农村集体经营性建设用地入市研究

[摘要]2015年3月，广西北流市成为全国农村集体经营性建设用地入市改革试点县（市、区）之一。北流市通过摸清家底，建章立制，培育主体，实现了收益分享的大体平衡、大力促进县域经济发展、有效推动了城乡一体化。但改革过程中也遇到了金融配套尚需完善、农村集体经济组织不健全、土地利用规划导向性不强、相关法律有待完善等难题，建议加大金融支持力度、成立土地股份合作社、加强土地利用规划导向、完善相关法律。

[关键词]农村 集体 土地 北流

[中图分类号]F321   [文献标识码]A   [文章编号]1009-4245（2018）04-0023-05

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2018.04.005

北流市地处广西东南部，总面积2457平方公里，是广西8个县级市之一。2017年北流市财政收入24.9亿元、地区生产总值324亿元，分别名列广西县（市）第一、第二位。伴随着北流市经济高速发展，玉（林市）北（流市）同城化建设加快，土地供应问题成为影响北流市经济社会发展的难题。北流市有人口149.54万（2016年），需要的新增建设用地366.67公顷，每年大概能拿到26.67公顷新增指标。需求和供应差距太大，需要通过改革来解决这个矛盾。2015年3月，国土资源部下发《关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则的通知》（国土资发〔2015〕35号），明确北流市承担农村集体经营性建设用地入市改革任务。截至2018年1月，北流市已实施农村集体经营性建设用地入市58宗，面积222.713公顷，成交价款5.33亿元。

一、改革措施

（一）摸清家底，夯实试点基础

北流市根据实际情况，明确农村集体经营性建设用地为：2014年度土地利用变更调查结果中地类现状为农村集体建设用地，且在《北流市土地利用总体规划说明（2006—2020年）》中确定为建设用地，北流市城市总体规划、各镇总体规划确定为工矿仓储、商服、旅游等经营性用途的土地。北流市已经完成13760公顷农村集体建设用地的所有权发证，农村集体经营性建设用地总存量为7866.67公顷。

（二）建章立制，确保有规可循

北流市在改革试点工作中十分注重订立改革政策规则，确保改革依法依规进行，出台了北流市农村集体经营性建设用地入市实施方案、管理办法、农村集体经营性建设用地使用权出让规定、出让地价管理规定、集体组织收益管理使用指导意见、土地增值收益调节金征收使用办法等规章制度，界定了农村集体经营性建设用地入市的范围和条件，设计了入市交易的程序和规则，划分了土地增值收益在国家、集体和农民之间的分配比例，明确了改革方向、目标、原则、内容、步骤，确保改革有章可循、有规可依。

（三）培育主体，尊重农民意愿

北流市大部分集体没有成立经济组织，凝聚农民的能力较弱，为顺利推进改革，北流市把培育农民集体经济组织、尊重农民意愿摆在突出位置，充分发挥农民群众的主体作用、激发农民主人翁意识。积极培育入市主体，在不断健全村委会、村民小组等村民自治组织的基础上，加快培育发展壮大集体经济组织，推动成立农民专业合作社和家庭农场。尊重农民参与意愿，规定入市决定须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意。收益管理方面，如内部分配、对外投资、购买物业、股份合作、購买政府性债券等，必须由村集体经济组织（或村委会）成员会议或成员代表按一事一议的要求形成决议。

二、试点成效

（一）实现了收益分享的大体平衡

北流市为保证试点过程中土地市场稳定，坚持政府主导项目、市场决定价格，确保农村集体经营性建设用地入市取得的土地增值收益在国家、集体、农民之间利益分享比例实现大体平衡（见表1、表2）。

系、处理收益分配等关键问题上发挥作用。把集体土地集中归土地股份合作社，农民享有股份，在农村集体经营性建设用地入市中具有很大优势，由平台公司统一把零星分散的农村集体经营性建设用地租回来，进行土地整理并按照土地比例股份约定收益分配后再统一转租出去。

（三）加强土地利用规划导向

结合市场规律、土地价值规律和城镇发展规律，注重规划引领，农村集体经营性建设用地的聚集方向应该向产业园区集中、向新城镇集中、向重大项目集中，由城乡接合部向人口资源环境敏感区、条件成熟功能区、都市型现代农业发展区顺序推进。通过以镇为基本实施规划单位，围绕土地利用目标综合解决“人向哪去”“业从哪兴”“房从哪建”“钱从哪来”等一系列问题。

（四）完善相关法律

《土地管理法》第43条第1款建议修改为：“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地或者通过集体建设用地入市取得。”建议在《土地管理法》第47条第2款中取消每公顷被征用耕地的安置补助费上限，同时提高相关的补偿标准。建议将《土地管理法》第63条修改为：“农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设必须符合土地利用总体规划，并通过法定程序取得。”建议将《城市房地产管理法》第9条修改为：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用或入市交易后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”建议在《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》中分类调整调节金征收比例。在积极调整有关法律的同时，建议参照国有土地使用权立法模式，制定《农村集体建设用地使用权流转管理条例》，对农村集体建设用地使用权流转的范围、条件、方式、期限等做出界定，从而使农村集体建设用地使用权流转有法可依。

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责任编辑：陆春红