浅谈排污权有偿使用与排污收费制度的发展

贾文涛 章宇 李佳瑶

摘 要 2018年1月1日，《中华人民共和国环境保护税法》正式实施，标志着施行20多年的排污收费制度即将废止，但单纯的项目变更不足以完全改善排污收费制度存在的问题，同时在排污权有偿使用试点十几年后，关于收费方式和定价还存在许多不统一无标准的问题，本文旨在从制度发展和法律建设的角度分析排污收费和排污权有偿使用存在的问题，并给出对策建议。

关键词 排污收费 有偿使用 环境保护税

作者简介：贾文涛、章宇，吉林大学环境与资源学院；李佳瑶，吉林大学法学院。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.136

近几年，政府在多地进行了排污权有偿使用和交易试点，针对排污权有偿获得和排污收费的双重存在问题成为大家关心的重点，这一举动无疑加重了企业的负担，但一定程度上也有其存在的合理性，本文针对两种制度的存在和发展问题进行一些方面的探究。此外，2018年1月，《中华人民共和国环境保护税法》正式实施，一部分环保税替代了原先的排污费，这也对排污费用的格局产生一定的影响。

一、 两种制度的法律起源

（一）排污收费制度

排污收费是指我国环境政策中的一项基本制度。1979年，新中国第一部环境保护法《中华人民共和国环境保护法（试行）》中第三章第十八条明确规定“超过国家规定的标准排放污染物，要按照污染物排放的数量和浓度，根据规定收取排污费。”在之后颁布的《大气污染防治法》（1988年颁布，2014年修订）、《征收排污费暂行办法》（2003年废止），对排污费的征收和使用有了具体的规定。最新的《排污费征收使用管理条例》也随着环境保护税法的出台而同时废止。

（二）排污权有偿使用和交易制度

排污权的概念于1968年首次提出，美国经济学家戴尔斯认为排污权也是一种产权，是在保证环境质量不受到过分影响下的合理合法向环境排放污染物的权利，并且这种权利的性质与其他产权的性质类似，可以通过市场进行相关的交易，并且通过这样的权利分配达到控制污染物的目的。在这个思想提出后，美国环境保护局分别在河流污染和大气污染方面进行了实践应用。

我国在上个世纪环保法实行之后，便进行了排污权制度的相关论证和尝试，但因为人民环保意识不强，政府关注度不够而未能取得有效的实质进展。进入新世纪以来，环境问题日益严重，控制污染迫在眉睫，我国在多个省市进行排污权有偿使用和交易试点。2015年修订的《中华人民共和国大气污染防治法》也在第二十一条明确规定“国家逐步推行重点大气污染物排污权交易。”

二、排污制度的发展和现状

（一）起步尝试阶段

1987年，排放指标的首次交易尝试在上海进行，针对的是企业与企业之间的水污染物排放指标。1991-1994年，我国相继在20多个城市开展了大气污染物排放许可证制度的试点工作。 在这一阶段，我国开始出现以《关于环境保护若干问题的意见》、《国家环境保护“九五”计划》、《大气污染防治法》为代表的总量控制立法和相关文件， 并提出了“一控双达标”的标准。1988 年原国家环保局正式发布了《水污染物排放许可证管理暂行办法》，其中明确规定“在污染物排放浓度控制管理的基础上，通过排污申报登记，发放水污染物《排放许可证》，逐步实施污染物排放总量控制”。

（二）试点摸索阶段

新世纪以来，我国在太原市和南通开启了排污权交易项目等。2002年，在七省市进行了针对二氧化硫排放总量控制及排污权有偿使用试点。十一五期间，全国计划二氧化硫排放量削减 10% 的总量控制目标为 2294.4万吨，实际分配给各省2246.7万吨，国家预留47.7万吨，用于二氧化硫排污权有偿分配和排污权有偿使用试点工作。我国开始逐渐探索通过排污权有偿使用达到控制污染物排放总量的目的的制度和具体方式。

（三）试点深化阶段

2014年国务院在试点地区规定实行排污权的有偿取得，同时不免除排污单位依法缴纳排污费等相关税费的义务。标志着我国从尝试排污权有偿获得的时期到排污权确定有偿获得且不免除排污收费（税）的义务的时期，这一时期改革试点的重点任务在于探究摸索符合我国国情的排污权交易机制，健全排污权交易市场，优化排污权定价机制。

三、存在问题的探究

（一）排污收费制度自身缺陷

排污收费作为一种行政事业收费，在一定程度上存在执行力不强，实施不够规范的问题，有的企业长期拖欠排污费用，政府催缴手段有局限性，强制性不足。另外收费的标准各个地区存在差异，存在不公平现象。另外大气污染和水污染存在地域的不确定性，不能以行政区划分，这样就会存在上游收钱而下游无钱治理的状况。此外，还存在信息不公开不透明的问题，有些地方出于追求经济效益和经费紧张的原因，甚至存在默许超标排污，收取罚款的现象。

（二）排污权制度不健全，政策不统一

对于排污权的内涵、统一的交易细则、权责划分和权利保障等内容《中华人民共和国大气污染防治法》等现行法规都没有明确规定。那么收了排污权有偿使用费，还需不需要交排污费了呢？如果两个费用都交是否会双重收费，是否会加大企业负担？尽管环保部对一些问题作了解答和规定，许多的疑问依旧导致各个省市做法不一致，我们的调查统计显示，单单收费方式一项，就有51个城市采用统一定价、双项收费的方式；有6个城市采用补差价、单项收费的方式，这非常不利于在全国范围内形成统一的市场。

四、 制度衔接的政策建议

（一）排污权的有偿使用制度的建立健全

我国在最初的时候排污权的初始分配是无偿进行的，这样的方式已不符合健全排污权交易制度和市场的实际要求。在我们调查的过程中，超过半数的企业表示愿意有償获得排污权。缴纳有偿使用费作为一种前置程序，能够很好地约束企业的生产行为。在操作上，企业必须先向政府部门设立的排污权交易中心（所）申购排污权，在缴纳费用后获得排污许可。这样，排污权作为一种有偿获得的稀缺资源，不仅能够体现环境价值，也能督促企业重视降低排污水平，提升污染处理水平，进行技术升级，更重要的是，可以利用市场和政府整体核算相结合的手段，控制排污总量，从而更好地达到创建生态文明社会保护地球环境的目的。

（二）征收排污费改为征收相应的环保税

排污收费制度建立以来我国的排污费收取总量不断上升，数量可观的排污费对相关的环境保护工作贡献突出，有数据显示近20年来收取的排污费用大部分还是通过专项资金的方式返还给企业帮助企业进行污染处理的技术升级，对于我国环保事业具有不可替代的意义。2018年，《中华人民共和国环境保护税法》正式实施，标志着国家环境保护缴税制度的不断健全。针对排污收费存在的众多局限性，环境保护税可以增加收缴的强制性和专业性，降低行政成本，不仅可以统一标准，也利于信息的公开透明，在分配上可以使资金分布更加合理，消除收费结余造成浪费和收费不足无钱治理的状况。

（三）从学理上如何理解排污收费（环保税）和排污权有偿使用双项存在

从经济角度来看，环境保护税把污染物所带来的环境损失的社会成本转移到了企业的生产成本中去，其根本目的是纠正外部性，使社会资源配置达到帕累托最优。但是实际上排污权有偿使用制度具有同样的效果，所以有人曾经质疑排污收费和排污权有偿使用存在双重收费。如果将排污权视为物权，那么在使用这种物权的时候，产生相应的资源税，也就是环境资源税，这在学理上是更加合理的存在，就像是城镇土地使用税等。然而资源税与环境保护税在我国是两个税种，且针对排污权使用的资源税缺乏详细的条文和说明解释。这是环境类税法制度在健全过程中应该关注的重要问题，考虑到排污费（环保税）与排污权有偿使用在学理上的冲突，是否应该建立健全以环境资源税处于核心地位，环境保护税处于辅助地位的环境税收体系。

（四）排污权有偿使用和环保税的定价问题

根据调查，在试点区域，定价的主要依据目前依旧是平均治理成本，这在一定程度上和排污收费没有太大区别。所以在设计定价模型时，应该兼顾排污权有偿使用政策、排污收费政策、污染物排放总量控制政策，即不仅要考虑污染治理成本，还要考虑本地区生态环境水平要求的污染物排放总量控制，还要考虑排污权有偿使用和环保税内化为企业成本后的企业收益，不能盲目增加企业负担。此外，环境治理服务带来的正向收益和环境污染对人体健康的影响也应该考虑到定价模型中。当前的排污费转税只是单纯的项目变更，在定价问题上也应考慮以上因素重新定价。本文没有给出具体的定价模型，在后续的研究中会继续进行模型的建立。

五、结语

十八大以来，生态文明建设摆上了中国特色社会主义五位一体总体布局的战略位置。绿色发展作为新发展理念的重要组成部分。排污收费（税）制度和排污权有偿使用制度作为生态文明建设和污染控制工程的重要组成部分也在不断完善，在不断厘清排污收费和排污权有偿使用的根据和目的后，依据法学原理和经济社会发展要求，不断健全相关法律制度，探究更加合理的收费制度和方式，施行更加合理的定价标准势在必行。任何制度的建立都不可能一蹴而就，我国正处在经济结构转型的关键时期，环境政策的不断完善也将促进产业结构升级，打造绿色经济，促进人与自然和谐相处。

参考文献：

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