中国新能源产业政策的战略定位缺陷

马江聆 阙希荣

摘 要：新能源产业作为应对能源危机、气候变化和实现产业转型升级、提升经济发展质量的重要推手，一经提出就引起我国高度重视。但随着产能过剩、环境污染的加剧，不禁引发思考：我国新能源产业政策是否有效发挥作用？文章从战略定位出发，基于国内相关文献，梳理得出我国新能源产业政策暴露出的问题，为助推新能源产业发展提供一定方向。

关键词：新能源产业；产业政策；比较优势；战略定位

当前，我国经济发展已进入平稳上升新常态，但随着化石能源消耗总量持续增加，大量排放温室气体引发严重的气候变化，造成海平面上升、极端天气频繁、粮食减产、动植物群落加速消失等极端负面影响，切实开展有效的气候治理迫在眉睫，其根本途径是促进产业转型升级，改善能源结构。文章从我国新能源产业政策的战略定位切入，通过梳理分析已有文献，尝试发现我国政策缺陷。

一、我国新能源产业发展现状

我国新能源产业发展势头强劲，技术不断进步，产业规模迅速提高。截至2015年底，我国商品化可再生能源利用率达4.36亿吨标准煤，占一次性能源消费总量的10.1%，非化石能源利用率占一次能源消费总量的12%，比“十一五”期间提高2.6%。风能并网装机达1.29亿千瓦，关键部件基本实现自主化，初步具备产业体系雏形。此外，光伏并网装机为4318万千瓦，太阳能热利用面积超过4.0亿平方米，应用规模均居全球首位，多晶硅产量占全球总产量40%，光伏组件产量达70%。但我国新能源产业在发展过程中依然存在成本相对较高、自出创新能力不强、产业体系薄弱、配套措施缺位等问题，产业政策不合理甚至缺位是重要原因。

二、我国产业政策战略定位

（一）注重供给侧与环境侧激励

王玺基于政策着力点将国际能源署所列的6类可再生能源政策划分为供给侧、需求侧和环境侧。而供给侧着力的政策法规占78.79%，环境侧占据39.39%，需求侧仅占9.09%，重供给侧、环境侧，轻需求侧的政策偏好明显。

（二）追求创造产值拉动经济增长

我国是新能源设备制造产品出口大国。但罗来军认为这是基于低土地、环境成本及大量财政补贴，而非掌握核心技术。地方重基础设施建设轻发展质量，而中国特有的M型压力体制，更是加剧了这种官员晋升锦标赛，導致地方政府在制定和落实产业政策时，注重与之相关的生产制造业，以带动地方经济增长。

（三）偏好以税收优惠鼓励研发

税收和财政政策在新能源产业发展过程中发挥着重要作用。柳光强对我国新能源产业上市公司经营业绩面板数据进行回归分析，发现税收优惠、财政补贴这两类政策手段的作用效果是不同的。王玺等人则指出我国在风电产业领域主要依靠税收优惠政策引导企业行为，且倾向于研发。

三、我国产业政策存在的问题

（一）概念界定模糊

赵欣认为，我国产业政策侧重于技术研发，但依然缺乏核心技术，产业链还停留在零部件生产组装等低附加值环节。罗来军指出政府大量的优惠措施所支持的实际上是“新能源产业中具有传统性质的工业制造环节，并不是真正意义上的高新技术环节”6。

国内产业政策对于“新能源产业”的概念界定存在误区。以风电为例，发电过程节能环保，但设备制造和电池生产及报废过程都对生态环境产生严重的污染。如不攻克技术难题，那么其贡献的能源将远远不及过程中的耗费，还会造成不可逆的污染。

（二）缺乏战略决策与顶层设计

林毅夫认为产业政策必须以动态眼光去准确捕捉经济发展的比较优势。陆旸和蔡昉也认为面对人口红利的消失，可以通过“改革红利”再次实现经济的增长，不应再局限于劳动密集型产业。当前，我国产业政策依然按照传统思路扶持制造环节，不仅造成产能过剩，还引发严重的环境污染。

（三）配套政策不完善

对比欧美各国税收政策，我国政策类型单一，配套的税收、补贴、信贷、价格政策等均有待完善。此外，我国在补贴工具、对象的选择及监管方面存在较大漏洞，导致市场和企业对政府政策产生依赖性。因此，新能源产业政策还需要进一步完善配套措施，协调统筹各类政策手段。

参考文献

[1]国家发展改革委.可再生能源发展“十三五”规划[EB/OL].http：//www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201612/W020161216659579206185.pdf.

[2]牛学杰，李常洪.中国新能源产业发展战略定位、政策框架与政府角色[J].中国行政管理，2014（03）：100-103.

[3]任东明.中国新能源产业的发展和制度创新[J].中外能源，2011，16（01）：31-36.

[4]王玺，李桂君.政策创新驱动新能源产业发展——关于中国风电产业税收政策研究[J].中国软科学，2014（12）：170-178.

注：根据文章说明解释，百分比之和大于100%是由于疑项政策法规着力可能会同时覆盖多个方面。

[5]罗来军，朱善利，邹宗宪.我国新能源战略的重大技术挑战及化解对策[J].数量经济技术经济研究，2015，32（02）：113-128+143.

[6]钱颖一，许成钢，董彦彬.中国的经济改革为什么与众不同——M型的层级制和非国有部门的进入与扩张[J].经济社会体制比较，1993（01）：29-40.

[7]周黎安.官员晋升锦标赛与竞争冲动[J].人民论坛，2010（15）：26-27.

[8]柳光强，杨芷晴，曹普桥.产业发展视角下税收优惠与财政补贴激励效果比较研究——基于信息技术、新能源产业上市公司经营业绩的面板数据分析[J].财贸经济，2015（08）：38-47.

[9]赵欣，夏洪胜.我国新能源产业发展的困境及对策分析[J].未来与发展，2010，33（08）：48-51.

[10]林毅夫，蔡昉，李周.比较优势与发展战略——对“东亚奇迹”的再解释[J].中国社会科学，1999（05）：4-20+204.

[11]陆旸，蔡昉.从人口红利到改革红利：基于中国潜在增长率的模拟[J].世界经济，2016，39（01）：3-23.

[12]戚聿东，姜莱.中国新能源产业政府补贴优化方向研究[J].财经问题研究，2016（11）：17-22.

作者简介

马江聆（1992.08-），女，回族，宁夏吴忠人，硕士研究生，助教（初级），研究方向：区域治理。

阙希荣（1993.12-），男，汉族，福建三明人，硕士研究生，助教（初级），研究方向：公共部门战略管理。

（作者单位：中央财经大学）