海绵城市建设的“三层”障碍与“三重”任务

文 陈前虎 董寒凝 孙攸莉

自习总书记在2013年中央城镇会议上首次提出建设海绵城市以来，全国先后确立两批30个试点城市，海绵城市建设如火如荼推进，同时一些深层次的问题也逐渐暴露出来。如建成效果与预期差距甚远，民众不以为然，社会各界褒贬不一；建成后疏于管理，设施衰败现象严重，舆论反响强烈等。如何全面认知并系统剖析这些问题，事关海绵城市建设的可持续推进，需要从深层次上认知海绵城市建设的“三层”障碍，并从根本上推进“三重”任务建设。

影响海绵城市建设的“三层”障碍

一是理念层。“海绵城市”的提出并非为了一劳永逸地解决城市洪涝灾害，而是为了使开发地区前后的水文循环尽量接近。这意味着，在海绵城市的推进过程中，应该将海绵城市作为城市可持续发展的理念灌输到各个项目中去，而非开启一轮诸如“河道整治”“挖湖填山”等破坏自然的工程建设。

相比传统的灰色基础设施，在地面上的“海绵设施”更需要老百姓的认知和接受，但目前民众的环保意识以及对于海绵城市的认知接受程度明显不足。民众可能对于雨水所带来的城市内涝等问题有一定的了解，但却并不知晓他们小区排放的雨水会对城市的流域造成污染，更不清楚流域的健康程度会对他们的财产造成怎样的危害。在国际上，雨水带来的非点源污染已被认为是水体污染的主要因素，大部分西方发达国家已将雨水径流作为非点源污染的一种类型纳入到排污许可证的范畴，但国内在这方面的工作明显滞后。与此同时，对于海绵城市实施后的效果，民众只是片面甚至固执地看到城市依旧“看海”等问题，认为海绵城市不过又是政府的一项政绩或形象工程而已，与城市本身并无多大益处，导致了部分民众对于海绵城市推进的抵触心理。

二是技术层。一方面，海绵城市需要突破传统的规划控制指标与标准化的设计手法，针对场地的水文特性因地制宜，不断创新。但实践中往往存在着生搬硬套指标等问题。例如，在对城市内涝进行治理的过程中，部分地区忽视当地积水情况、土壤土质等水文分析，简单套用规范要求，或一味盲目地将合流制改为分流制，而不考虑水环境的真正诉求。

另一方面，施工运维等技术人员尚缺乏跨学科的专业意识、能力与知识。在目前的规划和市政工程专业教育计划中缺乏对可持续性雨洪管理的重视，与传统的专业教育及实践的整合仍然有限。虽然年轻一代的工程师相对老一辈的工程师有了更新的跨学科方面的知识，但由于海绵城市理念发展很快，理念较新，工程师还未在校园接受过相关领域的学习。同时，一些“经验丰富”的设计人员擅长将数据记在自己的脑海里，缺乏建模意识与能力，但对于海绵城市来说，这是远远不够的。

三是管理层。由于海绵城市是近几年新提出来的概念，国内对于海绵城市的建设管理尚处于起步阶段，存在着部门沟通协调不足，责任分属不清，重建设、轻管理等问题，还未形成成熟的海绵城市管理体系。

相对于传统的灰色基础设施而言，海绵城市更是一个巨系统，在建设上需要多部门沟通合作。不同的部门机构往往具有不同的、有时甚至是相互冲突的优先事项和目标，为此需要一个具有统筹协调能力的机构进行不同机构间的调和。但除了试点城市以外，目前大部分城市都缺乏完备的海绵城市组织机构及有效的运行机制。

另一方面，海绵城市的建设与管理是相互依存的。在目前的管理体制下，各级政府既是建设规划人员，同时也是运维监督人员，海绵城市建设职责不清是当前管理中的一大问题。此外，由于不同类型的地块雨水资产权属不同，导致资产权与运营权不统一，也给后期维护运营工作带来重大障碍。因此，如何明细各部门职责并建立有效的监管机制，以减少低效的扯皮推诿事件，是海绵城市建设过程中亟需解决的重要课题。

公众参与机会的不足是当前建设管理上的另一个障碍，尽管在规划过程中要求公众参与，但目前公众参与的做法通常仅限于参与教育。即使在规划过程中公开征求民众意见，这些意见很可能在最终决定中被忽视。

推进海绵城市建设的“三重”任务

一是重塑价值观。为了有效并可持续地推进海绵城市建设，首先必须解决政府管理人员的理念认知障碍，这一点在我国国情体制下尤为重要；提高海绵城市实施能力的一个重要途径在于吸纳具有所需专业知识的技术人员，通过开展相关人员的培训工作以及为当地大学提供支持的方式，有助于本地的工程师和设计师毕业时拥有一套海绵城市相关的知识体系；通过邀请房地产开发商参与以海绵城市项目实施为重点的活动，可以让风景园林师和建筑师了解新的绿色建筑要求和创新型雨水管理方式，促进社会层面上的变革。除此之外，民众接纳在技术主流化中起着核心作用，社会对海绵城市接受程度的提高也可以促进市场发展，有助于建立可持续的融资机制。一方面，通过良好的海绵城市示范实例及数据赢得公众的信任，减少民众对于海绵城市的抵触心理；另一方面，通过宣传等措施手段提高公众对地理标志益处、灰色危害以及地理标志如何运作等方面的认识，并通过建立奖励和表彰制度，以鼓励个人和社会资本的进入。

↑ 雨中断桥行（羊角面包/摄）

二是重构方法论。技术支持是缓解变革阻力的重要因素。海绵城市建设要求从原先灰色基础设施城市强调的单一的“排”，转变为“渗、滞、蓄、净、用、排”六种技术方法协同作用来控制雨水径流，这对工程技术和方法提出了巨大的挑战。为此，在未来的海绵城市推进过程中，特别需要引导高层管理人员提供可持续性雨水管理设计的支持，鼓励并引导技术创新与转化：一是提供强有力的技术援助计划，通过开展研讨会等方式加强技术人员对海绵城市的相关研究，包括透水材料、构造等技术做法，探讨出更切合地方特点、符合浙江实际的海绵城市建设策略，从而更为科学地指导海绵城市实践；另一方面，构建信息共享平台，创建非盈利性的组织，提供可供下载的海绵城市相关技术资料，为相关企业提供免费支持。

三是重建领导力。不能简单地从工程技术角度去理解海绵城市，而要将其上升到“这是一项关于设计体制改革与社会变革的大工程”层面去认识。首先，需要在整体观与系统论思维下，建立统筹协调机构合力推进海绵城市建设。在横向上，加强园林、道路、排水等部门之间的协作与配合；在纵向上，加强规划、设计、建设、运维等部门之间的沟通与交流。其次，需要明确海绵城市建设过程中的责任主体，以免部门之间的相互推诿，并明确运维主体，以免建设完成后长时间的维护缺位。最后，需要将公众参与制度纳入到海绵城市建设，真正做到“以人民为中心”，在建设过程中加强多元主体参与的议事协商制度建设，提高海绵城市建设的科学性与有效性。

从工业化初中期的“高速度”发展到工业化后期的“高质量”发展，再到后工业化时期的“可持续”发展，这是发达国家走过的基本经验和规律，中外必将殊途同归，概莫能外。海绵城市作为可持续发展的重要途径和手段，我国尚处于探索阶段，在推行过程中尚存在系列障碍与不足，系统认知“三层”障碍并协同推进“三重”任务，是可持续推进海绵城市建设的根本前提与重要保障。这一点，对于浙江，尤其杭州而言，是继续干在实处、勇立潮头的重大机遇。