历史制度主义视角下我国监察制度的变迁

2018-09-08董思遥杜志远

法制与社会 2018年23期

董思遥杜志远

摘要国家监察体制改革的顺利推进使得我国的监察制度实现了由行政监察向国家监察的转变，完成了制度创新。本文采用历史制度主义的研究视角，对监察制度变迁过程中的动力因素、行动主体、理念演化、传承与创新等进行了分析，再现了制度变迁的过程，并对监察制度的均衡重建提出了合理的建议。

关键词历史制度主义制度变迁监察制度

作者简介：董思遥，华中师范大学政治与国际关系学院硕士研究生，研究方向：比较政治学；杜志远，华中师范大学政治与国际关系学院硕士研究生，研究方向：美国外交、南亚外交。

中图分类号：D929 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.235

监察制度作为一个国家政治制度的构成部分，对于维护公权力的正常运行发挥着重要作用。自2016年11月开启的国家监察体制改革随着宪法的修改和国家监察法的制定，以及國家和各省市自治区监察委员会的建立已经使得我国的监察制度实现了由行政监察向国家监察的转变，制度绩效正在转变为治理绩效。在这一背景下，本文试图采用历史制度主义的研究视角来阐释我国监察制度的变迁逻辑，为改革之后监察制度的顺利运行提供建设性的意见。“早期的历史制度主义认为制度变迁的主要原因是制度本身受到了外部冲击，近期的历史制度主义修正了这种仅依靠外部冲击的变迁观，探索制度变迁分析的综合框架，分析多重机制互动下制度变迁的综合体。”换言之，制度变迁不是单一因素变化造成的结果，而是多重因素基于复杂现实通过相互作用产生的结果。

一、监察制度变迁的内生性动力

历史制度主义在吸收马克思主义、理性选择制度主义和社会学制度主义对于制度变迁解释的基础上，进一步提出制度变迁的动力来自于内生性动力和外生性动力的统一。“历史制度主义所认为的制度变迁的内生性动力是指制度内部的各种因素互相干扰，或者是不能配合制度的要求，进而产生了制度调整的需要并且形成了制度变迁的动力。”

我国的监察制度是在新中国成立初期建立起来的，1949年至1959年是这一制度的初创发展期。1959年之后由于各方面因素的影响监察部遭到撤销，我国的监察制度陷入停滞时期。改革开放之后监察制度才重新建立起来，1986年全国人大常委会作出了恢复并确立国家行政监察体制、重新设立国家监察部的决定。1993年中纪委与国家监察部合署办公，此后全国各地的纪检机关和监察机关也实现了合署办公，监察制度随之进入了发展壮大期。重新调整之后的行政监察制度对于政府机关和工作人员的监督发挥了重要作用，但是面对腐败活动的日益猖獗，这一监察制度已经显示出其在反腐败过程中的缺陷，这些制度缺陷要求必须进行国家监察体制改革。

原有行政监察制度的缺陷主要体现在以下几方面：首先，行政监察机关附属于同级政府，属于政府内部的法纪监察，缺乏独立性。一方面行政监察机关由同级政府产生并对其负责，另一方面又要对同级政府机关和工作人员进行监督。在行政监察机关本身的组织人事和财权受制于同级政府的背景下，使得其很难进行有力监督，尤其是对掌握重要权力的领导干部缺乏有力监督，这样就带来了监督缺位的问题。其次，行政监察制度作为国家监督体系的重要组成部分不可避免的要受到来自其他监督制度的影响，在不能妥善处理这种影响的前提下导致行政监察制度难以有效运行。1993年以来我国实行党的纪检机关和政府监察机关合署办公的模式，由于纪委的政治地位更高，其在反腐败过程中发挥着关键作用，而行政监察机关的作用则相对式微。除此之外，原有的行政监察机关和检察机关的反贪、反渎、预防职务犯罪部门存在职能交叉的情况。在行政监察机关与检察机关的反贪、反渎、预防职务犯罪部门缺乏有效配合、甚至产生摩擦的情况下导致我国的反腐败工作难以形成合力。最后，原有的行政监察制度还存在监督范围过窄的缺限。“纪委所能监督的对象只有中共党员，行政监察部门所能监督的只有行政机关及公务员，虽然反贪污贿赂部门及反渎职侵权部门可以监督所有的国家机关及其公务员，但是也只能监督其职务犯罪行为而非一般性违法违纪行为。”总之，原有行政监察制度在运行过程不仅面临着制度内部各因素的冲突，而且面临着与其他制度之间的冲突，随着冲突的加剧和积累，制度变迁的可能性也越来越大。

二、监察制度变迁的外生性动力

制度变迁的外生性动力主要是指制度本身面临的外部环境的变化，这一外部环境的变化可以简单的理解为政治、经济、文化、社会等国内外环境的变化。改革开放以来，国情和世情的变化都在促使国家进行监察体制改革。

首先，从经济层面来讲，改革开放40年的发展过程使得中国一跃成为世界第二大经济体，社会主义市场经济的活力竞相迸发。在经济发展水平不断提高的同时我们也面临着公权力入侵市场领域扰乱正常市场秩序、权钱交易的困扰，这些问题的解决从根本上来讲必须推进政治体制改革，把公权力关进制度的笼子里。监察制度作为一国政治制度的重要组成部分，其在打击贪污腐败、监督公权力的依法运行等方面发挥着重要的作用。因此，大力发展社会主义市场经济的迫切需求促使监察制度必须进行相应的调整。

其次，从政治层面来讲，权力必须受到制约是政治学界一条公认的准则。亨廷顿指出“现代化进程处于最激烈的阶段，腐败的现象也似乎最为广泛。”腐败现象的泛滥，在很大程度上是因为现代化的快速发展冲击了旧的规则体系，然而新的规则体系并没有同步建立起来，从而使得大量投机分子游走在制度的边缘，他们利用手中的资源结合制度的漏洞来进行腐败活动。在原有行政监察制度不能有效打击腐败的情况下，就必须在原有制度的基础上结合面临的新问题进行监察制度的创新，修补原有的制度漏洞，不给腐败分子可乘之机。

然后，从文化、社会层面来讲，改革开放四十多年来我国不仅在经济领域取得了巨大进步而且在文化和社会领域也取得了巨大进步。其中最显著的变化便是普通民众主人翁意识的增强，权利意识的崛起，他们越来越反感公权力的不作为和乱作为，愈加期望公权力的依法运行。改革开发之后，全能主义逐步消减，国家和社会开始相互分离，然而由于路径依赖现象的存在，公权力入侵私领域的现象还不时发生，这些都要求进行监察体制的改革进而规范公权力的运行。

最后，从国际环境来讲，当今世界各国的联系日益紧密，这种联系不仅仅存在与经济领域中，而且扩展到了政治、文化领域。消除腐败是世界各国共同的心愿，《联合国反腐败公约》已于2006年2月12日对我国生效。“为了有效打击腐败、开展反腐败国际合作应该推进国家反腐败立法，构建权威、高效的国家反腐败机构。”这些都要求进行监察体制的改革，完善我国的监察制度。

三、监察制度变迁过程中的行动者建构

制度变迁过程中的行动者建构主要指：“行动者的作用和权力关系的调整产生的制度变迁，行动者的冲突与合作，动用权力资源展开互动，学习和模仿的过程，都成为制度变迁的动力。”我国监察制度由行政监察向国家监察转变的过程中党和政府作为核心行动主体发挥了关键性的作用，媒体、学者和普通民众作为次级行动主体发挥了辅助性的作用。

十八大以来，中央纪委在党中央的坚强领导下开展了全面的党风廉政建设和反腐败斗争，打赢了反腐倡廉的攻坚战。虽然反腐倡廉取得了重大成绩，但是滋生腐败的根源依旧存在，这意味着只有通过监察体制的深入改革才能深入推进反腐败斗争。习近平总书记在十八界中央纪委六次全会上指出：“要做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督。”“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”在此背景下，2016年11月中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》部署在三省市组建新的监察机构，探索新的反腐败模式，为在全国的推开积累经验。2016年12月全国人大常委会通过了在北京、山西、浙江开展监察体制改革试点的决定，三省市迅速采取行动，于2017年4月底实现了各自行政区域范围内监察委员会的全面组建，为试点工作的全面推开提供了宝贵的实践经验。2017年10月底中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，2017年11月全国人大常委会通过决定，试点工作在全国推开，从而使党中央的决定通过全国人大这一制度平台上升为国家意志。在试点工作有效开展的同时全国人大及其常委会及时进行监察制度的相关立法工作，宪法修正案、国家监察法草案在十三届全国人大一次会议已经表决通过，这些都为监察体制的改革赋予了法律依据。

一方面党和政府通过手中拥有的权力资源和高效的行动能力自上而下推动了监察制度的“强制性变迁” ，节约了制度变迁的成本，提高了制度变迁的效率，从而在制度变迁的过程中发挥着核心作用。另一方面监察制度的变迁过程也受到来自媒体、学者和普通民众自下而上的辅助性作用。从媒体的角度讲，他们广泛宣传监察体制改革，为制度变迁宣传造势，赢得了舆论的关注；从学者的角度讲，他们针对监察体制改革的前沿问题展开研究，为制度变迁提供了智力支持；从普通民众的角度讲，他们对腐败的痛恨为监察制度的变迁提供了民意基础；正是因为核心行动者和普通行动者的双向互动，才使得监察制度的变迁得以顺利实现。

四、监察制度变迁过程中的理念演化

在历史制度主义的视角下，制度具有丰富的内涵。简单的讲，制度可以划分为正式制度和非正式制度；国体、政体、法律规定、政府机构都可以包括在正式制度的范围内；而文化、价值理念、传统习俗等则可以包括在非正式制度的范疇之内。“价值理念作为历史制度主义理论要素之一，成为解释政治和制度变迁的重要手段。”

我们可以在监察体制的改革过程中清晰的看到执政党的政治理念是如何对监察制度的变迁发挥影响的。党的十八大报告明确指出：“一些领域消极腐败现象易发多发，反腐败斗争形势依然严峻。”“这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。”十八大之后，习近平总书记也在多个场合强调党风廉政建设和反腐败斗争是党的建设的重大任务。执政党的忧患意识要求必须进行彻底的反腐败斗争，但是原有行政监察制度存在的一系列制度缺陷不利于反腐败斗争的持续深入，这两者之间的结构性矛盾成为监察体制改革的推动力。

2014年，习近平总书记在江苏调研时提出了四个全面的战略思想，既全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。十八届四中全会专门讨论依法治国的问题，法治思维越来越受到执政党的重视。执政党全面依法治国和全面从严治党的理念对于监察体制改革这一政策发挥了重要的影响作用。监察体制改革之后实现了对公权力监察的全覆盖，在监察手段方面变过去的“双规、双指”为“留置”，更加强调对被监察对象的人权保障，这些变化彰显了全面从严治党和法治反腐的决心。而执政党理念对监察体制改革的影响是在特殊的制度结构下发挥作用的。正如有学者指出：“理念在政策执行中的作用受到来自两方面的影响：执行机构权威的集中和分散度，社会对新理念的反对程度。”执行机构的权威越集中，社会对新理念的接受程度越高，理念对政策的影响越大。中国共产党作为唯一的执政党具有强大的动员能力，而且全面依法治国和全面从严治党的理念在社会大众中具有较高的认同度，这两方面因素的结合为监察体制改革的顺利进行提供了充足动力。

五、监察制度变迁过程中的传承与创新

制度变迁是新制度取代旧制度的过程，新的制度建立在旧的制度基础之上，因此制度变迁过程中既体现了对原有制度的传承，又体现了对原有制度的创新，历史制度主义利用路径依赖的观点来解释制度的传承性。“广义上的路径依赖观是指前一阶段的事情可能会对后一阶段的事情产生影响，狭义上的路径依赖观用‘报酬递增来解释，既一旦进入某种制度模式之后，其延续下去的可能性会很大，因为其提供了相对与其他制度模式更高的受益，因此制度变迁也存在一定的困难。”

我国监察制度变迁过程中的传承性体现在：一方面在制度变迁的过程上具有渐进式的特点，监察制度的重构并不是瞬间完成的，而是在反腐败斗争取得阶段性胜利，党风、政风得到显著改善的前提下，采取改革先行试点，试点成功之后在全国推广的方式进而完成的。这种方式的选择是对改革开放过程中“摸着石头过河”渐进式改革路子的借鉴。另一方面在制度设计上，新成立的监察委员会是党统一领导之下的反腐败工作机构，实行和同级纪委合署办公，继承了原有行政监察机关与同级纪委合署办公的模式，变过去的“一强一弱”为“双强”。“建国以来的历史经验告诉我们，办好中国的事情关键在党。党政军民学、东西南北中，党是领导一切的。”实行同级纪委和监委合署办公可以更好的加强党对反腐败工作的领导，统合反腐败资源，降低纪委和监委沟通的成本，提高反腐败的效能。

我国监察制度变迁过程中的创新性体现在：新成立的监察委员会整合了原来隶属于政府的监察机关、预防腐败机关、检察机关中反贪、反渎、职务预防犯罪部门的职权，诞生了一种新型的国家监察权。“这种监察权是党中央统一领导之下人民代表大会产生的与同级行政权、审判权、检察权相平行的一种权力。”监察委员会由同级人大产生，对人大负责并接受人大的监督，监察机关的独立性和权威性得以加强。这一制度的创新不仅是对原有行政监察制度的一种创新，也是对西方国家监察制度的一种创新。西方国家在监察制度的设计上秉持分权制衡的理论基础，监察权是作为立法、行政、司法之外的“第四权” 而存在的。而我国监察体制改革之后诞生的监察权在权力位阶上低于立法权、但是与同级别的行政权、审判权和检察权相平行，各种权力之间不仅仅是相互制约的关系，更加强调彼此之间的合作，这也是我国权力配置的特色和优势所在。监察制度的创新不仅有利于提高制度自信和理论自信，而且还有利于提高国家治理能力和治理水平的现代化。

六、监察制度均衡重建的建议

历史制度主义认为一个制度的变迁过程呈现出一种均衡：“制度被打破—新制度出现—新均衡重建—再被打破，这样一种时断时续的状态。”原有行政监察制度被新的国家监察制度取代之后，面临的就是如何实现均衡重建，变制度绩效为治理绩效的问题。

首先，制度变迁最为容易，而制度变迁带来的利益调整和制度设计背后的理念变迁则比较缓慢。监察体制的改革带来了人员和机构的整合，这些人员和机构整合之后是否能够产生合力至关重要。因此在新旧制度交替时期，一方面必须采取措施保证从检察机关相应职能部门转隶到纪检监察机关的工作人员待遇不变、人心不乱；另一方面要通过相应的业务培训使得纪检监察机关的工作人员尽快熟悉新工作。监察体制的改革是完善党和国家自我监督的重大战略部署，是执政党全面依法治国和全面从严治党理念的实践化，监察机关的工作人员必须加强政治学习，从思想深处认识到监察机关和监察工作的重要性。

其次，任何一种制度都是嵌入在一套更大的制度体系之内的，监察制度也不例外。监察制度的变迁必然对其他的政治制度产生了影响，监察制度的均衡重建必须处理好监察机关与其他国家机关的关系。监察机关由人大产生，必须自觉接受人大的监督，防止权力不受制约带来的危害。监察机关日常工作中要加强与政府的信访部门、审计部门以及检察机关的联系，建立腐败线索的共享处理机制，提高反腐败的效率。

再次，“有效的反腐倡廉不仅取决于一个高效、独立的监察机构，还取决与是否拥有一个完善的国家廉政体系。”我国廉政体系的建设应该从以下几点入手：保证人大机关的权力监督，严格依照宪法和法律制约权力的运行；行政机关应该加强政务公开，让权力的运行接受更广泛的监督；强化司法机关的独立审判和监督；发挥新闻媒体在廉政建设中的监督作用，构建反腐败的舆论力量；加强反腐倡廉教育，深入宣传社会主义核心价值观，培育廉政文化的土壤。

七、结语

诺斯指出：制度是理解历史变迁的关键。通过对我国监察制度变迁过程中的演进逻辑进行分析，可以更好的理解中国特色社会主义政治文明的发展进程。监察制度的重构并不代表国家监察体制改革的终结，而是一种新的起点。在新的制度运行过程中必须秉持与时俱进的原则，针对监察工作中遇到的新问题和新情况及时采取相应的调整措施，使得我国的监察制度日臻完善，更好的发挥其在治理腐败过程中的作用。

注释：

“强制性变迁”：制度变迁理论中的变迁模型可以分为“强制性变迁”和“诱制性变迁”。强制性变迁是指由政府命令和法律引入实现的制度变迁，诱致性变迁是指现行制度安排的变更或替代，它是由个人或者一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。

“第四权”：在现代政治权力架构理论中，监察权作为“第四权”的理念，主要是指在原有宪法体制下，在立法权和司法权无法对行政权力有效监督情况下，重组形成新的平行权力体系，其权力内容包括监察、审计等内容。

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