公益慈善需要制度供给

韩良

在欧美，“慈善就像呼吸一样正常”。有人做过统计，75%的美国人为慈善事业捐款，每个家庭年均约捐款1000多美元。在美国，非营利性的慈善组织共有140多万个。与富裕人群相比，低收入人群捐款的比例更高，年收入在1万美元以下的家庭，他们捐出收入的5.2%，年收入在10万美元以上的家庭，他们的捐款比例仅为2.2%。中华民族历来具有扶危济困的优良传统，但据英国慈善救助基金会每年发布的全球慷慨指数显示，2015年中国位于世界146个国家中的倒数第2名，而且连续几年我们都在倒数前10名里。这种情况虽然在《慈善法》颁布和实施后有了一定程度的改善，但总体上我国的慷慨指数不高的状况并没有得到根本的改变。慈善是个人幸福和快乐的源泉，是企业和社会、政府形成良好关系的黏合剂。

被束缚响我国慈善事业

得益于改革开放，我国的民营企业和公民个人的财富增长很快，很多民营企业和公民个人都有捐赠的需求，希望帮助那些处于困境的人，但为什么我国的慷慨指数仍然不高呢？主要原因就是我国落后的慈善观念和管理制度限制了慈善事业的发展。

慈善捐赠人的意愿不被尊重使其缺乏捐赠积极性慈善是对民间社会资源的一种有效、合理的重新配置和开发，用于救助不幸人群的一种活动。《慈善法>第三条也规定：“本法所称慈善活动，是指自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式，自愿开展的下列公益活动：（一）扶贫、济困;（二）扶老、救孤、恤病、助残、优抚;（三）救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害;（四）促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展;（五）防治污染和其他公害，保护和改善生态环境;（六）符合本法规定的其他公益活动。”相对于以前将慈善作为政府进行财政转移支付的补充和替代品的观念，《慈善法》的上述规定是一种巨大的进步，但在实践中，一些政府和机关的工作人员的观念还远远没有转变过来，认为慈善应该由政府进行主导和严格的规制，对公民个人及企业家的慈善行为进行了严格的限制。捐赠人的捐赠意愿不被重视的结果使得捐赠人缺乏捐赠的动机。

严格准入限制将很多慈善主体排除在外与原来的慈善职能通过国办的慈善机构与县级以上人民政府及政府部门相比，《慈善法》允许企业家成立私募的公益基金会。截止到2018年7月31日，我国国有机构和民间机构发起的公益基金会已经达到了6702家，相较于2010年底深圳壹基金公益基金会成立之前，我国没有一家民营的公募公益基金会，进步巨大。但我国现在还对慈善信托实施严格的准入制度，如《慈善信托管理办法》第五十二条规定：除依法设立的信托公司或依法予以登记或认定的慈善组织外，任何单位和个人不得以“慈善信托”等名义开展活动。《慈善信托管理办法》对慈善信托受托人资格进行限制，不仅将自然人和非慈善组织及非信托公司的法人排除在外，也改变了《信托法》中委托人出于信任建立慈善信托关系的法律基础。

纯粹公益的基金会制度将家族慈善与传承割裂开来我国内地和台湾地区在基金会制度中都采纳了单一的公益基金会制度，将家族慈善与传承割裂开来。而基金会在近代欧洲出现就开始用于工业和私人目的。1889年，德国物理学家恩斯特-阿贝成立卡尔-蔡司基金会，其目的既包括为基金会持有的公司提供经济保障的私人目的，也包括参与社区设施建设、促进自然和数学科学的研究和教育等公益目的。1926年1月20日，列支敦士登颁布《人与公司法》，首次将基金会分为以慈善为目的的公共基金会和以私人利益为目的的私人基金会。2015年6月7日，欧洲基金会中心发布了《基金会法律比较要点：欧洲基金会的运营环境》，在比较研究的40个国家中，22个国家允许设立以私人利益为目的的基金会。应该说在大陆法系，允许单独设立私人基金会或者混合基金会已经成为了主流。私人基金会或者混合基金会将家族传承和家族保护有机地结合起来。台塑创始人王永庆先生曾经尝试通过公益基金会的方式进行家族传承与家族税务筹划，但没有获得理想的效果。

慈善税制的落后严重制约了慈善事业的发展《企业所得税法》第9条规定：企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。《中华人民共和国个人所得税法实施条例》第24条规定：捐赠额未超过纳税义务人申报的应纳税所得额30%的部分，可以从其应纳税所得额中扣除。但在实践中，企业和公民的捐赠必须通过公益基金会特别是政府控制的公募基金会的平台，以及必须捐赠给县级以上的人民政府才会被给予减免税的优惠。虽然《慈善法》、《慈善信托管理办法》两部法律法规都对慈善信托的享受优惠的税收政策进行了原则性宣示，但仍然解决不了必须通过公益基金会和捐赠给政府才能享受税收减免的确定性问题。因为建立慈善信托不能享受到实质的税收优惠，截止到2018年7月31日，我国设立的慈善信托总量只有91单，规模共计99，621 41万元。

我国慈善领域需要进行深刻的供给侧变革

关于慈善的社会属性及对从事慈善的个人和企业的积极社会意义，虽然《慈善法》已经颁布执行.但如同经济领域一样，尽管以市场为主要配置资源的方式写进了中央和国务院的文件中，但实践中以政府为主导的各种产业政策、政府补贴、国进民退等非市场经济的做法仍然大行其道。可见在思想上、观念上包括制度上的变革与真正实践上的变革并不具有同一性。在慈善领域，政府亲自主导、控制与亲自实施慈善活动导致了很多问题，郭美美事件使中国红十字会的声誉至今难以恢复，一些全国性的公益慈善机构的不作为和官僚主义作风严重，使社会民众对这些机构缺乏信任感等等。因此，真正落实《慈善法》，尊重和保护捐赠人的慈善动机和积极性，减少在慈善领域的政府干预和市场准入的限制，落实《慈善法》等相关法律法规对慈善行为的优惠税收政策，是与慈善相关的各个政府部门进行供给侧改革的重要任务。

政府对慈善的监管应该更加宽松和精准《基金会管理条例》将基金会分为面向公众募捐的基金会和不得面向公众募捐的基金会。公募基金会按照募捐的地域范围，又分为全国性公募基金会和地方性公募基金会，上述分类方式带有明显的发起者身份和行政等级色彩。《慈善法》不再进行公募基金会和非公募基金会的划分，规定满足条件的基金会可以申请公开募捐资格。与《基金会管理条例》相比，《慈善法》有了很大进步，但将所有的基金会按照公募基金会的方式进行设立、登记、信息公开等相同的标准进行监管则过于机械和严格，毕竟一些以家族资产进行捐赠成立的非公募基金会，本身有自己特定的慈善目的，基金会本身也不想通过公募的方式获取后续资金，不希望政府过度监管和向社会披露更多的信息。因此，应该将基金会的分类监管内容纳入到《基金会管理条例》的修改条款中。《慈善信托管理办法》第五十二条规定：除依法设立的信托公司或依法予以登记或认定的慈善组织外，任何单位和个人不得以“慈善信托”等名義开展活动。这种涉嫌“行业保护”的规定不仅不利于我国信托业回归信托本源，同时也抑制了我国慈善信托的发展。我国慈善信托不应该对受托人给与严格的行业限定，而应该回归到尊重委托人意愿，委托人出于信任建立慈善信托的正确信托关系轨道上来。

引入混合基金会制度更有利于其慈善功能的发挥信托与基金会是世界各国公认的进行家族财富管理与传承的两大法律工具，在我国，由于缺乏信托文化和相应的法律环境支持，慈善信托的功能很难发挥出来。而基金会本来就源于大陆法系，与信托相比，在我国家族财富管理、家族传承与家族慈善中，基金会制度更适合中国国情且更节省立法资源。但由于我国采纳的是单一的公益基金会模式，导致基金会这一兼具家族财富管理、传承以及家族慈善功能的工具没有很好地发挥作用。单纯强调基金会的公益特点将会使慈善与家族企业割裂开来，使家族基金会逐渐面临慈善资金来源匮乏、慈善人才难以为继的困境。而同时兼具公益目的与私益目的的基金会，也就是混合基金会更加有利于家族慈善的持续、稳定发展。美国、摩纳哥、列支敦士登、奥地利、巴拿马、比利时、德国、瑞士、荷兰等国允许基金会同时服务于公益和私益目的。我们应该借鉴这些国家的运用混合基金会开展慈善事业的成功经验，将混合基金会制度引入我国。

落实慈善捐赠行为的税收优惠政策对于慈善捐赠行为的税收优惠政策，我国相关法律、法规都做了相应的规定，但在实践中，以下两方面的慈善捐赠行为的税收优惠政策需要尽快落实，第一，直接面向受助对象的慈善捐赠税收优惠政策。由于企业或个人没有通过获得公益性捐赠税前扣除资格的慈善组织或向县级以上人民政府及其组成部门和直属机构进行捐赠，该笔支出无法进行税前扣除。如曹德旺先生进行了大量的直接捐赠，发生了欠缴6.72亿元稅款的怪事。直接捐赠在美国和加拿大享受税收优惠非常简单，居民和企业只要取得受助对象的收据，每年报税的时候将慈善捐赠部分的减免税额度自己扣除即可。在我国，可以采取税务人员或者公证机关人员现场监督受助对象签收收据来保证收据的真实性，由捐助者持有捐助收据和捐助物权转移凭证的方式向税务机关提请税收优惠政策。第二，慈善信托的税收优惠政策。慈善信托的税收优惠政策的难点在于，慈善信托不属于公益性捐赠税前扣除资格的慈善组织，也不属于向县级以上人民政府及其组成部门和直属机构进行捐赠，解决的办法是税务机关出台专门的文件对捐助者设立慈善信托享有的税收优惠政策进行认定和确认。

我国具有悠久的“扶危济困”的优良历史传统，经过改革开放，人们的钱包逐渐鼓了起来，绝大部分国人具有慈善捐赠的愿望和需求，政府相关部门应该尊重捐助者的捐助动机，改革与慈善的民间性、社会性本质不相容的法律、法规，为我国慈善事业的发展创造枝繁叶茂的制度环境。