县级教育行政方式转变的实证研究

□ 李 强

尽管改革开放以来，我国大大加快了教育行政职能转变的步伐，然而，相对于行政内容的变化，行政方式的变化显得更加困难，也相对滞后。教育行政方式依然存在不少问题，比如，教育行政部门对学校的管理依然比较微观和直接，习惯用控制式的管理方式，管理的主观性、随意性依然比较强。因此，如何转变教育行政方式，推动学校办学的自主创新，提高办学质量，促进学生的全面发展，适应社会的需要，应当是一个值得研究的问题。

一、研究背景

党的十八届三中全会发布 《中共中央关于全面深化改革重大问题的决定》，明确提出：“推进国家治理体系和治理能力现代化”，指出 “深化教育领域综合改革”的任务，要 “扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出：“以转变政府职能和简政放权为重点，深化教育管理体制改革，明确各级政府责任，规范学校办学行为，促进管办评分离。”

2006年修订的 《中华人民共和国义务教育法》第七条规定，义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主的管理体制。“以县为主”的教育管理体制使县级教育行政部门的行政管理方式，成为我国教育行政方式能否真正转变的重要一环。县教育局长作为县级教育行政部门的行政主管，行使教育行政的权力，以他们为调查研究对象，开展对教育行政方式转变的研究，具有重要的意义。目前有关教育行政的专著和论文多以介绍管理理论、教育行政体制的演进过程、中外教育管理体制的比较为主。运用问卷调查和访谈的研究方法，对来自全国的县教育局局长开展教育行政方式转变的实证研究尚不多见。正是在这样的社会实际和研究背景下，本文以县教育局长为研究切入点，以县级教育行政方式转变为主要研究内容，通过问卷调查和访谈，呈现出我国县级教育行政部门在教育行政方式转变方面的实际状况。

二、研究设计

（一）研究对象

基于研究问题，问卷调查的对象确定为在京参加面授培训的县（市）教育局长。这些县 （市）教育局长来自全国28个省 （自治区、直辖市），在取证范围上覆盖了全国大多数地区，具有全国性特点，在地区分布上比较均衡。

问卷调查的局长数量为168人，问卷回收135份，删除无效问卷21份，回收有效问卷为114份，问卷整体回收情况良好。问卷调查的对象中，来自东部地区的37名，中西部地区77名。统计分析发现：第一，在年龄构成上，以41-50岁为主，呈现出县级教育行政部门领导的年龄分布情况。第二，在性别上，男性教育局长占80%，女性教育局长占20%，表明县级教育行政部门领导成员性别的实际状况。第三，在任现职前的背景中，教育局干部占50%，乡 （镇）长占14%，校长占10%，其他占26%，在一定程度上呈现出县级教育局长的成长路径。第四，参加问卷调查的教育局长有59%的任职年限为1-3年，19%的教育局长任职年限为4-6年，11%的教育局长任职年限为7-10年，有11%的教育局长任职年限为1年以下，表明参加问卷调查的大部分教育局长工作年限在1年以上，熟悉县级教育行政方式的实际情况和存在的问题。

本研究还对在京学习的34位县教育局长进行了访谈。

（二）研究方法

本研究采用问卷调查和访谈相结合的混合研究方法。收集的资料包括县教育局长的调查问卷、访谈文本。

问卷主要包括三个部分：一是局长的背景信息；二是县级教育行政方式现状的量表题，采用 “李克特量表”；三是县级教育行政现状的选择题。

问卷第二部分 “李克特量表”共53道题目，量表共6个维度，分别是教育人事行政的科学化、教育人事行政的民主化、教育财政的科学化、教育财政的民主化、课程教学的科学化和课程教学的民主化。

问卷调查的目的是了解县级教育行政方式的现状和存在的问题，在大规模发放问卷前，笔者首先做了小规模试测，目的是了解测量变量的方法是否准确，统计方法是否适用。

问卷具有合理的信度和效度。用SPSS18.0对回收的114份问卷进行各维度的内部信度检验 （除去某些只有一个题项的维度），Cronbacha α系数在 0.5-0.7的有4项，0.7以上的有9项。总体上符合内部信度的要求，问卷内部各因素之间具有较好的内部一致性和稳定性。所得结果如表1所示：

访谈形式为半结构式，受访者的回答是开放的。对每一位受访者的访谈时间视具体情况而定，短的大约30分钟，长的约1个小时。在征得受访者同意后，对访谈进行录音，以便进行分析。访谈结束后，整理原始录音资料，形成近20万字的文字资料，建立可供分析的文本，并以此为基础，反复阅读，熟悉文本的内容，进行初步的编码，寻找文本中的意义和相关关系。

三、县级教育行政管理方式的现状

问卷调查和访谈发现，目前县级教育行政管理方式呈现如下特点：

（一）教育人事行政特点

在教师招聘方面，县级教育行政部门在制定教师招聘计划时，会征求学校的意见，在分配教师时，也会考虑学校的意见；但教师招聘的数量不足，招聘到的教师质量不高，结构不合理。县级教育行政部门没有自主招聘教师的权力。

在教师培训方面，基本能做到培训前了解培训需求、培训后对培训效果进行评估；但是，教师培训的实施比较随意，培训效果难以保证。中西部教师的培训机会少于东部教师。

在教师评价上，县教育行政部门在制定评价方案时会征求学校的意见，校长对教师的考核和评价有较大的自主权，评价教师不仅进行总结性评价，也看重过程性评价，骨干教师的评价结果会在网上进行公示；但教师考核和评价方案难以客观反映教师的工作表现，难以有效调动教师的工作积极性。

对于学校管理人员的任用，各地做法不一。近八成的学校有权决定中层干部人选，教育局仅负责备案；七成以上的学校副校长由县级教育行政部门任命，学校没有根据实际情况进行民主选举副校长的权力。

（二）教育财政特点

在经费筹措上，国家有关经费筹措的政策基本可以落实，除了西部一些地方外，应由地方提供的资金基本可以得到落实；但有一半的教育局长认为，教育经费投入总体不足。

在经费分配上，六成以上的教育局长认为学校在使用生均公用经费方面具有很大的自主权，但近八成的教育局长认为校长缺少经费激励教师。一半以上的教育局长认为教育经费向乡村学校倾斜，一半以上的教育局长认为县教育行政部门没有与事权相对应的财权。

在经费监督方面，各地做法不一，没有明显的倾向性。问卷调查显示，仅有30%的教育局会面向社会公开经费分配方案，表明大部分县级教育行政部门对教育经费的监督不到位，民主参与不够。

（三）课程教学行政管理特点

在课程编制上，一半以上的教育局长表示，教育局组织地方课程编制时，会请专家学者建言献策。

在课程教学的实施方面，近一半的教育局长认为教育局对各年级教师布置的课后作业量有明确的规定，注意给学生减负，近九成的教育局长认为地方课程有相应的配套教材。但是，县级教育行政部门对学校课程教学实施的管理比较直接和微观，表现在以下几个方面：七成以上的教育局长认为考虑到安全问题，对学校组织校外活动有所限制；超过一半的教育局长认为 “不出事”是日常工作的首要前提；40%的教育局长认为基层教育局必须对学校管得细一些，否则学校在教学的组织上就会不规范；八成以上的教育局长认为高考制度不改，课程改革很难真正落实；近一半的教育局长认为县 （区）正在统一推广某种先进的教学模式。

在课程教学的评价方面，有近一半的教育局长认为，教育局对学校进行评价时，会考虑家长的意见；近七成的教育局长认为，教育局出台课程评价标准时，会向校长、教师征求意见。但八成以上的教育局长认为，学生成绩仍是教育行政部门评价学校的主要依据。这表明县级教育行政部门对学校课程评价的方式比较单一，主要是通过学生成绩进行测量，主要是总结性评价。

（四）地区差异

对反向题目进行反向计分后，分别计算个案在科学化维度以及民主化维度上的平均分，然后以地域为分组变量，进行独立样本T检验，计算东部和中西部地区在科学化和民主化上的差异性。结果如表2所示，其中东部和中西部在科学化平均分0.05的水平上有显著差异 （t=2.010，p=0.05）；东部和中西部在民主化平均分上无显著性差异。文献和访谈发现东、西部地区教育经费差距较大。缺少资源的支撑，可能是导致东、西部虽然在民主化上无显著差异，但在科学化上有显著差异的原因。

表2 东部和中西部的差异性检验

四、县级教育行政方式转变的影响因素

问卷调查和访谈发现，县级教育行政方式转变的影响因素既包含教育系统内部的影响因素，也涉及教育系统外部的影响因素。

本文中教育系统内部的影响因素包括教育行政的价值观、制度和人员，三者相互影响。价值观隐藏在制度背后，对制度起主导作用，是 “看不见的手”。价值观在制度之上，超越制度。价值观是抽象的理念，制度是价值观的具体表现和外在形式。当价值观和制度契合的时候，才能产生合理的结果，反之则不然。价值观和人员二者相互影响。价值观既是由人们探索出来，人们又可以选择不同的价值观。制度和教育行政人员的关系是辩证的。一方面，行政人员是制度的执行者，没有行政人员，制度只具有其表，而不能发挥其功能。从这个角度看，制度是主导因素，人是非主导因素。另一方面，行政人员具有主观能动性，如果制度不符合价值观，就会改变制度。从这个角度看，人是主导因素，制度是非主导因素。合理的制度，要求有合适的人去执行，同样，不合理的制度，要求人去改变。本文中的教育行政人员身处基层，更多的角色是制度执行者，提高他们的素质，使之具备执行符合教育价值观的制度的能力，是目前急需解决的问题。

（一）教育系统内部的影响因素

1．民主参与程度与教育行政的合理性呈正相关

对问卷中的反向题目进行反向计分后，分别计算个案在科学化维度以及民主化维度上的平均分，然后对所得科学化平均分和民主化平均分进行相关性检验，所得Pearson系数r值为0.581，p值为0.000，在0.01的水平上显著相关（N=114）。可以发现，在统计学意义上，县级教育行政方式的科学性和民主性存在比较强的相关关系。结合访谈发现，一般教育行政方式的民主参与程度高，教育行政的合理程度也高。

2．考试制度影响课程教学实施和评价制度建设

如前所述，只有价值观和制度契合的时候，才可能产生合理的结果。《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出：“教育要为学生的全面发展创造相应的条件，尊重学生身心发展特点和教育规律，使学生生动活泼、积极主动地发展。地方各级人民政府不得下达升学指标，不得以升学率作为评价学校工作的标准”。可见，当代的教育价值观是培养全面发展的学生。然而，高考制度却是一考定终身。显然，教育培养全面发展的学生的价值观和高考制度两者互相矛盾，导致作为局内人的教育行政人员陷入两难的选择。

表3 科学化平均分和民主化平均分的相关性检验 （N=114）

问卷调查证实了以上分析，近九成的教育局长认为，高考制度不改，课程改革很难进行；87%的教育局长认为学生成绩仍然是评价学校的主要依据。访谈发现，不少局长处于两难困境：一方面认为不能分数至上，另一方面又不得不关注成绩。

3．教育行政人员的素质和水平

教育行政中出现的种种问题，与教育行政人员素质不高有密切关系。对此，我们进行了问卷调查。

图1 您认为所在教育局存在的问题

图2 您觉得急需提高的能力

在问到您觉得急需提高的能力时，一半的教育局长认为是对学校的指导能力，47%的教育局长认为是规划和计划的能力，46.2%的教育局长认为是有关的教育法律法规、政策知识，37.9%的教育局长认为是调查研究的能力，37.1%的教育局长认为是信息收集、整理与分析的能力，表明教育局长对学校宏观管理的素质和能力有待提高。如前述，在担任教育局长前，40%的局长为乡镇长或其他行业的领导干部，表明在县级教育局长任用上，一些没有教育管理经验的人走上了教育局长的岗位。这些教育局长缺乏教育管理的专业知识，没有教育教学和教育管理实践经验，不懂教育规律，不理解教师，导致该管的管不好。访谈中，有局长坦诚地指出自己在管理教师方面碰到的困难和困惑：“我一天都没在教育领域干过，来教育局之前，担任过镇长、质监局局长，还做过治安大队队长，我比较强势。可是，我发现管理教师用以前的那一套不灵了，知识分子不好管，这个是我比较困惑的地方。”此外，在问到教育局存在的问题时，62%的教育局长认为行政人员的专业能力不足，58%的教育局长认为行政人员的教育理念落后，排在前两位，表明教育局长认为教育行政人员的素质和能力有待提高。

（二）教育系统外部的影响因素

县级教育行政部门的权责不对等，是教育行政方式转变的外部影响因素。具体来看，县级教育行政部门没有与事权相匹配的教育人事权力，也没有与事权相匹配的教育财政权。

分析问卷调查数据和访谈文本发现，县级教育行政部门不能决定招聘教师的数量，招聘教师的数量由编办确定。同时，县级教育行政部门不能主导招聘教师的程序，人事部门主导教师招聘。这可能是导致招聘教师数量不足，质量不高的原因。访谈中，有局长提到，“我们那里是人事部门主导教师招聘，他们有个招聘小组，不让我们教育部门参与，他们懂什么，招来的老师都不会讲课。”同时，问卷调查数据显示，超过一半的教育局长认为“教育局只有一些事权，没有必要的财权”，比较符合实际情况，近一半的教育局长认为县级教育行政部门没有教育经费的分配权。访谈时，有中西部地区教育局长谈到，如果县财政困难，不仅不会按照政策执行地方配套教育经费，而且还会挪用中央的教育拨款。可见，县级教育行政部门没有与事权相匹配的教育财政权。处于这样的政府行政机制中，教育行政部门在履行教育职能时必然会受到牵制，一定程度上会导致工作无法顺利开展。

五、县级教育行政方式转变的对策

基于前文的分析，本研究认为，县级教育行政方式的转变需要教育行政方式的科学化、民主化以及教育行政人员的专业化。

（一）促进教育行政方式的科学化

促进教育行政方式的科学化，包括促进教育人事行政的科学化、促进教育经费的科学化和促进课程教学行政的科学化。

1.促进教育人事行政方式的科学化

首先，在严格控制编制总量的大环境下，面对教师数量不足，应盘活编制存量，制定政府购买服务的相关政策，对人员总量加强管理。探索教师退出制度，解聘不合格的教师，空出编制招聘新教师。其次，提高教师待遇，提高教师职业的社会地位和吸引力，吸引更多优秀毕业生报考教师岗位。完善教师资格考试，改善教师招聘程序，提高教师质量。第三，增加教师培训机会，提高教师培训质量。第四，教师评聘方案能够真正反映一线教师的努力工作程度，提高教师工作的积极性。

2.促进教育财政管理方式的科学化

虽然国家财政性教育经费达到国内生产总值4%的政策目标，但是，持续提高的经费需求和有限的经费供给能力之间的矛盾，仍将是教育系统面临的长期问题，应增加教育经费的投入。同时，硬件建设和教师培训等软实力建设的经费分配比例应当合理。还应依据 《预算法》公开教育经费使用的情况，提高教育经费使用的透明度。

3.促进课程教学行政管理方式的科学化

首先，教育行政部门应树立正确的管理观，减少对学校课程教学实施的直接干预，保证学校的自主权。其次，应该引导学校促进教师教的方式和学生学的方式的转变，倡导多种形式的教学方法。除了课堂讲授以外，增加启发式、探究式、讨论式、参与式教学模式，让学生学会发现学习、合作学习、自主学习。第三，评价内容多元化，既有基础性发展目标，又有学科学习目标；既重视学生的学习成绩，也重视学生多方面潜能的发展，注重学生的创新能力和实践能力培养。

（二）促进教育行政方式的民主化

要实现以上三个方面行政方式的科学化，民主化是基础。没有教育行政部门对学校的简政放权，没有多元主体共同参与，没有合理扩大县级教育行政部门权力，教育行政方式的科学化就难以实现。县级教育行政部门管理者在教育行政价值观层面，应树立多元主体民主参与的理念，在工作中切实执行简政放权，切实让学校实行自主管理。教育行政部门对学校简政放权的同时，其他行政部门也应该给教育行政部门更多的民主权力和话语权力。应该合理扩大县级教育行政部门的人事权力和财权，力争做到权责对等。有了教育行政方式的民主化，教育人事行政方式、教育财政方式和课程教学方式的科学化才能更有保障。

（三）促进教育行政人员的专业化

教育行政人员的专业化是保证教育行政方式科学化和民主化的基础。如果说一个教师影响一个课堂，一个校长影响一所学校，一个教育局长则影响一个区域。[1]教育行政人员的专业化对教育行政方式的科学化和民主化至关重要。首先，应建立教育行政人员任职资格制度，让懂教育规律的，具有教育教学和教育管理实践经验的专业人员走上教育行政部门的领导岗位。其次，教育行政人员培训是教育行政人员专业教育的重要组成部分。应根据教育行政人员的实际需要，以问题为中心设计培训课程。同时，根据成人学习特点，选择有效的培训方法，采用案例教学、参与式教学、小组研讨、挂职锻炼、实地调研、实践反思、论文写作等多种方式，全面提高教育行政人员的专业素养和管理素养。第三，应加强对教育行政人员的评价，通过构建以提升教育质量为目标，具有科学指标体系的评价制度，监督和矫正教育行政人员行为方式的偏差，促使教育行政人员的行为向科学化、民主化的教育行政方式转变。通过制度的建立，加强对教育行政人员的评价，促进教育行政方式的转变。