农村土地流转现状及影响因素研究

韩宇鹏

[摘要]随着城市化的发展，农村劳动力向转城市转移，社会产业结构发生变化。在此背景下，农业规模经营对现代农业的发展起到了较为积极的推动作用。农村土地承包经营权的流转有利于实现农业规模经营，有利于提高土地作为生产要素的效率，有利于促进资源节约型和环境友好型社会的建设，有利于调整农业生产结构，对我国农村经济的稳定发展具有重要的意义。本文以浙江省嘉兴市农村土地承包经营权的流转为例，对嘉兴市农村土地流转现状进行分析可知，政策、监管、经济水平、市场环境等方面对嘉兴市农村土地流转的影响较大。因此需要完善农村土地流转的政策，加强政府的监管、引导和扶持，建立健全农村土地流转服务机制和价格调节机制，提高社会保障机制，确保嘉兴市农村土地承包经营权的正常流转。

[关键词]农村；土地流转；现状；影响因素

中图分类号：F325 文献标识码：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20180823

1研究背景和意义

1.1研究背景

20世纪80年代，随着农村土地改革的推进，家庭联产承包责任制应运而生，成为我国农村土地制度的重要转折点。由于改革开放政策的推行，沿海地区的经济与文化在碰撞与交融中发展。农村劳动力逐渐转移，社会产业结构开始发生变化，在城市化的影响下，浙江省嘉兴市农村土地承包经营权的流转经历着方式多元化、过程市场化、工作规范化、价格合理化的发展过程，农业规模经营对现代农业的发展起到了较为积极的推动作用。2003年，嘉兴市第五次党代会首次提出实施“城乡一体化战略”的重要决策，并立足于区域均衡发展和城乡均衡发展，明确了“六个一体化”的发展目标。2004年，嘉兴市颁布了《嘉兴市城乡一体化发展规划纲要》，为全面实施“城乡一体化战略”迈出了第一步。2008年，嘉兴市率先以土地使用制度的优化为核心，启动了“十改联动”项目，并被批准为统筹城乡综合配套改革试点。嘉兴市紧跟统筹发展的步伐，开辟出了一条新农村建设与新型城镇化相互结合、生产与生态相互融合的新的发展模式。随着“两分两换”的提出，嘉兴市初步实现了“将农户宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开，在依法、自愿的基础上，以“宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障”为目标，进一步加快农村土地承包经营权流转的步伐。

近年来，嘉兴市不断强化农业生产的战略性地位，全面开展农村土地整治和土地复垦工作，积极推进高标准农田的建设，同时从现代农业园区建设和粮食生产功能区建设两方面入手，发展农业集约化、规模化经营。据农业部统计，截至2014年底，嘉兴市农村土地流转面积达到7.44万公顷，占农户家庭承包经营面积的46%，高出全国平均水平26%。由此可见，嘉兴农村土地流转的规模较大，已经走在全国前列。同时，2013年中央“一号文件”——《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》中提出创新农业生产经营体制，要求坚持依法、自愿、有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。可以看出，国家越来越关注农村土地流转的发展前景。

1.2研究意义

目前农村土地流转工作正处于创新完善阶段，为了有序推进农村土地流转工作，需要将理论与实践相结合，在此过程中，对实现路径的理论探索是不可或缺的。嘉兴市坚持走具有嘉兴特色的城乡统筹发展之路，经过多年的实践，城乡统筹发展水平一直位于浙江省前列。嘉兴的城乡统筹发展在一定程度上影响了城乡土地供求状况和利用规划状况，在城乡统筹发展思想的指导下，探求影响农村土地流转的因素也更具时代特色。农村土地流转有利于提高土地作为生产要素的效率，有利于促进资源节约型和环境友好型社会的建设，有利于调整农业生产结构。本文通过研究嘉兴市与其他试点地区的农村土地流转实践，分析其中的闪光点与不足之处，并利用相关的政策措施，进一步促进土地资源的有效配置，具有深刻的理论和实践意义。

2农村土地流转的概念

农村土地流转是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转给其他农户或其他经济组织的行为。一般以土地承包经营权流转、集体建设用地使用权流转、宅基地使用权流转三种形式存在。

3嘉兴市农村土地流转现状

3.1嘉兴市概况

3.1.1自然地理条件

嘉興市地处浙江省东北部，是长江三角洲平原的重要城市之一，东靠东海，南接钱塘江，北倚太湖，京杭大运河横贯整个城市，位于上海、杭州、湖州、苏州所包围的城市圈中。嘉兴市境内地势低，自东南向西北倾斜，水网密布、田地交错，呈现“六田一水三分地”的形态。其四季分明、冬冷夏热、雨水充足、日照条件良好，属于亚热带季风气候。

3.1.2社会经济条件

根据《2013嘉兴统计年鉴》和《2014浙江统计年鉴》记载，2012年，嘉兴市国内生产总值为2890.57亿元，而在2013年，地区生产总值达到3147.66亿元，同比增长8.89%，其增速在浙江省中位于前列。经济发展模式积极转变，产业结构得到优化，第一、二、三产业产值分别为155.62亿元、1726.73亿元、1265.31亿元，同比增长2.79%、7.71%、11.37%。2013年，嘉兴市人均GDP达到91177元，比2012年增长7097元。城乡收入差距逐渐减小，城镇居民人均可支配收入39087元，农村居民人均纯收入20556元，城乡居民收入比缩小为1.9：1。

3.1.3土地资源条件

嘉兴市土地资源极其有限，2013年人均占地面积8.69平方千米/万人，人口密度高达1149.86人/平方千米。截至2012年，嘉兴市陆地面积3915平方千米，耕地面积208036公顷，人均占有耕地0.0458公顷。从土地利用角度看，就农用地而言，耕地、园地、林地和其他农用地共计282655公顷，其中耕地是主体，占有75.25%；建设用地方面，城乡建设用地、交通水利用地和其他建设用地供给78890公顷；至于未利用地，水域、滩涂沼泽、自然保留地共计39330公顷，占有土地总面积的9.81%，可利用土地十分有限。

3.2流转机制

3.2.1政策激励机制

2007年，嘉興市政府出台《关于加快推进农村土地承包经营权流转的意见》，2011年进一步完善了土地流转扶持政策，从资金、信贷、用地、用电、用水等方面加大扶持，如市区财政对土地规模化流转的村级组织、流转主体、流转后种粮、土地股份合作社、镇土地流转服务组织等给予资金补助或奖励。各县（市、区）也从推进土地适度规模化流转、遏制“非粮化”倾向、规范土地流转等方面制订了具体政策。

3.2.2平台服务机制

建立县、镇、村三级实体化运行的土地流转服务平台，承担信息发布、主体引进、审核发证（土地流转经营权证）、合同签证、档案管理等职能，三级服务组织已对外发布流出土地面积信息3.09万公顷，需求土地面积1.69万公顷，累计流转土地面积5.29万公顷，占总流转面积的71.8%。同时，依托服务组织，开发农村土地承包和流转管理信息系统，实现了土地承包和流转的信息化管理。

3.2.3价格调节机制

引导参与农村土地流转的双方以实物定量货币结算机制的方式衡量土地流转价格。一般情况下，晚稻谷以每公顷17～22公斤的政府收购指导价为标准，折价支付土地流转费，保障了农户土地流转收益稳中有升。对集中连片流转的土地，流转价格采取公开招投标，既创造了经营主体之间平等竞争的环境，又提高了流转价格。

3.2.4流转风险机制

各县市区每年按当年新增土地流转面积，由财政部门奖励、村集体补助、流入主体提取一定标准，建立土地流转风险保障金（每年每公顷提取8～10元），当流入主体因遭受重大自然灾害、死亡、破产等原因致使合同无法继续履行时，风险保障金用于支付农户土地流转费，化解了土地流转风险。

3.2.5金融服务机制

出台《嘉兴市农村土地流转经营权登记管理办法》《嘉兴市农村土地流转经营权抵押专项贷款实施办法》，开展流转经营权抵押专项贷款，解决经营主体投入资金不足的矛盾。目前已发放农村土地承包流转经营权证183份，累计发放贷款3.5亿元。

3.2.6利益保障机制

对全部流转土地的农户，在其参加城乡居民社会养老保险时，可选择按城镇居民缴费基数缴费，给予对应的财政补贴；对符合就业条件的劳动力，优先推荐到企业（工场）工作；对达到一定年龄的老龄农民，每月给予50～100元的生活补助金，解决老年农民的后顾之忧。

3.3数量规模

3.3.1随时间变化的农村土地流转的总量

20世纪90年代，嘉兴市农村土地流转的发生率一直很低，保持在5%以下，进入21世纪，随着经济的快速发展、劳动力的转移，农村土地流转也日渐活跃。根据嘉兴市农经局的统计，2001年嘉兴市农村土地流转面积达到1.55万公顷，流转率为7.46%，2013年底，全市土地流转6.64万公顷，流转率高达41.17%，年平均增长13.87%。

3.3.2县、区间农村土地流转的对比

嘉兴市农村土地流转数量规模在各个县、区不同，存在较大差异。从农村土地流转面积占农户家庭承包经营耕地面积的比例来看，秀洲区的流转率最高，达到51.81%，桐乡市的流转率最低，只有29.19%。

3.4流转方式及过程

3.4.1流转方式

土地转包和出租是目前主要的流转方式，分别达到25.29%和57.98%，转让、互换、入股和其他方式各占一小部分，虽然比例不高，但是可以看出流转方式的多样性。

3.4.2流转过程

2005年前签订的农村土地流转合同由于期限长、价格低，没有价格调节机制，且土地流转手续不规范，出现纠纷难以调解，所以签订农村土地流转合同的比例很小。但是随着土地流转合同的签订工作走向规范化，农户的法律意识加强，比例逐年增加。59.92%的农户在农村土地流转时签订了书面合同，只有8.95%的农户依然以口头协议的方式非规范化进行流转。

3.5流转主体

嘉兴市农村土地承包经营权流转的主体主要是农户，农户间流转的比例高达66.54%，明显高于农户与农村合作社、企业等的流转比例。在调查过程中发现，城镇居民、科研机构、事业单位等也参与了农村土地流转，成为推动农村土地流转、调整农业生产结构、发展规模农业的新兴力量。

3.6流转价格

目前，嘉兴市农村土地流转的价格水平在53元/公顷左右，据嘉兴市农经局记载，2005年，流转价格平均在20元/公顷，呈现快速增长的趋势。

4农村土地流转影响因素分析

4.1政策制度及监管系统因素分析

4.1.1政策条例对农村土地流转的影响

政策条例为农村土地流转提供了法律层面上的保障，也是农民农村土地流转行为的基本准则和依据。《农村土地承包法》第32条规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”这意味着法律允许土地承包经营权进行流转，但是明确规定了流转的方式，在一定程度上，阻碍了农村土地流转。

4.1.2农村土地确权对农村土地流转的影响

农村土地确权登记证是开展农村土地制度改革的基础，也是推进农村土地有效流转的前提。农村土地确权可以明确产权归属，有利于保障农户、合作社等土地流转参与者的契约关系，加快农村土地流转的速度，规范农村土地流转程序，同时有利于保障耕地、园地等各农用地的土地承包经营权，引导专业户、农民合作社等参与农村土地流转。在推进集体土地所有权确权登记发证方面，嘉兴市已全面完成农村集体土地所有权登记发证，共登记发证14557宗，占99.72%，面积29.79万公顷，占99.93%。在开展农村宅基地使用权登记发证方面，为了加快推进农户宅基地登记颁证，嘉兴市开展了历史遗留问题调查。目前，全市农户总数63.78万户，宅基地宗数63.5万宗，符合登记发证条件的宅基地登记发证率为96.03%。在稳定农村土地承包经营权方面，1999年全面开展并完成了农村第二轮土地承包，2004年依法开展了以落实承包地面积、明晰承包地“四至”、完善承包合同为重点的二轮土地承包完善，基本做到了承包耕地面积、承包合同签订、承包权证发放、承包地“四至”四个“到户”。从2010年开始，按照农业部的部署，嘉兴市选择在平湖市逐级开展了土地承包经营权的登记确权试点。二轮承包完善后，全市确权到户耕地面积18.39万公顷，占应实行二轮承包耕地面积的99.92%，颁发土地承包经营权证57.53万份，颁证率99.7%，为有序开展土地流转提供坚实的基础。

4.2经济发展水平及市场环境因素和主体状况因素分析

4.2.1农村非农产业发展水平对农村土地流转的影响

随着外商投资、私营等企业的发展，嘉兴市就业机会越来越多，农民的非农就业水平也由于义务教育的普及和职业技能的培训有所提高，更能适应高技能、高效率的工作。因此更多农民在考虑劳动力机会成本的条件下，选择从事非农产业，降低了对土地的依赖程度。劳动力从第一产业到第二、三产业的大量转移，导致农业耕作的劳动力严重不足，推动了农村土地流转。

4.2.2城市化水平对农村土地流转的影响

城市化率越高，农村土地流转率越高。城市化的基本特征是农村人口向城市转移，农业向第二、三产业转变。从人口转移的角度看，农民放弃农业生产，获得非农就业机会时，更倾向于在城市或郊区定居；从产业转变的角度看，企业需要更多的资金、技术、资源来扩大规模，同时也提供了更多的就业机会，吸引了农村剩余劳动力。为了迎合产业转型升级、人口转移流动的目的，城市建设用地、居住用地的需求快速增长，在一定程度上推动了农村土地流转系统，有利于提高土地的节约集约度，缓解人地矛盾。

4.2.3人均纯收入水平对农村土地流转的影响

城乡居民收入差距越小的地区，农村土地流转率越高。一般情况下，农业经营收益较低，农民为了提高生活质量、增加居民收入，选择向城市集聚。因此农民对农业收入的依赖程度逐渐减小，可能选择流转农村土地，以获得租金收益。

4.2.4社会保障水平对农村土地流转的影响

农村土地流转率因农村社会保障水平的提高而增加。改革开放初期，农民以农业生产为主要收入来源，土地是农民极其重要的生产要素，也是其赖以生存的基础。随着计划经济体制转变为社会主义市场经济体制，粗放型生产模式转变为集约型生产模式，以土地作为社会保障的形式也发生了变化，在原本单一的生存保障基础上，附加了发展保障功能。由于土地在农民养老、就业、医疗方面给予农民基本保障，一般情况下，农民不愿意放弃土地。但是在基本养老保险、医疗保险等社会保障制度不断建立健全的条件下，农民选择摆脱土地束缚，将土地作为养老保障的作用也日渐减小。当社会保障制度完全替代土地保障的作用，农民可能选择永久放弃土地。

从农村土地流转的动因来看，当从事第二、三产业获取的预期收入与流出土地获取的租金可以满足基本的生活支出时，农民愿意选择流出土地；当经营通过流转获得的土地得到的收益高于支付土地的租金，且可以满足基本生活和其他附加支出时，农民、专业大户等愿意选择流入土地。在此条件下，若有完善的农村社会保障制度保障流转主体的生活，那么农村土地流转的供给与需求也会随之增加。

4.2.5市场信息对农村土地流转的影响

自2009年起，嘉兴市南湖区、秀洲区以及海宁市等地区先后成立了农村土地流转服务中心，实现了土地流转服务网络的全覆盖。2011年，全市68个镇和893个村已建立土地流转服务组织，累计流转土地面积1.84万公顷，占总流转面积的37.7%，发布需求土地面积0.5万公顷，发布流出土地面积0.32万公顷。截至2014年年末，累计流转土地面积5.29万公顷，占总流转面积的71.8%，发布需求土地面积1.69万公顷，发布流出土地面积3.09万公顷。短短三年之间，经农村土地流转服务组织流转的土地比例翻了一倍，这表明，中介服务组织在农村土地流转的过程中发挥了不可或缺的作用，市场信息的透明度和完整度对推动农村土地流转至关重要。

5结论与建议

5.1制定相关政策，加强政府的监管、引导和扶持

政府部门应该制定、颁布、完善有关农村土地流转的政策性文件和实施细则，结合嘉兴市土地利用总体规划、产业发展规划，制定推进农村土地有序流转的策略，明确农村土地流转的短期、中期和长期目标。同时推进农村土地流转政策和信息的透明化，切实保护参与农村土地流转主体的合法权益，加大监管力度，打击非法农村土地流转行为，维护良好的土地流转秩序，制定统一的农村土地流转合同规范文本，在双方协商一致的基础上，进行合同的签订，以便后期进行统计、维权等工作。除此之外，遵循公平、自愿原则，推进土地流转工作，政府部门不能强制农户进行农村土地流转，农户可以自主选择部分或全部流转土地，认真落实各项扶持政策，适度提高补贴标准，鼓励农村土地流轉。同时加大宣传力度，借助互联网等多媒体手段，让农户了解农村土地流转的相关政策法律。

5.2建立健全农村土地流转服务机制和价格调节机制

政府干预与市场调节有效结合。在政府的指导下，建立健全农村土地流转交易中心和农村土地流转服务组织，形成县、镇、村三级全方位、立体化的土地流转服务网络，实现信息实时更新、共享的功能，实现从“散户之间的分散性自发流转”向“散户-中介组织-专业户”模式的转变。建立健全市场价格调节机制与农村土地流转价格评估机制，完善稻谷实物折价、粮食成本收益、物价指数调节等土地流转价格调节机制，定期公布土地流转的指导价格，以免农村土地流转价格膨胀或过低，扰乱农村土地流转的秩序。

5.3提高社会保障机制

建立多层次、多方面的农村社会保险、社会福利、社会救助和社会互助的体系，扩大农村基本养老保险、医疗保险、失业保险等的覆盖面，坚持并优化“置换社会保障”和“置换宅基地”政策，如永久放弃土地承包经营权的农民，可以按照征地补偿标准享有社会保障和就业扶持。

5.4创新农村土地流转机制

积极探索农村土地流转的新方式，推进农村土地规模化经营、集中连片开发，开展季节性流转、整村整组流转等方式，引导各类新型农业经营主体，特别是家庭农场参与土地流转，积极推进土地作价出资农民专业合作社实践，按照城镇化建设、现代农业发展、农民收入结构、社会保障水平等条件，允许地方探索建立农民自愿退回承包地的利益补偿机制。

基于上述的分析和研究，发现在农村流转中还存在一些问题，为了符合我国农业发展和经济社会的建设需要，需要结合影响因素进行分析，提出有效的解决措施，保证人们生活水平的提升。