以国际化理念推进海绵城市建设

文 方晨光

海绵城市建设是高品质推进钱塘江综合保护利用、打造世界级滨水区域、营造国际创新创业生态环境、建设世界名城组成部分和重要抓手，通过解决“城市看海”问题，全面推动城市道路海绵化，加强城市水环境的保护和利用问题，让国际化人才在杭州生活中，感受环境的舒适而得以长久居住和生产生活。

目前，杭州海绵城市建设还是刚起步阶段，其建设理念主要从海绵城市项目建设的角度进行规划和政策进行设计，以政府推动为主，以海绵体、海绵道路、海绵公园等技术实现为抓手。它与发达国家的以环保理念出发制订政策，以社会化、市场化推进为手段的设计理念有较大的不同。因此，杭州海绵城市建设如何与国际接轨，从环保理念上更新，从社会化、市场化上努力，成为高标准地全域推进海绵城市建设的难点和重点。推进杭州海绵城市建设国际化理念具有重要意义。

海绵城市建设国际化接轨的短板

一是城市治理理念上与国际接轨不足。在国内，海绵城市建设通常把它看作是技术问题，如海绵道路、海绵公园、蓄水沟池等如何建？有什么技术规范？通常不会从整个城市来看问题。例如“城市看海”问题不仅仅是城市排水问题，是由于有太多的硬质路面、建筑所引起的雨水归集而下泄不畅引起的，许多商业项目、小区建设不愿意投入雨洪设施建设，将雨水外泄或者外接入城市公共管网，导致城市公共管网无法承受，引起“城市看海”。表面上看是管网技术问题，实质上则是城市雨洪治理的理念问题。

二是海绵城市推广应用上的国际化认识不足。在海绵城市推广应用上，国内通常是政府管理、政府实施，表现在政府纳入城市建设管理，而非环保治理管理，结果形成“剃头挑子一头热”，无法引起社会共鸣。而国外的做法从一开始就从环保理念出发，与《清洁水法》结合在一起，将城市雨水排放纳入污水管理范畴，其基本理念为雨水的排放带走了城市地表的污染物，引起了城市水污染；为减少城市水污染，所以要减少城市硬质路面和建筑，让自然地表渗水达到过滤清洁水的目的。因此，海绵城市建设是城市每个单位和个人共同的事，必须有义务共同来承担，共同来完成。

三是政策法规上与国际接轨不足。由于国内海绵城市建设在城市治理理念和城市推广应用上与国际理念的差异，导致政策法规上与国际接轨不足。例如，没有从环保的角度进行硬性要求，没有收取洪雨排放相关费用用以奖励雨洪设施做得好的项目；没有从项目管理的角度对建筑审批上加以规定，达到一定建筑面积需要建设一定量的雨洪设施；没有从投融资政策上给参与投资雨洪设施建设的企业倾斜，鼓起社会企业参与的激情。

海绵城市国际化建设的杭州对策

一是制定海绵城市建设管理政策，提出面向社会的硬性指标。

项目建设硬性指标政策。“雨洪径流系数”要作为项目建设用地面积、建筑面积、容积率、建筑密度、建设高度、绿地率的第七项硬性指标提出，并在项目的立项审批、“一书两证”的审批、土地供应、施工许可与竣工验收等方面加以落实。对一定规模的开发和改建项目的雨洪滞留标准进行政策性的规定，并制定开发项目雨洪就地滞留的标准。

雨洪项目收费政策。把环保作为制定雨洪收费的依据之一，采用直接基于不透水面积进行收费。第一，根据新开发和改建项目的不透水面积构建合理的雨洪收费政策及相应可以鼓励扣减的办法，制定基于不透水面积的雨洪收费政策。如以不透水面积为收费单位收取城市排污管网费；对新建雨洪节水设施可抵冲水费或获得补助。第二，对已有项目提出合理的雨洪就地滞留政策规定，制定已有项目雨洪就地滞留的标准，对增加和改建达到就地雨洪标准的项目给予政策奖励。如建设透水路面并达到标准者，所建面积可抵冲排污费或获得奖励。第三，建立相应政策，允许一定量的异地滞留额度以抵扣不能就地实现的雨洪滞留额度，鼓励更多区域建立超额的雨洪滞留额度。

二是制定海绵城市建设经济政策，提出鼓励企业、个人和社会组织参与海绵城市建设的方案。

以水费折扣政策鼓励所有建筑安装绿色雨洪设施。政府把所收水费中的污水处理费作为折扣补贴的资金，如果地产商或户主希望享受折扣，则必须安装、维护特定的绿色基础设施，以截流相应的雨洪经流（如美国华盛顿特区的标准为吸收30mm的降雨）。水费折扣适用于所有建筑，不论是大型工商业建筑、新建、改建房地产项目，还是私人住宅等小型建筑，地产、户主可同时享受两项折扣。

建立相应的海绵城市雨洪设施补贴。这项资金主要来源于城市市政建设资金，用于与市政建设相关的雨洪项目。如绿色道路项目，即与城市交通部门联合，建立相应政策鼓励商业项目滞留相邻道路产生的雨洪径流；绿色公园项目，即与城市园林部门联合，建设、改建现有城市绿地空间，将绿地对雨洪的滞留最大化；绿色空地利用，即与城建部门合作，对城市中的荒地和闲置区域进行合理政策安排，改建成为城市绿色基础设施等。海绵城市的雨洪设施建设成本补贴，如涉及到商业运作，其雨洪补贴可采取竞争性申请，对项目规模和资金使用效率进行约定，以鼓励大规模的、高效的雨洪设施建设。补贴的标准可根据不同的情况制定相应的政策，如对在指定重要水敏感区域的社区提供所有用于设计和建造雨洪设施的，应提供全部补给；对于已建成小区、商场、公园、广场等加装雨洪设施的，可根据其公共面积的大小、雨洪设施的难易等，提供30%-60%的补贴。

三是制定海绵城市建设融资政策，提出鼓励社会投融资的方案。

建立海绵城市基础设施公司（PPP）以效果为先的考核机制。政府部门要实行从管建设到管效能的转变，通过引进社会资本，让社会企业作为运营商和技术提供商为政府打工。政府所要做的只是以效果为导向，进行全过程监测、控制，用数据说话，以效果作为付费标准。

建立海绵城市项目的循环贷款机制。结合多种资金来源，包括市政、公益或商业的资本，为海绵城市绿色项目建设进行贷款，方便项目企业建设海绵城市的资金需求，之后可通过项目企业获得的雨洪费用的补助或折扣来偿还贷款。

↑ 下沙沿江公园

发行海绵城市专属基金。学习河北迁安市经验，由市政府、市财政局、金融办联合募集，由金砖城市国开先导基金募集认购，目前已筹集到12亿元资金。

建立海绵城市异地滞留交易机制。开发商可通过为居民区的安装雨洪设施，来抵扣自己开发地块上的雨洪费用，增加开发商的积极性。

四是加强各类功能片区与技术的应用推广。针对杭州地下水位比较高、不透水面积高、土地利用率高、土壤渗透率比较低的“三高一低”特点，制定适合杭州城市特点的海绵城市建设标准体系，实施新建城区、新建项目中的硬性要求和在旧城区改造中的激励性建设的政策。

抓住海绵城市各类试点功能片区的落地。分类建立生态保护与生态修复区、雨水污染控制区、高强度城区海绵控制区、工业物流集中区海绵建设区等，按照“试点先行、点线结合、先易后难、连片建设、全城辐射”的思路，抓住海绵城市各类试点功能片区项目的落地。

抓住海绵城市关键性的技术指标的落实。第一，加强对径流总量目标的控制，杭州的目标要求是到2020年径流总流量控制率达到75%，到2030年达到80%。第二，加强对径流峰值目标的控制，对杭州市雨洪进行分级管理，实行中小雨发挥雨洪设施作用，大暴雨则实行强排方案。第三，加强对径流污染物指标的控制，让低影响开发系统的年悬浮物去除率达到40%-60%的要求。

抓住海绵城市与园林规划建设指标的落实。主要做好市域绿地率和建成区绿地率两个关键性指标的控制、绿量与层次的设计和地形与水体的竖向设计等，以原有地形为基础，适当改造地形，注意绿地水体、下沉式绿地、雨水花园、生态铺装、屋顶绿化等的设计，以滞留雨水，减少强降雨对管网的瞬间压力，达到“渗、滞、排”为主的杭州海绵城市建设方向。

五是强化六个方面的管控。在做好新区与老城同步、地上与地下同步、建设与管理同步“三个同步”的同时，做到“六个强化”。

强化规划执行与管控，牢固树立“百年规划”的理念，坚决防止“规划跟着建设跑”问题；始终坚持“规划即法”的理念，切实维护海绵城市规划的权威性和严肃性，确保“一张蓝图绘到底”；在规划的管控上，要做好中期评估，对规划的方向、目标、内容、执行程度、分工协作、绩效评估及反馈方面进行研判，研究分析问题与难度，提出推进的对策。

强化资金保障，坚持走多元化、市场化融资的新路子，全力向上争取资金，深入研究用活用足国家政策资金，放大财政资金的乘数效应；积极探索PPP等新模式，努力激活城市可持续发展的资金血脉。

强化人本意识，切实增强民本意识和宗旨意识、细节意识和服务意识、质量意识和安全意识，设身处地为群众考虑问题、解决难题，最大限度地减少对市民生活的影响，倾心尽力地为广大群众打造精品工程、百年工程、满意工程。

强化相关规范的编制，编制好《海绵城市建设工程养护管理办法》《海绵城市建设工程专家库管理办法》和《海绵城市建设市级财政资金补助管理办法》，做好讨论、修改、完善工作，争取早日出台。

强化管理创新，完善责权利相统一、事权与财权相匹配的管理体制和工作机制。尤其对海绵城市建设管理的重点难点问题，积极探索社会化、市场化方式予以解决，确保管理上台阶、上水平。

强化宣传培训，除加强职能单位的培训学习外，应积极调动媒体，宣传海绵城市建设对环境资源的改善给全体市民带来实实在在的好处，以达到理解支持海绵城市建设的目的。