镇化进程速度、人口的增长没有实现同步协调统一。

而在红谷滩新区，随着楼盘、人口不断增多，一些学校没有统筹考虑接纳能力，在建设时存在用地较小，且用地位置不好等问题，使得一些学校一建起来就“落后”，容不下周边居民学生。

（三）在编与非在编教师差距大，存在“留不住” 的问题

在编与非在编教师在工资待遇、社会福利等方面存在巨大差别。非在编教师与在编教师一样，做着同样的工作，却享受不到与在编教师同等的福利和待遇。

在教师编制上存在着一些突出问题，影响广大教师的积极性，也不利于学校留住人才。

1.教师编制总量不足

近年来，随着南昌城市化的加快和经济社会发展加速，形成了明显的集聚效应，在校学生数增加，中小学教职工对编制的需求量也随之增加。目前，我市中小学教职工编制共计37937名。以南昌市教育局提供的南昌市2016年学籍统计数为测算数据，按2014年中央编办、教育部、财政部印发的《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》（中央编办发〔2014〕72号）最新的师生比计算，得出南昌地区中小学教职工编制测算数为40570，减去驻昌省属中小学教职工编制数，我市中小学教职工编制测算数为39073，比我市现有编制数多出1136，这就说明，我市中小学教职工编制总量至少缺额1136名。

此外，由于教育网点布局调整，各县区经济发展不平衡，城区外来务工人员子女入学需求增加等因素，一些地区学校对教师需求增加，而又没有足够的编制来招聘教师。如，南昌县每年增加近4000多名学生，但相应配套的教师编制却多年没有增加。教师编制缺额较大，已成为制约我市教育发展的瓶颈。

2.结构性矛盾突出

城市化、城镇化的发展加快了结构性矛盾，随着人口向城市、县城集中，城市和县城的学生数大幅增加，教职工需求量也随之增加，结构性矛盾突出。

主要表现为：一是固定的编制管理跟不上学校及学生数量的动态变化，造成有的学校教师富余，有的紧缺，教师在区域层面流动比较困难。二是教师核编方式按生师比“一刀切”，忽略了基层复杂的现实情况。比如，教学点多的县区，教师肯定不够用。

随着中小学校学生数量不断增加，城区学校由于生源的猛增，而师资却因为编制问题解决不了，只能用超大班来解决问题，既影响教学质量，也难以留住教师。

（四）教育网点与人口分布难协调，存在“装不满”的问题

大量进城务工人员子女涌入城市和县城学校，人口迅速向县城转移，导致农村中小学学龄人口急速下降，生源萎缩，有的班级只有几个学生。而城市和县城学校又人满为患，班級人数居高不下。在学生就读方面出现了所谓的“县城容不下，农村又装不满”现象。使得教育网点覆盖与人口分布变得不协调。

以南昌县为例，在该县村小最小的班级曾出现过只有7名学生现象，而在城区学校却出现一个班级多达80名学生的“巨型班”。在湾里区招贤镇牛岭小学，学生最多的时候有160多名，各个年级都有教学班级，而近几年，学生一年比一年少，甚至出现个位数。在南昌类似牛岭小学这样的村小和教学点还有很多，这些边远的农村教学点不仅在硬件、经费、师资等多方面问题突出，还都面临着“空心化”现象。

三、推进我市义务教育均衡发展的对策建议

现阶段最关键的是通过教育资源均衡配置及相关政策的调整，以实现教育条件和机会的均等。因此，在推进义务教育均衡发展过程中，各级政府要进一步完善发展义务教育和实现教育均衡所需的公共财政支撑体系，不断增加教育投入，理顺各级政府之间的教育管理体制。

（一）做好规划，将教育纳入经济社会发展总体规划

各级政府要树立起抓教育就是抓经济，就是抓发展的理念。

1.把教育纳入全市经济社会发展的总体规划。将教育事业放在公共服务领域的首要位置，在每年的民生工程项目中，优先安排实施教育项目。如萍乡市把教育作为全市经济社会发展总体规划的头号工程，把推进本地义务教育均衡发展作为一项重要任务，纳入当地经济社会发展总体规划。

2.建立高层决策机制。根据调研情况来看，教育所产生的问题是社会发展中各方利益和矛盾的综合反映，单由教育主管部门一家是无法统筹解决的。建议由政府主要领导每年牵头召开一次由各部门领导参加的教育工作会议，研究教育方面的重大政策、解决教育中存在的困难和问题，并形成机制加以推动落实。

3.建立推进义务教育均衡发展的领导机构。将市发改委、市财政局、市教育局等相关职能部门和各县区全部纳入，为义务教育均衡发展提供组织保障，形成全市齐抓共管、共同关注义务教育均衡发展的生动局面。

为了确保相关教育政策的有效实施、不断地完善教育政策的制定，必须建立强有力的监督、问责机制。市政府教育督导部门要加大督学力度，建立大数据监控体系，每个学期对义务教育阶段的学校软件、硬件上的差距进行逐校监测分析，掌握义务教育均衡发展动态，提出督导意见，加快义务教育均衡发展进程。

此外，为加快中小学建设步伐，应严把规划和土地出让审批关，保障学校建设与城区建设同步发展。加大新开发小区教育配套的工作力度。要求开发商在开发房屋时，必须将学校作为小区配套设施之一，以确保居民子女就近入学。

（二）加大投入，逐步提高教师待遇

没有投入就没有产出。为稳定教师队伍，留住教育人才，应着力解决教师在工资待遇、生活等方面存在的困难。

1.逐年提高教师待遇。督促各级政府按标准将义务教育所需资金全额纳入预算不留缺口。逐年增加生均公用经费标准，向周边省市靠齐，逐年提高教师待遇。

2.适当调整教龄津贴。目前实行的教龄津贴仍为30年前制定的标准，随着经济社会发展以及物价提高等因素，教龄津贴标准早已不能满足目前的需求。建议协调人社等部门，与时俱进，调整、提高教龄津贴标准。

3.加大对边远地区从教人员补助力度。建立农村教师优先培训、优先培养机制，大力补充补强农村教师。特别是对有志于到农村边远地区从教人员进行补助，提高补助标准，在住房、交通等生活方面提供便利，以解决其后顾之忧。如，厦门市提高农村教师岗位津贴标准，对山区海岛乡村教师按每人每月800元标准予以生活补助。

（三）调动力量，鼓励和引导社会资本进入教育

近年来，在教育投入方面，来自政府财政资金的投入占据着大头，但单纯依靠政府财政投入，已经不能满足不断增长的教育需求。为此，建议通过银行融资、企业捐款、名人赞助等方式拓宽教育筹资渠道。鼓励和引导社会资本进入民办学校，释放社会办学力量，建立起政府主导、社会参与、公办民办并举的教育供给模式。扩容优质教育资源，满足广大人民群众多元化需求，弥补全市教育经费投入不足的问题。

1.鼓励企事业单位、社会团体、其他社会组织及公民等各类办学主体依法通过独资、合资、合作、股份等多种方式举办民办学校。

2.支持经济实力雄厚的企业或个人投资兴建高起点、高水平民办学校，鼓励具有丰富教育经验的教育名家或知名教育品牌建设高端民办学校，引导民办学校落户农村。

（四）完善机制，统筹解决教师缺编难题

1.统筹解决教师缺编问题。在事业单位编制只减不增的背景下，随着城市化进程加快，中心城区教育资源不足，尤其是师资不足问题日益突出。建议学习湖南省怀化市的经验，2015年起，怀化统筹全市教职工编制资源，建立了与生源流动相适应的教职工编制调配机制。允许教育、编制部门统筹全市教职工编制资源，打破过去教职工编制不能在城乡、不同学段、不同教育类别、不同县域之间调剂的障碍。在控制全市教职工编制总量不增的前提下，以跨县市区就读的生源数为基数，以师生比例为参数，合理调剂教职工编制数。

结合南昌实际，可以统筹区域经济发展和财政承受力因素，让教师编制实行总量宏观控制，积极争取省政府（省编办）支持，在全省教师编制数符合规定的前提下，全省一盘棋统筹全省教职工编制资源，探索建立与生源流动相适应的教职工编制调配机制。解决人口流入地教师严重缺编问题，保证偏远地区的教师编制，促进城乡教育均衡发展。

2.尽快实行教师编制“区（县）管校用”管理体制。让教师不再是一所学校的教师，而是全区（县）学校的教师。变“学校人”为“系统人”。

3.加大对小学高级职称比例的倾斜。目前小学存在着教师高级职称比例偏低的问题，在2012年以前，小学教师无法评定高级职称，2012年我省出台《关于调整江西省事业单位专业技术岗位设置结构比例及最高等级控制标准的通知》后，小学高级职称的评定每所学校才有2%的比例，这一比例不能满足目前学校对职称的需求。建议加快推进速度，加大对小学高级职称比例的倾斜，把比例调高点，突破2%的限制，以适应学校的需求。

（五）引人来昌，引入积分制破解农民工子女读书难题

人口流动不仅对经济发展有着积极的推动作用，同时还带来多元化的文化、社会思想等，在社会文化等领域有着积极影响。对外来务工人员来说，都希望把子女带在身边。政府应当抓住这一人口红利，妥善解决外来农民工子女入学难题，吸引更多外来人员来南昌就业、创业。

1.大力扩充教育资源，满足农民工子女对优质教育资源的需求。可对原有公办学校进行改扩建，建设一批新学校，同时挖掘现有城区学校的潜力。如泉州市在推进义务教育过程中，把外来务工人员作为促进经济社会持续健康发展的动力，千方百计留住外来务工人员，出台一系列政策让外来务工人员子女和本地学生同享阳光、快乐。

2.进一步促进教育资源的公平化。建议学习厦门经验，针对外来务工人员子女入学采取“积分制”，综合考虑他们在南昌的务工时间、买房情况及缴交社保等方面情况，分别“打分”。当其子女需要就学时，可根据分数从高到低排名，在新增学位范围内按排名就学。分数高的可以优先入学，外来务工人员对城市的贡献力度越大，积分也会越高，回报相应也更多，“积分制”有利于培养良好的素质。同时也能让外来农民工子女同样享受教育阳光。

（六）管理下放，义务教育阶段学校下放至区级政府

目前，南昌市教育局直属学校有30多所，包含着南昌师范附属小学、南昌市第二十七中、南昌市第二十八中等多所承担义务教育任务的学校。由于体量较大，教学资源难以有效整合，造成义务教育管理分隔，影响学校的均衡发展。

初、高中教学内容有很大差异，而且分属义务和非义务教育阶段，各初中“娘家”的级别不同，投入上的差距、生源水平、综合条件等方面不同，造成市属初中和区属初中的差距越拉越大，前者成为名校人满为患，后者生源不足资源闲置。

在同级政府管理体制下，政府对同类学校的投入才会均衡。建议将义务教育学校下放到区里，由区级政府统筹管理义务教育，进一步理顺市、区两级政府的教育责任。此举可以减轻南昌市教育局负担，腾出精力用来抓高中学校，抓制度以及管理等方面建设。

（作者单位：民进南昌市委会）