辽宁市场化进程中的制约因素及对策

[摘  要]近年来，辽宁经济社会发展位次后移的根本原因是市场化进程相对滞后，这其中既有客观因素，也有主观因素和体制因素。要提高市场化程度，辽宁只有踏踏实实推进改革，重点从营造市场经济文化、深化国企改革、打造营商环境等几个方面入手，不断把改革推向深化、细化。

[关键词]市场化;制约因素;文化;国企改革;营商环境

[中图分类号]F061.5  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2018）05-0050-08

提高市场化程度是辽宁全面振兴的先决条件。辽宁经济社会发展的位次逐步后移，其本源是市场化进程相对滞后。这其中既有客观因素，也有主观因素和体制因素。要提高市场化程度，辽宁只有踏踏实实推进改革，重点从营造市场经济文化、深化国企改革、打造营商环境等几个方面入手，不断把改革推向深化、细化，深化到切实解决深层次体制矛盾，细化到具体每一个执行环节。坚持这一大方向，经过一个时期的耐心艰苦细致的工作，辽宁全面振兴就会充满希望。

一、当前辽宁市场化程度的总体概述

（一）不断提高市场化程度是实现辽宁全面振兴的先决条件

自2003年国家实施振兴东北老工业基地战略起，东北经济保持了十年的高速增长，之后再次陷入衰退。要解决东北问题离不开市场这个重要条件，外部市场的长期低迷是直接外因，自身市场化程度不高是主要内因。2016年，中央出台新一轮促进东北全面振兴的重要文件，其中谈到东北经济发展面临的困难和挑战时，第一点便是“市场化程度不高”。加快市场化进程，才是解决问题的根本。习近平总书记指出，东北问题归根结底仍然是体制机制问题，解决这些困难和问题归根结底还要靠深化改革。而改革的核心问题，就是党的十八届三中全会提出的“处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好的发挥政府作用”。深化改革与提高市场化程度是这个问题的两个方面，深化改革是手段和方法，不断提高市场化程度是目的和结果。辽宁进入计划体制最早退出最晚，市场机制在很多方面滞后于沿海发达省份。要使市场在资源配置中发挥决定性作用，就要通过全面深化改革，营造公平开放的市场环境、鼓励竞争、推动创新、完善产品和要素市场的价格形成机制、建立完善的人才流动机制，不断提高市场化程度，进而实现辽宁老工业基地的全面振兴。

（二）从市场化指数看与发达地区市场化程度的差距

市场化改革涉及经济、社会生活的很多方面，要评价辽宁市场化程度，需要建立科学、全面的指标体系。在这方面，国内很多专家学者都做了卓有成效的研究，其中最具代表性的当属由王小鲁、樊纲等学者领衔的“中国市场化指数课题”。该课题从2000年开始，系统分析评价了全国各省份的市场化相对进程，至今已出版了7篇研究报告。中国市场化指数不仅科学、系统、全面，而且具有延续性，为我们分析比较各省市场化进程提供了一个良好的工具。下面对市场化指数进行一个简要的介绍，并通过辽宁与沿海发达省份的比较，找出辽宁与上述省份的差距。

中国市场化指数体系由五方面指数、18项基础指数构成。基础指数的计算基于统计数据或企业调查数据，具有一定的客观性。同时，该指数是相对指数，评分不仅反映了省份与省份之间市场化程度的相对情况，而且在给定的时期内，市场指数也反映出一个省份市场化程度的进步或退步。

2014年，辽宁市场化指数得分7.00分，排名12位，高于全国平均水平，但与江苏、浙江等沿海发达省份尚有不小的差距;纵向比较看，2014年辽宁市场化指数比2008年提高了0.58分，虽然市场化程度在提高，但提高的幅度有限，不仅远远小于浙江、江苏等发达地区，与全国平均水平尚有0.5分的差距，而且位次也出现了下降。

表3比较了辽宁与江苏省2008年与2014年市场化分项指数的情况，纵向比较看，2014年辽宁各分项指数除政府与市场的关系外，得分都比2008年有所增长，但位次都有所下降，其中政府与市场的关系和要素市场发育程度下降幅度较大;横向比较看，辽宁在政府与市场的关系、非国有经济的发展、市场中介组织的发育和法律制度环境三个分项指数上落后于江苏省，产品市场的发育程度高于江苏，要素市场的发育程度2008年高于江苏，但2014年被江苏超过。

二、制約辽宁市场化进程的因素分析

通过市场化指数的比较，可以发现在哪些领域与发达地区存在差距，但它却没有回答这些差距是如何产生的，通过系统分析和归纳，我们认为主要有以下三个方面：

（一）客观因素

东北地区受计划经济影响深，体制转轨过程中遗留下来许多问题，如下岗职工安置、厂办大集体转制等，都对地区经济发展产生负面影响。有些历史遗留问题甚至严重阻碍市场机制发挥作用，客观上制约辽宁市场化程度的提高。其中，社会养老金负担重和大量存在的僵尸企业最有代表性。

1.养老负担重抬高了企业成本，使企业在竞争中处于劣势。上世纪末，全国统一的企业职工养老保险制度确立之初，辽宁退休人员就已超过200万，占全国近十分之一。这部分人在原有体制下并没有缴费，但养老金却由当期征收的基金来负担。辽宁养老保险一开始就背着沉重的包袱，加上近年来老龄化问题越来越严重，养老保险基金收支矛盾不断加大。2016年辽宁企业养老保险扶养比1.64，远低于全国2.8的平均水平，据测算，在“十三五”期间辽宁总的养老金缺口将达到2500亿元左右。在这种情况下，政府和企业都承受巨大压力，直接后果就是企业用工成本增加，严重影响企业竞争力。客观上，对辽宁市场化进程造成一定阻碍。

2.僵尸企业无法退出市场，占用大量资源，影响竞争机制发挥作用。竞争机制是市场实现资源配置的核心机制，通过竞争可以使资本、劳动力等生产要素流向技术水平高、管理规范的企业，实现要素最优组合，提高生产效率。但辽宁在经济转轨过程中，出现大量“壳企业”，一无有效资产、二无生产经营活动、三无偿债能力，由于涉及到庞大的人员安置和巨额债务负担，无法完全退出市场。这些企业要么由基层政府管理，每年拨付资金给职工发放救助款，补齐社保费用;要么由尚有生产经营能力的大型国企背着，有利润时吃利润，无利润时吃资产。这些僵尸企业是经济发展的“负资产”，不仅占用大量社会资源，而且使优胜劣汰的竞争机制失去作用，一定程度上影响着辽宁市场化进程。

从以上分析中可以看出，阻碍市场化进程的客观因素，很多都是在经济转轨过程中出现的，是市场化改革的制度成本。由于我们受计划经济影响深，因此付出的成本也更为沉重。但是，对于这些客观因素，我們一定要有一个正确的态度，既要正视它的存在，不回避、不抱怨，积极想办法解决;也不能总抱着不放，一遇到问题就拿出来作为托辞与借口。

（二）主观因素

在近代几百年间的生产实践中，辽宁人民形成了独具特色的地域文化，其中有很多优秀文化传承，如敢闯敢干、敢于拼搏的“闯关东”精神，服从领导听指挥、团结协作的集体主义精神，吃苦耐劳、踏实肯干、敢啃硬骨头、善打攻坚战、做大项目的工业文化，是社会主义市场经济建设中的宝贵精神财富。但也必须承认，由于长期的思想禁锢，辽宁的地域文化中也存在一些与市场经济相悖的负面观念，成为阻碍市场进程的主观因素。

1.迷信政府万能、“官本位”思想严重，不相信市场经济、缺乏市场意识。计划经济体制下，社会资源都集中在政府手中，政府通过计划指令管理经济和社会事务，基层政府和企业只需完成上级下达的指令，没有自主决策的空间，久而久之形成对政府的迷信与依赖。但社会主义市场经济条件下，在资源配置中起决定性作用的是市场，政府更多的是为市场主体服务，维护公平的市场环境，仅在市场失灵的领域实施调控、监督和调节。如果还抱定原有观念不放，就容易出现违背市场规律的现象。例如很多企业经营出现问题不是去积极跑市场，通过技术改造、产品升级适应市场，而是找政府要资金、要政策，结果错过转型良机;还有基层政府把经济预期增长目标当成指令性计划，为了完成目标不惜数据造假。

2.好说空话、善忽悠，缺乏规则意识和契约精神。东北地区独特的自然地理环境，造就了东北人民粗犷豪迈的性格。但近年来，在一些领域兴起的好说空话、大话的忽悠风气。说空话、大话就是语言不具体、不真实。忽悠就是做事不实际。“好说空话、大话，爱忽悠”是井下之蛙、不学无知的外在表露，是缺乏自信、掩饰落后的拙劣技巧，也是党政干部作风“不严不实”的突出表现。一些干部作风不实、急功近利，看不起聚沙成塔、集腋成裘式的发展，不发挥本地优势真抓实干，幻想天下掉馅饼，一下子外来几个投资大项目，于是说大话空话以虚张声势和虚假优惠来吸引境外投资，结果必然是“开门招商、关门打狗”，不思改善存量生存空间，难有持续的增量发展。显而易见，这种风气与市场经济要求的规则意识和契约精神背道而驰。

3.“知足常乐、能忍自安”、追求安逸、缺乏创新精神。市场经济崇尚创新，创新首先就意味着改变，意味着风险。但我们很多时候都表现出一种“知足常乐、能忍自安”的状态。当年祖辈人闯关东来到这片黑土地，一路乞讨，一路荆棘，历尽磨难，可以说“闯”字是东北文化的内核，但这股闯劲儿也很容易滑向另一端。“闯关东”只为糊口活命，目标简单直接。东北地广人稀，自然资源丰富，只要安顿下来，解决生存问题要比在关内容易。而一旦生计有了着落，也就没有更多的目标，“三十亩地一头牛，孩子老婆热炕头”，除此没有更多追求。现在，很多人向往体制内安逸的生活，不思改变，也就没有了创新的动力和勇气。

从文化角度分析市场经济，不是简单文化决定论。我们要重视文化传统、思想观念等主观因素对市场建设的影响。虽然很多文化观念的形成不是朝夕之间的事，要彻底扭转并非易事。但通过弘扬和宣传文化中的正能量，激活与市场经济相适应的文化基因，还是能够在短时间内营造出有利于市场经济的文化氛围，提高辽宁的市场化水平。

（三）制度因素

改革是实现经济体制转型的重要手段，辽宁市场化程度不高与关键领域改革滞后有密切关系。

1.国有企业股权结构需进一步优化。企业是市场经济中的重要主体，辽宁国有企业比重大，国企改革的效果直接影响辽宁市场化程度。建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，是市场经济存在和发展的基础，是完善基本经济制度的内在要求。产权问题涉及企业与政府的关系，是国企改革的核心问题。经过上一轮改革，虽然进行了股份制改造，国有企业产权得到明确，但股权结构单一、国有股份占比偏高的问题依然存在;另外有些国有企业组织架构和管理制度流于形式，法人治理结构还不完善，国有资产没有成为真正的市场要素，国有资产在经济运行中的配置状况难以达到预期。这些问题使国有企业在竞争中无法成为真正独立的市场主体，相应的市场机制也形不成有效的激励。

2.科技创新中企业的主体作用不突出。科技创新是经济发展的重要推动力量，也是企业在市场竞争中能否取胜的决定因素。辽宁作为科技大省，曾经聚集了大量创新资源，科技创新对产业发展起到了巨大的支撑作用。但由于这些创新资源是在计划经济条件下，依靠行政力量聚集起来的，随着市场经济的不断发展流失非常严重。这提示我们，在完善的市场经济中，创新应面向市场，使企业成为创新主体。但从辽宁的情况看，尚有较大差距。大量创新资源仍在政府下属的大学、科研院所和国有企业中，市场参与度低，很多创新项目由政府部门直接推动——通过立项审批方式对科技活动进行筛选，完成立项并获得经费成为“创新”直接动因，鉴定评奖成为对创新成果的肯定。在这样的创新体制下，创新活动与市场脱节，企业不能从创新活动中直接受益，也影响了市场化程度的提高。

3.政府职能转变效果不明显。市场经济中，政府和市场的作用不是对立而是互补的。市场是资源配置的决定性力量，政府则在特定领域——如维护市场秩序、弥补市场失灵等方面发挥不可替代的作用。政府职能转变的效果与市场化程度密切相关。从现实看，一方面，辽宁各级政府仍然掌握大量经济资源，具备干预市场能力;另一方面，政府管理市场的手段也应进一步提高，存在重事前审批、轻事后监管，审批手续过于烦琐等问题。

4.市场中介组织发展滞后。在较成熟的市场经济中，中介组织发挥着重要作用，能够弥补政府管理的真空地带，对维护市场公平、避免过度竞争、降低交易成本具有重要作用，是市场化建设的重要一环。与南方发达地区比较，辽宁中介组织的发展还比较滞后，特别是在部分领域还存在政社不分的现象。有的部门权利下放不到位，使相应的社会组织无法发挥应有职能;还有一些社会组织的行政依赖性较高，依赖政府获得项目、开展活动、获取经费和资源。市场中介组织应独立发挥作用，如果过度依赖政府、政社不分，就容易成为行政权力干预市场活动的通道。

三、推进辽宁市场化进程的对策

（一）从文化根源入手，营造市场经济文化，树立辽宁新形象

长期以来，外界对辽宁形成了一些负面认知，甚至有“体制僵化、官僚腐败、诚信极差”等一些评价，这不仅仅是“唱衰辽宁”，也与我们的政治生态出现问题有直接的关系，比如贿选案、几个企业的债权违约案等等，严重影响了对辽宁人的评价，难免会让外界形成这样的观念。我们作为辽宁人要认真反思，认真面对，努力改变文化思维，建立适应市场经济的新文化，树立起全新的辽宁形象。

市场经济文化是多元组成的，是众多方面综合形成的。推进文化转换，改善辽宁集体文化思维，政府、企业和社会公众都要完成好各自的责任，形成三者之间良好的互动关系，才能建立起全新的市场经济辽宁形象。

1.确立政府的服务思维和市场思维

当前政府的运行要确立大思维，就是服务思维和市场思维。要将其作为政府运行的总原则，并通过良好的干部队伍认真贯彻执行，才能提升市场化程度，繁荣市场经济。

（1）处处体现服务理念的服务思维。树立各级政府的服务思维，从省级做起，强调并提升政府服务于企业、服务于社会的职能，放下政府高高在上的姿态，俯下身子为社会服务。消除计划经济时代思维遗留的影响，放弃市场经济条件下不该管的权力，收回直接参与经济的手，放弃政府和部门的自身利益，政府的行政行为要以是否有利于经济社会发展来衡量正确与否。各部门在执行当中都要把服务意识融入到工作细节中。绩效考核要把服务能力和效果作为重要组成部分，以各项政策措施是否落实到位为根本，督促提高政府各部门的服务意识。

（2）处处体现市场起决定性作用的市场思维。要牢牢把握市场思维，就是要让市场在资源配置中起决定性作用。要把市场思维贯穿到政府所有行为中，从领导决策过程，到产业的发展和调控、国资、国企的管理、政府资金的使用等等，都充分考虑能否发挥市场的决定性作用。市场经济就要遵循市场规律，对于违背市场规律的行为要坚决纠正。

（3）适应市场经济的干部队伍。无论是服务思维还是市场思维，最终的执行者是干部队伍，需要从上到下一层层贯彻执行下去。要认真抓好干部队伍建设，培养出一支适应市场经济的干部队伍。从干部入手，树立干部的严谨务实作风，敢于创新，敢于担当，真心实意为群众、为企业谋幸福、谋发展。

2.树立企业信誉

（1）促进企业提高产品质量。宣扬工匠精神、鼓励企业踏踏实实做产品、认认真真搞创新。好的产品和服务才是辽宁立足市场经济大潮中的中流砥柱。企业是经济的基本细胞，是市场主体，而产品和服务的质量是企业生存的根本。只有抓好质量，辽宁经济的根基才能长期稳固。辽宁在抓质量方面已经做了很多工作，质量强省战略实施以来，省长质量奖等多种形式都取得了很好的效果。应研究出台更多具体措施，持续推动质量辽宁建设。

学习德国的工匠精神。日本的崛起很大程度上取决于对德国的学习。通常观点认为日本在技术上学习德国，奠定了工业基础。事实上不仅仅是在技术上，在精神层面的学习也是非常重要的。特别是通过对德国工匠精神的学习吸收、发扬，结合日本手工业的体统精神，形成了日本人的工匠精神。辽宁是制造业省份，和德国也有很多的合资合作，应该通过合资合作学习德国的工匠精神，培养起我们的工匠队伍，把产品做到尽善尽美。

（2）抓好现代企业制度建设的落实，促进企业规范运行。企业作为市场的主体，其运行是否规范是市场化程度水平的重要体现。其一，当前应通过各方面政策支持，进一步推进现代企业制度的建立和完善。山东省为推进现代企业制度建设，出台了《山东省人民政府关于加快推动规模企业规范化公司制改制的意见》，在财政、金融、土地、审批环节、相关的协调等方面，都提出政策支持，可以学习借鉴。其二要强化监督企业制度运行情况。目前多数企业已经进行过改制，但运行情况并不理想。制度是建立起来了，但经营管理还是老一套，运行不规范，导致效率低下，企业竞争力不高。对不按制度运行的企业应予以严格查处，加强整改，提升企业规范化运行水平。

（3）培养企业诚信意识。除规范运营外，还需要培养企业的诚信意识。一方面要逐步完善企业信用体系，形成完善的信誉机制。通过体系的评估、公示、惩处等方式促进企业的诚信经营。另一方面要加强企业自律，提高企业诚信的自觉性。重点在于宣传引导和帮助，使企业认识到诚信经营是企业的立足之本，发展之源，帮助建立起诚信运行的体系，比如诚信建设的规划、运作方式等。

3.提高全社会市场经济意识，树立辽宁新形象

（1）倡导契约精神、提高规则意识。契约精神包括三大元素：契约自由、契约正义与契约严守。本质是一种重视规则和尊重规则的意识，其自由、平等、互利、诚信等特点，促进了商品交易的发展，是市场经济健康发展的基石。政府应通过维护公平、公正来营造契约精神的发展环境，并大力倡导弘扬契约精神，促进契约精神逐渐深入人心。

规则意识方面仍需要“民智开启”。当前在规则意识方面仍处于“民智未开”阶段，要加强规则意识的教育培养。规则意识教育培养的核心是让民众深入理解规则，并融入到个人行为之中。要使社会成员都能认识到，不管谁破坏规则，都会损害到整体的利益，同时损害自身的利益，维护规则也是维护自身利益。西方国家自觉遵守和维护规则的意识，正是基于这样的思维逻辑。这样才能从根本上破除“人情社会”，消除各种“潜规则”。彻底改变凡事要找关系的思维定式，樹立凡事按规则办的规则意识。潜规则的形成就是“劣币驱逐良币”的过程，如果少部分破坏者没有得到惩处而获得利益，就会有更多人加入进来，逐渐形成恶性循环，最终形成各种潜则、各种关系网。要加强对不遵守规则的惩处，强化规则的约束力。培养民众自觉遵守和维护规则的意识，形成全社会监督。

（2）建立诚信务实、精心做事的社会文化导向。影响一个地区经济社会发展的根本是文化，其影响是隐形的，但却是最深刻的。好的社会文化能够不断促进经济社会发展，不好的就会阻碍发展。例如，社会文化中包含的对工人的不尊重，导致很少有工人踏踏实实做好工作，能够创造性工作的更少，长此以往就会损害制造业的根基。要建立良好的社会文化导向，不以职业论人，而以品行论人，诚信务实、精心做事的人都要受到尊重。

（二）深化国资国企改革是推动市场化进程的重要方面

作为市场的微观主体，国有企业不仅是引领经济振兴的“龙头”，更是市场化改革的重要载体。对辽宁当前而言，国企改革是市场化进程的重要制约。市场化改革应包括：逐步消除国有企业的垄断势力;遵循产业演进规律，调整国资布局;结合市场运行特点，引导企业重组;根据企业成长需要，创新经营机制;以及通过加强监控来规范企业运营秩序，等等。

1.完善市场竞争环境，提高行业运营效率

（1）控制自然垄断行业内国有企业的市场势力。基于自然垄断行业的公益属性和国有企业的实力保障，在这类行业中保持国有企业的主导地位，具有一定的合理性。但保持主导地位不应等同于赋予垄断势力，更不应等同于降低市场效率。制约垄断势力的关键办法就是实行价格管制。尽管电力、水利、燃气、石油和天然气开采等领域实行大量的行政性定价措施，国有企业仍然长期拥有很强的市场势力。应加大对国有企业的价格管制力度，并通过混合所有制改革等措施，降低国有经济的市场势力，提高自然垄断行业的运营效率。

（2）降低非自然垄断行业的民资准入门槛。长期以来，行政性市场准入政策不仅存在于电信、电力、石油和天然气开采等自然垄断行业中，也广泛存在于煤炭等非自然垄断行业中。对此，应对自然垄断行业做出准确界定，对不存在自然垄断性质的行业及自然垄断行业中的竞争环节，应引入竞争，使市场机制在资源配置中发挥决定性作用。应放宽这些领域的民营资本准入，提高市场竞争力和发展活力。

2.遵循产业演进规律，优化国有资本布局

产业链延伸和结构多元化是产业演进的方向。应结合这一规律，引导国有经济调整布局，转变“初”字号、“原”字号居多和重化工业“一柱擎天”的现状。一方面，引导国有资本聚焦装备制造、石化、冶金、医药等传统行业的改造升级。另一方面，聚焦新能源、新材料、生命生物工程、信息技术、节能环保、新能源汽车、燃气轮机和信息技术设备的战略性新兴产业。依托国有企业在生产规模、研发投入、科研机构设置、人才集聚和获取外部资金等方面的优势，形成技术引领，带动新兴产业发展。

3.结合市场运行特点，引导企业战略重组

（1）引导强周期企业与弱周期企业有效配置。强周期企业较容易受到市场波动的冲击;弱周期企业的市场需求则较为稳定。辽宁绝大多数强周期国有企业均受到经济波动影响，现金流难以保障。建议引导其与弱周期企业开展资本融合，探索建立融合试点，通过相互参股，帮助前者稳定现金流，重获发展生机。

（2）鼓励实体经济与金融资本交叉持股。解决融资难问题的根本途径是发挥市场机制的配置作用。建议有关部门尽早摆脱单纯依靠财政支持的思想束缚，引导国有企业与银行、证券和保险企业交叉持股，通过市场化运作来破解融资困局。特别是证券、保险这类正处于高速成长期的金融机构，将为实体企业带来更高的资本增值，可作为重点选择。

（3）缩短对国有企业市场化重组的审批流程。通过资本市场平台兼并上下游产业，是企业获取优质资源的重要途径。但目前企业申请发行优先股或非公开发行股份时，往往因审批流程过长而在瞬息万变的资本市场中错失机会。建议政府为国有企业开辟“绿色通道”，采取一站式审批或联席会议方式，缩短审批流程，确保企业及时占领市场先机。

4.根据企业成长需要，创新企业运营机制

（1）赋予董事会自主决策权。授予董事会自主决策权是国有企业步入市场化的根本性标志。应复制广东、山东等地经验，研究制定国资系统和集团总部的权责清单制度，规范出资人与董事会权责关系，不断强化企业主体地位。目前沈阳市已制定《关于开展规范董事会建设试点工作的指导意见》，并在机床集团开展履行出资人职责试点。鉴于辽宁改革处于试点阶段，可先从机床集团内部入手，制定集团总部对下属企业的权责清单，让改革自下而上、由点及面地铺开。

（2）建立多元法人治理结构。尽早推动企业修订公司章程，明晰股东会、党委会、董事会、监事会和经理层的职责权限，形成相互制衡、运转协调的运行机制。同时推行外部董事、外部监事和职业经理人制度，实现各方有效制衡。建议由国资委牵头，推动企业构建由董事会、监事会、职业经理人等多元主体组成的法人治理结构。

（3）因企施策制定激励办法。目前有些地方已经进行员工持股、经理人市场化选聘等一些试点。接下来应着重结合各类企业的不同特征，分门别类地制定激励办法。可复制上海市经验，针对不同类型的国有企业制定差异化的持股和提成计划，使各类主体的主观能动性均得到有效激发。

5.完善国资监管制度，规范企业运营秩序

推行市场化改革并不意味着放松监管，而是要运用更加有效的监管方式来维护企业运营秩序。建议推行全面预算管理制度和法律顾问制度，引导企业在财务和风控岗位引入高素质专业人才，提高企业的法律意识和防风险意识。探索建立重大问题监管约谈和年度综合会商机制，由监事会和董事会共同会商企业重大事项。推行省属企业国有产权首席代表报告制度，加强对企业董事长履职行为的规范和制衡。

（三）打造良好的营商环境

营商环境即市场环境，是市场化改革的重要切入点。应从“放”“管”“服”三方同时发力，疏通各类阻碍，为市场经济发展开辟广阔空间。

1.将权力和责任切实下放给基层与市场

（1）确保放权任务在基层精准落地。随着全省简政放权的快速推进，应重点加强基层部门对下放权责的承接能力，打通政策执行的“最后一公里”。应充实一线力量，保证有足够的人手承担紧迫而又繁重的窗口任务。同时建立起培训和督导机制，由省、市政府组织相关部门对基层单位进行业务培训、定期监督和精细化指导，切实提高企业的办事效率。

（2）将招商引资的权力和义务移交给中介组织。相比政府，企业往往能够更加迅速地捕捉市场信息和行业发展动向。东部地区的经验也证实，由行业协会替代政府开展招商引资，通常更有效率。建议复制这些地区的先进经验，进一步明确政府与市场在招商引资上的分工：由行业协会承担起招商职责，组织企业自行开展市场合作;政府侧重于在协调土地使用、提供优惠政策等方面履行责任。

2.发挥市场的主体作用，完善市场服务监管等体系

（1）加快社会信用和市场监管体系建设。加快构建事前、事中、事后全链条信用监管体系和企业信用信息多部门共享机制。在强化重点领域失信联合惩戒机制的同时，建立守信联合激励机制，如降低高信用等级企业的查验率。建立跨部门“双随机、双评估、双公示”监管协同机制，在安全生产和产品质量等领域建立市场主体社会责任报告制度和责任追溯制度。

（2）加强中介组织建设，充分发挥市场自身的服务、调节、监管等方面的能力。市场失灵问题不应只由政府解决，还应充分发挥中介组织的行业自律与企业监控作用。行业协会对本领域的发展情况和存在问题通常比政府掌握得更加准确和及时。当前法律和政策尚未细化到每一个行业，很难对各领域的主体行为做到全面约束。应充分发挥行业协会的优势，由协会制定出本行业的自律体系及标准。同时，强化会计师、审计师和律师事务所等第三方机构的评估作用，并大力发展公证与仲裁机构、计量和质检认证机构、信息咨询机构、资产和资信评估机构，进一步建立健全社会信用体系，形成守信褒奖、失信惩戒的联动机制。为保证中介组织严格履行职责，应通过相关法律来约束中介組织行为，使其所获利用与所担责任有机统一，形成政府——中介组织——企业的良性互动机制。

3.提高政府对企业和人才的服务效能

（1）多措并举减轻企业负担。加强对道路客运行业的经营信誉考核、完善快件绿色通道，降低运输成本。在水、电、气等垄断行业探索国内公开招标机制，降低要素价格。实施离境退税、外企投产先期“免租金”、企业进口研发耗材进口税收优惠，降低贸易成本。对科技成果转化、小微企业创业创新实施财税支持，降低研发成本。

（2）完善创新人才集聚机制。人才是企业成长的关键，服务人才即是扶植企业。根据《中国（辽宁）自由贸易试验区总体方案》要求，应完善创新人才集聚机制，推进人才、项目、资金深度融合。可复制上海、北京等地经验，通过设立申请永久居留“直通车”、允许短期实习、允许兼职创业等宽松政策，为外籍人员在办理签证、居留、就业许可等事项上提供便利。

（辽宁省人民政府发展研究中心课题组，执笔人：石茂君、朱达、王雅洁）

责任编辑  魏亚男