发达国家保障贫困群体可持续生计经验与启示

[摘  要]西方发达国家对贫困人口的救助由来已久，也积累了较为丰富的经验，特别是近年来，可持续生计理念不仅在学术界获得更多学者的认可，在政府决策部门也越来越受到重视。当前中国进入精准扶贫的关键阶段，针对贫困群体的社会救助理论取得了很大进展，实践方面出台了一系列保障政策，基本形成了综合性的社会救助制度，但仍有许多问题没有解决。本文从贫困群体的可持续生计理念出发，对德国、美国等发达国家的主要经验进行总结，以期能够对中国社会救助政策的改革提供一些启示，推动社会救助制度的逐步完善。

[关键词]可持续生计;社会救助;社会政策;经验启示

[中图分类号]C913.7;F061.3  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2018）12-0052-06

改革开放40年以来，我国在各个领域取得了举世瞩目的成就，在社会政策领域，已经形成了城乡最低生活保障制度、医疗救助、教育救助、灾害救助等社会救助制度，不仅在维护贫困群体的生存权方面具有积极作用，而且起到了社会稳定器的重要作用。但是，也应看到，当前中国的社会救助重于事后救助而非事前预防性干预，受助者对生计可持续发展的自我参与性弱及救助措施重视微观干预而忽视宏观发展。目前中国仍有大量弱势群体存在，特别是贫困群体的生存状况改善呈现出非可持续性特征。美国学者哈灵顿（Harrington，M.）认为，穷人是一种文化、一种制度和一种生活方式，贫困一旦成为事实，就具备了代际传递的规律。[1]基于可持续生计视角的社会救助制度研究旨在通过促进社会救助制度转型来实现有劳动能力贫困者生计的可持续，从而打破贫困恶性循环，使贫困者摆脱贫困，融入社会主流。

一、可持续生计基本内涵

可持续生计（sustainable livelihood，简称SL）理念作为一种新的反贫困方法，首次出现在1987年的世界环境和发展委员会的报告中，此后又进一步衍生出可持续生计途径（sustainable livelihood approach，简称SLA），在随后的贫困、可持续、生计系统和多样性等研究领域广泛倡导。[2][3]1992年，联合国环境和发展大会将SL概念纳入行动议程，并将稳定的生计作为消除贫困的主要目标。随后的哥本哈根社会发展世界峰会、北京第四届世界妇女大会、英国国际发展部（DIFD）、国际发展组织、联合国发展项目组织等在农村发展、反贫困等领域，广泛采用了可持续生计基本理念和方法。[4]

Chamber和Conway（1992）认为可持续生计是个体或家庭单位实现长久、稳定的改善生活状况所具备的谋生能力、资产和收入等活动的集合。[5]Ashley和Carney（1999）认为可持续生计是人们拥有优先发展自己生计的能力，且该能力能够应对风险或冲击并恢复，保持生活状态规避恶化。[6]

可持续生计理念应用到解决贫困问题，至少具有以下内涵：第一，可持续生计不仅仅以贫困人口的收入提高为唯一目标，而是以人为本，促进自身或家庭在教育、健康、规避风险等多个方面的改善。[7]第二，可持续生计的发展并非单凭外力援助的暂时性脱贫，而是受助者最终凭借自己的能力实现长期化的可持续发展。第三，可持续生计的救助理念在于重视事前干预，而非事后补救，要从教育、培训、就业指导、医疗等多方面综合救助，保障贫困群体的就业能力、抵御风险能力、恢复生计能力等。

二、发达国家可持续生计理念的应用

可持续生计理念不断被各国学者和政府认可，无论是在理论研究层面还是在社会政策制定方面，更加关注受助者的能力开发及培育，不断将可持续生计理念融入社会救助和社会保障领域，推动社会救助制度改革。本文主要从目标定位、救助對象、救助内容和救助范围四个方面进行分析，并做出经验总结。

（一）制度目标定位：实现贫困群体的自立

与以往对贫困群体的救助目标定位不同，在可持续生计理念影响下，发达国家将单纯的提高贫困者收入脱贫转变为提升其生存能力以实现自立。比较典型的国家是日本和美国。

1.日本

第二次世界大战结束以后，日本最先建立起来的就是生活保障制度，而且救助体系完整。为了稳定社会秩序，同时也在美国驻日盟军总司令的干预下，1945年《生活贫困者紧急援助要纲》应运而生。相对于战前的《救护法》，此要纲首次把有劳动能力的失业人员也纳入了救助范围，这标志着日本近代社会救助制度的萌芽。1946年，《生活保护法》开始实施，新引入了“无差别平等”原则，实现了普遍救助主义。从此意义上说，《生活保护法》标志着日本第一个近代社会救助制度的诞生。1950年，伴随着明确提出生存权的国家宪法的出台，修改后的新《生活保护法》颁布。此法是日本现行社会救助制度的法律基础，也是日本《宪法》第25条所规定的“生存权保障”的具体体现。

2013年12月，日本内阁通过了《生活保护法》修改案，并于2015年开始实施，这是该法案自1950年以来的首次修订。修改后的《生活保护法》规定，在国家责任的原则下，对贫困人员实行最低生活的保障，并帮助其自立。在具体内容上，主要从四个方面促进贫困群体实现自立：一是经济自立，尽可能地不依靠政府救助、慈善机构施舍等途径，依靠自身生存技能获得独立经济来源，构建自立的生活模式;二是劳动自立，鼓励受助者参与职业技能培训、积极寻找工作，尽可能地就业，靠劳动收入实现自立;三是人格自立，教育受助者明确《生活保护法》的救助只是暂时的，要想获得独立富足的生活，主要依靠自身努力，摆脱“福利依赖”;四是生活自立，促使具备生活自理能力的贫困人群，在吃穿睡等日常生活中尽可能自己解决，不依赖或少依赖他人。在实施中，以家庭为单位进行救助并遵循四条基本原则，即国家责任原则、无差别平等原则、最低生活保障原则及补足性原则。[8]具体到现行制度，包括八项救助内容，即生活救助、住房救助、教育救助、医疗救助、护理救助、生育救助、就业救助及丧葬救助。

2.美国

为了缓解美国贫困、降低国民整体贫困率，美国政府制定了贫困家庭临时救助、补充营养援助、补充保障收入以及医疗救助等反贫困政策。美国反贫困政策深受个人主义价值观影响，尤其强调个人责任与反贫困效率。美国是一个崇尚个人主义精神，倡导个人奋斗的国家。长期以来，美国的个人主义价值观决定了反贫困政策措施中国家、社会与个人的责任分担体系，影响着哪些群体可获得救助以及救助规模、救助水平等。美国人强调个人努力的重要性，以世界价值观调查（World Values Survey）为例，该调查以2010到2014年为时间段，对不同国家的个体进行价值观调查，结果显示，美国受访者中有20.1%的人群认为个人努力工作能够获得幸福美满的生活，在所调查国家中比例最高。多数美国人认为个人责任在人们自身成长历程中有着举足轻重的作用，对个人责任肯定的人数占18.2%，其比例居于所调查国家的首位。[9]受个人主义价值观的影响，美国人认为在反贫困政策的制定和实施中，应该更加强调个人的责任。贫困主要由个人因素导致，因此社会个体应该对自我负责，政府及社会的过度干预将会产生贫困群体的福利依赖现象，且影响社会主流价值观。

美国在减贫政策的设计上，更加注重效率。效率优先的理念，坚持减贫政策以市场为导向，注重发挥市场在资源配置中的作用。在缓贫政策制定的过程中，美国以家计调查作为贫困政策制定的基础与前提，对贫困群体的救助与帮扶原则上坚持帮扶或救助为补充，最重要的是通过帮扶或救助促使有劳动能力的穷人获得就业机会、找到工作，实现自立。如美国的劳动所得税抵免政策（Earned Income Tax Credit，EITC），将市场作为重要的反贫困平台，既可以通过增加穷人的人力资本将其推向劳动力市场，提高贫困群体的工作参与率，也可以弥补救助水平不高的制度缺陷。

（二）救助对象：实施分类救助

基于可持续生计理念，在救助对象的选定上，坚持分类救助，不仅考虑贫困群体的当前的收入问题，而且为了避免贫困的代际传递，十分关注儿童贫困群体的生存与发展。从当前分类救助的对象看，主要包括贫困儿童、因病致贫的老年人和残疾人。

1.德国

在德国，贫困儿童的健康和教育救助、因病致贫的老年人救助是两类重要的救助对象。德国为平衡家庭教育和培育子女的巨大经济负担，颁布了《联邦子女补助金法》，对有抚养义务者给予子女补贴，并将教育救助作为特殊扶助措施列入“联邦社会救助法”，以缓解贫困儿童的教育难问题。

德国老年人口致贫的因素是多元的，但是最重要的一个诱因来自高昂的专业护理费用。①专业护理费用是在老年人失去身体机能或部分丧失生活自理能力后，向社会购买护理服务的支出。在德国这样的高收入发达国家，专业护理费用市场价格高昂，老年人没有收入来源，仅靠积蓄很容易被拖向贫困的深渊。因此，面对这一问题，德国自从1993年以来就推行社会救助制度的整体结构改革，截至2005年，改革大致告一段落，德国将过去全国统一的社会救助制度拆分成为几个不同的社会救助制度，包括儿童社会救助、老年人及工作失能人士社会救助及求职人员社会救助等，实现了将原有的“社会救助”转变为具有新时代特征的“基本保障”，并进一步形成了针对贫困老年人护理的保险制度，为贫困老年人和贫困儿童救助奠定了全新的堅实基础。[10]来自德国联邦统计局2015年的数据显示，自2003年以来到2013年，德国老年人群体中领取社会救助的人数由25.7万人上升到近50万人，增长幅度约为50%，老年人社会救助制度在老年人的月收入中扮演着越来越重要的角色。而根据德国联邦劳工部的预测，对于老年社会救助的支出也将从2014年的55亿欧元飙升至2018年的72亿欧元。德国在老年人防贫困和生计可持续方面，不断完善社会救助制度，并对相应救助内容进行增量扩容，最终形成了旧的护理救助制度和新的长期照护保险制度（简称护理社会保险）并行不悖。

2.美国

针对美国贫困群体的特征，美国在减贫制度上坚持实施分类救助，对贫困群体按有无劳动能力进行划分。分类救助更加类似于中国现阶段的精准扶贫。对有劳动能力的贫困群体通过贫困家庭临时救助项目为贫困群体提供支持性服务，鼓励其积极参与劳动力市场，通过自身的努力摆脱贫困。对于没有劳动能力的贫困群体美国通过补充保障收入项目、补充营养援助项目以及医疗救助项目等为老年人、儿童及残疾人提供现金救助、食物补贴等。贫困政策更加倾向于保障老年人贫困群体和儿童贫困群体的生存与发展权。

在具体实施方式上，美国减贫制度以需求和家计调查为基础，有劳动能力的被救助群体的收入必须处于某一特定救助金额之下，救助方式针对不同受助群体具有不同的具体举措。以具有劳动能力的贫困家庭为例，实施贫困家庭临时救助政策（Temporary Assistance for Needy Families，TANF），该政策通过对贫困家庭的就业者提供就业培训、儿童托管、交通补贴等具体救助或帮扶，将大多数有劳动能力的贫困者推向劳动市场，鼓励受助者参与劳动，以此实现贫困家庭的生计可持续目的。[11]劳动所得退税补贴政策（Earned Income Tax Credit，EINC）通过税收补贴缓解贫困群体的贫困现状，帮助贫困家庭户主在找到工作的同时，提高家庭收入，从而摆脱贫困。相比而言，就业比一味地享受福利能够更好地摆脱贫困及促进市场发展。此外，针对残疾人家庭，建立一些基本的社会安全网项目，如医疗救助政策、补充保障收入政策（Supplemental Security Income，SSI）等，也在一定程度上鼓励受助者尽可能地参与到劳动力市场中，开发贫困群体自身的劳动价值。这样不仅极大地提高了穷人摆脱贫困的机会，而且可以为其子女提供一个积极向上的环境，阻断贫困的代际传递。[12]

（三）救助内容：综合性救助

1.英国

自1997年时任首相布莱尔政府执政后，英国政府以权利和义务对等作为救助政策改革的价值追求，1998年采取了“从福利到工作”的改革计划，目的是推动失业救济金改革。新的失业救助政策更加强调教育和职业培训的重要性，促进失业者返回劳动市场。改革后的救助政策主要包括补贴性收入、住房补贴、房租补贴及津贴。补贴性收入是对低收入群体的一项救济金支出，主要用于维持低收入群体的基本生存需要，发放对象集中在病残者、单亲父母及60岁以上老年人，并且补贴力度随受助者群体、年龄等有所变化。求职者津贴又细分为缴费型求职者津贴和非缴费型求职者津贴，前者属于社会保险范畴，由劳动者在工作时缴纳，失业后通过个人申请分期返还;后者属于社会救助范畴，但申领条件相对严苛，如申领者要有工作能力，并且在积极寻找工作，并且缴费津贴在失业后的26周内支付。住房补贴是对低收入者提供房租补贴，但不支持购房，根据1992年的《社会保险缴费和补贴法》规定，申请住房补贴居民要满足多项条件，其中包括受助者存款低于16000英镑、所租房源为唯一家庭住房及符合财产调查后的标准等。同时，针对贫困群体的健康状况，给以全部或部分医疗救助，改善被救者的身体状况，属于健康服务型。

2.美国

从美国反贫困政策关注的主体看，经历了从最初的关注贫困个体向关注贫困家庭的转变，其主要归因于美国家庭结构的变化以及院内救济、西部寄养等反贫困政策的失效。20世纪70年代以来，美国家庭结构发生着深刻的变化，美国家庭规模的缩小、单亲家庭数量的快速增长，影响着反贫困政策逐渐向家庭靠拢。美国实施反贫困政策中，劳动所得税抵免政策、医疗救助政策 Medicaid 以及补充保障收入政策（Supplemental Security Income，SSI）均以家庭为单元对贫困群体进行救助。[13]健康的婚姻及和谐的家庭是社会稳定与繁荣的基础，也是儿童最好的庇护所。1996年，颁布了《个人责任与工作机会法案》，进一步对救助制度从机制或模式层面做了调整，由“资格机制”改为“工作优先”，即采取工作福利模式对救助采取时间限制并强制提出工作要求等以刺激就业。具体救助内容包括：一是现金救助，包括抚养未成年儿童家庭救助（AFDO）、贫困家庭临时救助（TANF）和补充性保障收入项目（SSI）。二是非现金救助，主要包括食品券、医疗救援和住房补助。三是税收减免，主要是联邦政府对低收入者出租房的税收减免，相对增加贫困者家庭的可支配收入。此外，还包括具有公益性质的培训、就业指导等，增强贫困者自救、自助的发展能力。

3.德国

2005年1月1日起，《联邦社会救助法》并入德国《社会法典》，本次社会救助改革方案更加强调社会融合以及权利和义务的平衡。其主要内容是将失业救济金和社会救助金合并为失业金Ⅱ，主要是针对有就业能力的失业者的暂时性、过渡性的救助。德国针对贫困救助对象，救助方式包括为生活救助和特别救助。生活救助是向生活在贫困线以下的低收入者提供食品费、生活费、燃料费、住房补贴及满足个人日常生活需要的费用。特别需要指出的是，针对青少年贫困群体，不仅包括物质上的救助，还包括社会文化精神层面的救助，如影视文艺、体育运动、旅游等。特别救助是在公民出现特殊情况时给予的救济，如针对育龄妇女的生育救助，老年人的高龄救助，受教育群体的教育救助以及慢性或重症患者的长期或重症护理救助等。一般而言，救助资金的2/3是由具有法人资格的各种社会保险机构提供的，其余1/3由政府和慈善机构补贴，总体上看，这是一种社会互助与国家保障的混合模式。

（四）救助范围：微观策略与中观战略相结合

1.英国

英国自20世纪初，通过实施区域开发和移民政策，鼓励劳动密集型产业向贫困地区转移，减免中小企业和新企业税收，鼓励社会资本投资，带动了贫困人口就业，增强了贫困群体的自立能力和可持续生计能力。[14]20世纪30年代，英国对4个高失业率地区进行开发，投入大量财力兴建工厂，包括军事工业、冶金、造船、钢铁等，“把工作带给工人”。到了20世纪80年代以后，英国开展贫困地区发展援助，迁入落后地区的企业，特别是服务业、中小企业等给以财政补贴，鼓励更多劳动密集型企业扩大生产规模，增加就业，该举措在提振失业者就业信心和增加贫困群体收入，摆脱贫困，走向可持续生计方面，具有显著成效。

2.美国

20世纪60年代，美国实施了“向贫困挑战”计划，实施十年后，实现贫困率下降了8个百分点。该计划共由10项内容构成，包括就业计划、青年人集团计划、勤工俭学计划、乡村贷款计划、向贫困挑战的中心计划、共同行动计划、农业季节工计划、职业计划和地区发展计划。其中地区发展计划是通过劳动密集型产业的战略性转移，带动贫困人口集中地区的就业，进而增加贫困群体的收入，达到可持续生计的目的。在“向贫困挑战”计划实施过程中，出台三项有力政策配合该计划的实施：一是收入补贴政策，以转移支付的形式向贫困线以下的困难家庭发放救助金，金额等于家庭收入与贫困线标准的差额;二是学费分期偿还政策，针对贫困家庭的学生提供缴纳学费便利，帮助贫困学生完成学业;三是平等收入政策，调节个人所得税比例，缩小收入差距。

三、主要启示

（一）提高失业受助对象的求职意识和就业能动性

从美国、日本和英国等国家对失业救助的改革及采取的救济制度看，要不断强化失业者的自立、自助和求职意识，不断调动起具有劳动能力的失业者的就业能动性。西方福利国家的失业救助已经被工作福利或“求职者”保障所替代。工作福利或“求职者”保障有别于失业救助，在引导劳动者步入劳动市场方面具有积极作用。因为具有劳动能力但从未进入劳动力市场的人群，以及处于暂时性失业的人群，都属于“求职者”保障群体，而非不附加其他条件的“失业救助”群体。西方发达国家的政策实践表明，求职者是要面对劳动市场的，是处于求职状态的人群，因此国家对其保障就非全责，公民要增强自食其力和自立的生活态度意识。[15]简言之，就是淡化“失业者”的救助，强调对“求职者”的保障，让有劳动能力的受助者尽快重新就业而非依赖救助生活，必须承担促进社会经济发展的义务。

（二）重视有劳动能力贫困者的发展性救助

在强调失业者的自立意识和发挥就业能动性的同时，发达国家在救助政策设计上，主要是采取发展性救助，培养贫困群体的可持续生计能力，摆脱福利依赖。当代世界以社会救助实现反贫困目标，必须从消极救助向积极救助转变，更加注重有劳动能力的貧困群体的能力开发和发展性救助。美国主要的社会保障项目宗旨并不是消除贫困或者最大限度地减轻贫困，而是帮助贫困家庭渡过短暂的经济困难，使其自食其力，充分发挥贫困人口自身的责任。因此，缓贫政策的设计强调就业与教育的重要性，在反贫困政策研究中，多数学者认为教育是缓解贫困的最有效途径，通过教育使贫困者明白，政府并不能解决他们的所有问题，但是政府可以为他们的自食其力提供一定的帮助。

（三）完善配套的扶助政策以提高受助者的救助效率

从英国、美国、德国等国家在社会救助体系的政策措施和救助项目看，具有鲜明的综合性和全面性。不仅针对各类群体的救助项目明确，而且实现了1+1>2的整体配合高效率。社会救助的制度安排，不能脱离其他社会政策的有效配合、相互衔接与共同调整。从中国目前的社会救助成效及覆盖范围看，农村的贫困问题仅仅依靠社会救助无法从根本上解决。[16]从开发式扶贫到精准扶贫的转变，都需要社会救助的配合，特别是对失业、无业者的救助，更要综合运用就业促进政策、失业救助和技能培训等措施，才能降低返贫率，提高救助效率。

（四）注重救助理念的发展性和可持续性

根据发达国家可持续生计理念在社会救助中的应用，可以看出，可持续生计理念已经对反贫困产生积极影响。城乡最低生活保障制度作为中国社会救助的重要构成部分，从本质上看属于事后消极救助，在帮助贫困群体脱贫方面效果并不理想，因此，中国社会救助也应更新救助理念，注重发展性和可持续性。一方面，以最低生活保障制度兜底贫困家庭的生存需要，确保贫困群体的生存权;另一方面重视贫困家庭的儿童和青少年的教育，增加人力资本投入，避开贫穷代际传递风险。[17]同时，加强就业促进政策措施，帮助贫困家庭实现就业或创业。

参考文献：

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责任编辑  魏亚男