论我国警察说理式执法的推行

2018-09-06彭凯

中共南宁市委党校学报 2018年4期

[摘要]在坚持全面依法治国的背景之下，随着社会经济的迅速发展，我国广大公民对警察的执法方式提出了越来越多、越来越细的具体要求。警察说理式执法作为警察众多执法方式中的一种，既能契合全面依法治国的现实所需，又可以满足广大公民对警察人性化执法的客观需求。而推行警察说理式执法具有一定的必要性和可行性，其必要性主要为契合社会契约论思想;符合法律的规定;有利于人权保障;其可行性主要為弥补警察刚性执法方式的不足和减少行政争议;降低公安机关的执法成本和提高警察的工作效率;扩大行政相对人的执法参与和提升警察执法的民主化水平。在此基础上，树立警察说理式执法的观念、重视警察执法文书的制作以及灵活选用具体的执法方式是推行警察说理式执法的有益路径。

[关键词]警察说理式执法必要性可行性路径设计

[中图分类号]D912.1 [文献标识码]A [文章编号]1009-4245（2018）04-0035-05

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2018.04.007

一、推行警察说理式执法的必要性

在党的十九大提出“坚持全面依法治国和深化依法治国实践。建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法” [1 ]的战略背景下，随着社会日新月异的发展与变迁，广大公民也越来越及时、集中、有效地表达了对我国警察（本文通篇所言的警察均是指公安机关的人民警察）积极转变执法方式的诉求。警察说理式执法是指警察职业群体通过充分有效的“说理”来达到较好执法效果的系列动态过程。而这里的“说理”具体涵盖三个方面的内容：首先是“讲法理”;其次是“明事理”;最后是“通情理”。在此意义上，警察说理式执法作为一种较为新型的执法方式，既能够满足全面依法治国和深化依法治国的客观所需，又符合广大公民对警察人性化执法的现实要求。而警察作为我国国家重要的执法人员，“在做出对行政相对人合法权益产生不利影响的行政行为时，除有法律特别规定外，必须向行政相对人说明其做出行政行为的事实依据、法律依据，以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益等因素” [2 ]。故而，从实际出发，需要对推行警察说理式执法的必要性予以具体探讨。本文认为，我国推行警察说理式执法的必要性主要体现在下述三个方面。

（一）推行警察说理式执法契合社会契约论思想

在理论界看来，一方面，“国家起源于人们相互之间缔结的协议，国家作为政治实体是人们让渡自己部分权利而形成的，国家权力正是来源于人们转让的自然权利。” [3 ]另一方面，“国家权利源于个人权利的转让，政府权力源于主权者的委托，因此政府权力必须始终服务于公民。” [4 ]而警察权力作为国家权力的重要类型，也一样是源自公民的让与。那么，警察权力也就理应对公民负责并接受公民的监督与制约。[5 ]警察作为警察权力运行的载体也理应对公民要求警察积极转变执法方式做出有力回应。在我国，警察执法最为核心要素即为对自由裁量权的把控。[6 ] “现代行政管理型法律更为典型的是，官员们行使很大的自由裁量权，也就是在定义宽泛的和总的规则范围内行使权力。” [7 ]而说理式执法在客观上要求警察在进行执法活动之际，应当耐心、全面地释明他们在执法活动中所认定的事实依据和法律依据，进而主动将警察的执法活动置于广大公民的监督制约之下。 [8 ]故而，推行警察说理式执法在一定程度上契合了社会契约论思想。

（二）推行警察说理式执法符合法律的规定

从我国现行的法律出发，警察作为多个维度和场域的执法人员肩负着重要而又巨大的执法任务。[9 ]比如，我国《人民警察法》第6条规定了警察维护社会治安秩序并制止危害社会治安秩序的行为;《人民警察法》第7条规定警察对违反治安管理或者其他公安行政管理法律、法规的个人或者组织，可以依法实施行政强制措施、行政处罚;《人民警察法》第9条规定警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查，等等。通过对我国上述警察执法的法律规定的系统梳理，可以发现——警察在进行执法活动之际有足够的时空范围来进行“说理”。然而，必须将警察说理式执法置于国家法律框架之下予以考量和审视。兹举一例，根据我国《行政处罚法》第4条的规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”以及《行政处罚法》第5条的规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”为逻辑起点，这两个条文在客观上均要求警察在进行执法活动时应当向行政相对人“讲法理”，并通过对行政相对人进行耐心的劝导教育进而促使他们自觉遵法、守法和用法等。在此意义上，推行警察说理式执法正是在严格遵循现行法律规定的前提和基础下，通过向行政相对人“讲法理”、“明事理、“通情理”等具体方式达到及时有效调处纠纷和矛盾之目的。

（三）推行警察说理式执法有利于人权保障

在现代，因为人权是受国家宪法、法律尊重和保障的因其为人而应享有的权利。所以，人权保障既是我国警察执法的出发点，也是警察执法的最终归宿 [10 ]。人权保障的程度是衡量警察是否依法执法、科学执法与合理执法的重要标尺。而人权保障和警察执法的关系也比较微妙，警察执法一旦走向暴力性的极端则可能毫无人权保障可言。当人权保障同警察执法发生一定冲突与矛盾之际，也应当以人权保障为基准来综合考量警察的执法质量和执法效果。“人权的法律化、制度化是其得以全面实现和切实保障的基本环节。” [11 ]在此，以人权保障角为第一视角，警察说理式执法同一些简单、落后、粗暴的执法方式大相径庭。比如警察暴力执法、不作为执法等执法方式不但没有体现人权保障的高级价值和现实意义，而且还极易产生以下两个方面的负面影响：一是使得警察职业群体的自身形象严重受损，进而不利于警察执法公信力的提升和执法权威的树立;另一方面是直接或间接地不法侵损行政相对人的合法权益，进而不利于及时有效地解决矛盾纠纷和构建警民的和谐关系。而警察说理式执法通过“讲法理”、“明事理”、“通情理”等具体方式，能积极主动地在一开始就化解警察同行政相对人之间、行政相对人与行政相对人之间的纠纷和矛盾 [12 ]，最终则有利于人权保障，进而可以有力地促进警察执法政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。

二、推行警察说理式执法的可行性

（一）可以弥补警察刚性执法方式的不足和减少行政争议

法律的实施往往是一种善治目标，而这种善治目标不仅是一种道德追求，也是一种法律追求。警察执法作为执法领域的重要组成部分理所当然也应追求善治目标。当下，我国警察执法更多采用的是刚性执法方式，而缺少柔性执法方式。警察刚性执法方式更加侧重于对国家利益的捍卫和社会治安的维护，而警察柔性执法方式则更加侧重于行政相对人合法权益的保障。究其原因，一方面是由于刚性执法方式的警察单方意志性以及警察强制性的色彩相对浓厚，进而使行政相对人常常处于相对不利的位置;另一方面是由于柔性执法方式的双方互动性以及警察人本性的特征相对比较明显，使行政相对人在警察执法过程中的不利地位得以有效改善。而警察说理式执法作为警察柔性执法方式的典型代表能够弥补刚性执法的不足 [13 ]。

近些年来，随着一些社会矛盾的激化和爆发，一些本属于民事纠纷的案件逐渐被“发酵”为社会群体性事件。虽然警察在执法工作中发挥着举足轻重、不可替代的作用，但是，公安机关和行政相对人之间的行政争议也时有发生，其中的极个别行政争议甚至在全国范围内造成了影响。而上述行政争议发生的内因往往就是警察在执法时所采用的方式趋于简单、落后、粗暴，并且夹杂着浓厚的警察主观色彩。而警察说理式执法正由于摒棄了简单、落后、粗暴的执法方式以及积极剔除了浓厚的警察主观色彩，并且通过“说理”为行政相对人提供了一个相对“平等对话”的渠道：一方面由警察释明事实依据和法律依据;另一方面则由行政相对人进行陈述和申辩。以此为基础，推行警察说理式执法的必要性便得以有力彰显——可以减少行政争议，促进社会和谐稳定。申言之，一方面，推行警察说理式执法可以有效消除部分行政相对人厌警仇警的负面心理，进而减少警察和行政相对人之间的误解与隔阂;另一方面，推行警察说理式执法可以促使警察和行政相对人相互理解、相互包容、相互尊重，进而减少警察和行政相对人之间不必要和不理性的对抗与冲突。[14 ]

（二）可以降低公安机关的执法成本和提高警察的工作效率

在我国，大部分公安机关的执法都讲究成本和追求效率。投入最少的人力、物力和财力而达到最佳执法效果是警察不断追求的理想执法状态，但是在我国历史上，为了实现对社会的及时和高效管理的目的，警察需要在诸多领域进行执法，此外，警察的执法成本一般都比较高，尤其是在遇到一些突发性、群体性事件时。以此为背景，我国警察采用传统执法方式的成本一般较大，因为传统执法方式往往可能会忽视行政相对人的正当利益诉求。例如有的警察在对行政相对人做出行政处罚时，不听取行政相对人的陈述和申辩，等等。而行政相对人可能会采用申诉、投诉、行政复议以及行政诉讼等方式对自己予以救济。这样一来，极有可能会给警察的执法工作带来不必要的困扰。在现实中，公安机关也时常成为行政复议的被申请人和行政诉讼的被告 [15 ]。这就造成了一些后果，一方面，公安机关要投入一定的人力、物力、财力来应对行政复议和行政诉讼，无形中增加了公安机关的执法成本;另一方面，参加行政复议和行政诉讼也会增加警察的身心负担，会给警察的工作效率会带来一定的负面影响。而推行警察说理式执法能够正确引导行政相对人积极主动地配合警察的执法活动，将警察和行政相对人的行政争议最小化，将警察和行政相对人的共同利益最大化，从而降低公安机关的执法成本、提高警察的工作效率。

（三）可以扩大行政相对人的执法参与和提升警察执法的民主化水平

“扩大行政参与和政治沟通，是现代法治国家致力于行政民主化的目标。因而行政相对人在行政管理中参与机会的多寡，对行政决策影响力的大小，就成为衡量行政民主化程度的重要指标。” [16 ]当下，推行警察说理式执法是扩大行政相对人的执法参与和提升警察执法民主化水平的有益路径。其中，警察通过“讲法理”、“明事理、“通情理”等具体方式，一方面可以扩大行政相对人的执法参与，另一方面则能够提升警察执法的民主化水平，进而能够增加警察执法的民主性基础。因为警察说理式执法始终在法定范围内坚持以行政相对人为第一考虑，并运用尊重、理解、关心、说服以及感化行政相对人等具有可操作性的方式，在法定范围内最大限度地满足了行政相对人的正当利益诉求。所以，扩大行政相对人的行政执法参与不仅是警察说理式执法的出发点，也是警察说理式执法的最终归宿。在此层面上，推行警察说理式执法不但可以达到扩大行政相对人的执法参与的效果，而且还可以提升警察执法的民主化水平。

三、推行警察说理式执法的路径设计

推行警察说理式执法是一项浩繁的工程，需要法学界进行大量的细致研究，并倾注许多的汗水和心血。就本文而言，虽然理论和实践的探索道路都可能非常崎岖、坎坷，但是可以从以下三个方面对推行警察说理式执法的路径设计予以探讨。

（一）树立警察说理式执法的观念

其实，执法观念在某种程度上可以决定执法方式。在历史上，由于我国警察在相当长的时间内充当了维护国家安全和维持社会秩序的“暴力工具”。所以直到今天，有的警察还存在着根深蒂固的“重管理、轻服务”以及“重权力、轻权利”的执法观念。但是，随着社会经济的剧烈变迁以及广大公民权利意识的不断增强，这些“重管理、轻服务”以及“重权力、轻权利”的执法观念已然需要及时剔除 [17 ]，同时树立“重服务”、“重权利”的执法观念。而警察说理式执法的观念是“重服务”、“重权利”执法观念的重要组成部分，所以，要想推行警察说理式执法，必须树立警察说理式执法的观念。申言之，就是在法定范围内通过“讲法理”、“明事理”、“通情理”的方式，进而达到尊重、理解、关心、说服以及感化行政相对人的执法观念 [18 ]。而树立警察说理式执法观念的意义主要体现在三个方面：一是有助于降低公安机关的执法成本;二是有助于提高警察的工作效率;三是有助于保障行政相对人的合法权益继而减少行政争议。

（二）重视警察执法文书的制作

警察执法文书是联系警察和行政相对人的重要纽带。一方面，警察执法文书是单纯意义上的执法行为的终点，另一方面，警察执法文书又是行政相对人自身权利救济的起点。而警察说理式执法也不可能将执法文书剥离出去。故而，为了推行警察说理式执法，必须重视警察执法文书的制作。本文认为，警察执法文书的制作务必要同时满足“讲法理”、“明事理”、“通情理”三个方面的具体要求。[19 ]

1.警察执法文书的制作应当“讲法理”。“讲法理”就是要说清楚、讲明白法律规范所蕴含的理。具体而言则意涵警察应当客观和公正地就具体执法案件所适用的法律规范予以充分地阐释与说明，而这也在客观上要求警察应当具备较高的法学素养和法律意识。首先，警察执法文书的制作必须要有现行的法律规范作为依据和支撑 [20 ];其次，警察执法文书的制作必须做到准确地适用法律规范以使行政相对人从心理上尊重和信服执法文书;最后，警察执法文书的制作必须运用法学原理对执法案件进行具体分析以符合行政法上的比例原则。

2.警察执法文书的制作应当“明事理”。此处的“明事理”是指明晰执法案件的事实本身。执法案件事实是制作法律文书的原本依据。比如，警察在制作行政处罚决定书的过程中就应始终围绕行政相对人的行为构成要件清晰地列明证据，并对这些证据的合法性、客觀性和关联性加以法理分析，进而在此基础上更加真实地还原执法案件事实本身 [21 ]。同时，警察也必须客观中立地记录调查结果和取证结果，严禁夹杂任何警察的个人主观情绪，并实事求是地制作执法文书以遵守法律规范和恪守职业道德。

3.警察执法文书的制作应当“通情理”。目前，我国警察的公权力在某种程度上其实主要指行政自由裁量权。[22 ]是故，警察说理式执法也主要是一个动态运用行政自由裁量权的过程。以此为背景，“通情理”主要就是指警察的执法文书应当详细全面地释明运用自由裁量权的幅度及原因。警察执法文书的制作必须要同行政相对人的违法事实、违法动机、违法情节、社会危害性、事后态度等具体要素紧密结合起来，并在法律允许的范围内予以全面考量，从而有力地彰显行政法比例原则的内涵和外延。[23 ]

（三）灵活选用具体的执法方式

为了推行警察说理式执法，本文认为，应当有的放矢地灵活选用具体的执法方式。这样既可以增强警察说理式执法的客观效果，又能充分保障行政相对人的合法权益 [24 ]。警察在说理时具体可以灵活选用的执法方式主要有以下十类。

1.证据说理式。就不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的执法案件来说，警察可以凭借已有的证据链向行政相对人说清楚、讲明白案件的法律定性以及执法处理决定等，以积极促使行政相对人对案件有一个正确的认识。

2.案例说理式。警察在说理式执法时可以运用类似案例向行政相对人说清楚、讲明白执法的法律依据，具体则包括定性依据、处理决定依据等。这样既可以正面引导行政相对人遵法、守法和用法，又可以减轻警察的执法压力，保证执法效果 [25 ]。

3.听证说理式。当执法案属于重大疑难案件时，警察可以对行政相对人以及利害关系人召开“听证说理会”。具体操作方式应当包含以下两个方面：一是警察必须居中听证，不偏不倚;二是警察理应坚持以事实为依据，以法律为准绳的原则，全面系统地分析案件。警察通过“听证说理”的执法方式可以令行政相对人和利害关系人真切感受到法律的公平正义。

4.层次说理式。该方式主要是针对不同社会背景的行政相对人，不同社会背景则包括出身、地域、财富、年龄、职业、受教育程度，等等。因为不同社会背景的行政相对人对警察执法的认知有所区别，故而，警察在说理式执法时应当充分考量行政相对人的自身条件和环境因素，对来自不同社会背景的行政相对人采用灵活变通的说理方式以较好地达到执法目的。

5.居中说理式。在调处双方或者多方当事人均不互相妥协、退让的案件时，警察应当以中立的第三方从中说理调停。通过说清楚、讲明白当事人之间的利害关系，进而积极引导他们重新梳理解决矛盾的思路，这将有助于找到当事人之间利益最大化的解决方式 [26 ]。

6.情感说理式。当行政相对人是社会弱势群体时，警察可以采用情感说理的方式来解决具体矛盾，应带着真挚的情感关心、尊重、理解行政相对人的现实难处，并规范自身的口头语言表达和肢体语言表达。采用情感说理式既可以令行政相对人尊重执法行为和执法结果，也可以改善警察的执法形象，提升警察的执法公信力。

7.启发说理式。警察在说理式执法过程中，难免会遇到一些受教育程度高、社会地位高且应对经验丰富的行政相对人。此时，警察不应当采取刺激的执法方式，因为这样容易使行政相对人“较真起来”，从而不利于消除行政相对人和警察之间的误解和隔阂。但是，警察可以运用“启发说理”执法的方式来正确引导行政相对人理性地认识本案进而达到执法目的。

8.迂回说理式。当行政相对人是一些比较狡诈的“老江湖”时，警察应当避免单刀直入、孤军奋战。转而采用迂回说理式。而迂回说理式的重中之重则是要避轻就重，一方面要紧紧围绕行政相对人的核心利益，另一方面要牢牢抓住行政相对人的心理特点，有的放矢地进行“说理”，最终让他们尊重执法行为和执法结果。

9.激活说理式。警察在处理一些关系到不特定多数人利益的执法案件时，个别行政相对人及其近亲属往往会以“沉默”等方式来应对警察的执法工作。为了防止他们该说的不说、不该说的乱说，警察可以通过深度剖析他们的心理特征，从他们最为关心的现实利益着手，对症下药，进而顺利开展执法工作。

10.践行说理式。警察在说理式执法过程中，必须身体力行，从实践中来再到实践中去。例如警察从接警、出警到调查、取证再到做出执法决定等执法过程都应当在法律框架下做到反应迅速、行动灵敏、注意细节，等等。

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