中国政府法治化行政改革实践完善路径

高依晴

摘 要：目前，我国仍然面临制度短缺和法制不健全的问题，现实的法律与政府的自身改革经常会出现一定程度的张力。新公共服务是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的理念。也就是说，它重点阐述公共行政与公民的关系、公共行政与公共治理系统的关系。而对于新公共服务来说，法治化是其本质要求与路径选择，充分发挥法治对改革的引领、促进和保障作用。行政体制改革作为整个改革的重要组成部分，需要借助宪政和法治的精神、原则，借助新公共服务的思想和原理，晰行政改革权的相关问题，加快行政程序制度建设，重新调整和配置行政权力。

关键词：行政改革 新公共服务 法治化 政府职能

组织法

一、引言

对于我国来说，改革与法治是决定当代中国命运的两个最为重要的主题。新公共服务理论思想也是我国改革所追求的价值取向。深化行政体制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是发展社会主义市场经济和发展社会主义民主政治的必然要求，是全面深化改革的突破口。改革开放以来，我国不断推进行政体制改革并取得了重大进展。但随着改革开放的深入推进和经济社会的快速发展，我国行政体制改革面临着许多新的挑战，与完善社会主义市场经济体制、建设法治中国、实现国家治理现代化的要求相比，还存在很大差距，需要切实转变改革的方式，科学选择改革的路径，走法治改革之路，以法治思维和法治方式推进改革，以法治的理性和权威性来保障改革的连续性、稳定性，使改革达到预期的目标。

二、中国政府法治化行政改革实践的必要性

我国的改革已步入攻坚期和深水区，涉及若干利益上和体制上的深层次问题和矛盾，必须推进行政体制改革步入法治化轨道，以法治来凝聚改革共识，以法治引领和规范改革行为，以法治降低改革的成本和风险，以法治巩固改革成果。

（一）法治化是消除行政体制改革中人治因素影响的必然选择

人治与法治是两种不同的治国方式，人治强调的是个人的意志和权威，是将个人的意志凌驾于法律之上，国家的一切大事皆由个人或少数人按照自己的主观意志来决定的治国方式； 法治强调的是法律至上，强调法律的权威，要求依照公平、正义的法律来治理国家。人治会导致权力恶性膨胀，异化为社会公害。党的十九大报告提出： “法治是治国理政的基本方式。”强调“要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，并提出“全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家”，到 2020 年实现全面建成小康社会宏伟目标时，“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人权得到切实尊重和保障。”行政体制改革的法治化，既是这个大背景下的必然选择，也是法治国家建设中的有机组成部分。通过走法治化的道路，可以有效地消除行政体制改革中人治因素的影响，增强行政体制改革的稳定性、系统性和协调性。

（二）法治化是调节行政体制改革中各种利益关系的有效举措

行政体制改革的核心对各种权力及其利益格局的重新调整改革的过程实际上是利益关系重新协调的过程。利益是人们交往的纽带，所有社会矛盾和社会冲突的根源均存在于人们的利益关系之中。“法律自身代表着一种公正、客观、平衡的精神，在多元的社会利益矛盾和冲突中保持一种中立的品质，并创造出一个公平的世界。”对于社会转型、体制转轨、价值取向多元，利益高度分化的当下中国来讲，没有什么比法治更能够凝聚人们的共识。遵循法治原则和精神，对各种类型的利益冲突做出妥当协调，事关改革成败。

（三）法治化是实现改革总目标的客观要求

完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，在新的历史起点上推动实现这一总目标，是深化行政体制改革的重要任务。可见，应紧紧围绕推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，依法深化行政体制改革，大力加强法治政府建设，构建科学完善的行政管理的体制、机制与制度，并以此为切入点推动国家政治、经济、文化、社会、生态文明和党的建设等各个方面体制机制和制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化、法治化。

三、中国政府法治化行政改革实践的具体重点

行政改革权是行政体制改革过程中必须首先解决的一个重大理论与实践问题。只有解决好行政改革权的相关问题，我们才能顺利地推动行政改革，并巩固改革所取得的成果。行政改革权是关于行政改革的权力，特指国家立法机关和行政机关依法享有的重新界定配置行政权、调整行政组织结构和规模以及完善公务员制度的权力。它实际上是一种行政体制改革启动权，属于国家权力的范畴。

（一）行政改革权的设定

行政改革权的设定是一个严肃的法律问题，它包括行政改革权的创设、分配和调整等。其设定主体以及设定程序等都需由法律加以明确。但是，从目前我国的情况来看，行政改革权的设定主体似乎不是单一的，而是多元的。不仅全国各级人大及其常委会有行政改革权的设定权，而且国务院及其部委和一些地方人民政府都有此种权力。当然，形成这种局面的原因是多方的，但主要是由我国有关行政改革权的立法相对较少，根本无法满足实际的需要，从而给行政机关自行设定一定范围的行政改革权留下了缺口造成的。即便如此，我们在实践中也要坚持法治原则，行政机关的这种设定权必须有法律的明确授权，严格遵循行政改革权法定原则。

（二）行政改革主体

行政改革主体与行政改革权密切联系，行政改革主体是行政改革权的载体和行使者。在我国，由于行政体制改革向来被认为是行政机关自己的事，所以大部分行政体制改革权被授予了行政机关，尤其是国务院。因此，在行政体制改革中，政府既是改革的设计者和组织者，又是改革的对象。根据现行法律规定，国家权力机关在国务院部委的设置上有最终的决定权，但实际上主要还是取决于国务院所制定的组织方案。而且在实践中，这些行政改革方案又是由行政机关依靠运动式的纯行政手段推行和完成的。实际上，行政改革权的行使主体应该是多元的，它并不完全属于行政权的范畴，重大行政改革仍需要由立法决定。同时，行政改革权不是中央国家机关的专有权力，地方国家机关也可以行使一定的行政改革权。

（三）行政改革权的内容

行政改革的需要和内容决定了行政改革权的边界。较之于单个行政机关的设置调整来说，行政体制改革往往具有整体性。因此，相应地，行政改革权的内容至少也有三部分，即行政机构改革权、行政职能改革权和行政人事改革权。然，随着社会的发展和行政体制改革的不断深入，行政改革权的内容也会不断地扩展。就目前现有的这三种行政改革权来说，虽然它们性质不同，但又相辅相成。行政职能改革权的行使，必然会引起行政机构改革权的运行；而行政人事改革权运用是否得当，又会影响前两种权力行使的效果。

（四）行政改革权的行使程序

行政改革权的行使程序虽然属于形式方面的问题，但在整个行政改革过程中起着至关重要的作用。它既是对行政改革权的保障，也是对行政改革权的限制。科学的法定程序，可以最大限度地保障行政改革权行使的权威性和合理性。

我国也可以借鉴西方国家行政体制改革的经验和总结现有的理论研究成果，将改革设计为三个阶段：改革设计与决策阶段；改革执行阶段；改革监督阶段。通过法律对行政体制改革的每一阶段的主体组成、职权、工作程序与机制、责任等作出明确规定，实现改革程序的规范化和法治化。

四、从新公共服务理论看中国政府法治化行政改革实践完善路径

对于我国政府行政体制来说，法治化行政改革迫在眉睫，具体来说有以下这些策略选择：

（一）善于运用法治思维和法治方式深化改革

法治思维，是按照法治的根本要求、精神实质和价值追求，分析、判断、处理客观现实问题的思维方法或者思维过程； 法治方式是运用法治思维处理和解决问题的行为方式，是法治思维实际作用于人的行为的外在表现。法治思维决定和支配法治方式，法治方式体现和强化法治思维。

（二）处理好立法与改革的关系，实现二者互动共进

在行政体制改革过程中，必须处理好改革和立法的关系，把立法决策与改革决策有机结合起来，把深化改革同完善立法有机地结合起来，一方面要深化改革，一方面要守住法治的底线，二者不可偏废。改革的推行要求对原有的相关法律予以调整或者制定新的法律。在改革推进的同时伴随着大量的立法活动。”

当代中国的立法与其他国家特别是西方发达国家立法的一个重大区别是，中国的立法都是改革背景下和改革进程中的立法。要借鉴西方行政的经验，结合我国的国情，坚持以立法引领和规范改革，以改革促进法律的发展，实现改革与法律的良性互动。

（三）明确政府职能的目标与定位

当前我国的社会矛盾问题，主要表现在利益分配领域之中，其根源在于自发调节机制与国家干预机制之间的失衡。政府的基本功能是维护社會的公共利益，解决社会公共问题和每个公民的利益息息相关的事务，而不是与某个特殊利益集团的利益相关的事务，它体现为对公民的服务。制度的最大作用在于提供一种激励框架，实现社会从人格化交换向非人格化交换的转变。因此，制度建设对政府职能转变具有深远的意义，它在某种意义上更是社会和国家可持续发展的社会基础设施。

（四）健全政府组织法体系

一直以来，国务院机构改革几乎都是处在非常态的三个改革循环圈之中：精简—膨胀—再精简—再膨胀；合并—分开—再合并—再分开；上收—下放—再上收—再下放。到目前也没有完全摆脱这种格局。历届政府机构改革与依法治国和依法行政的要求都有很大的差距，政府机构设置不依法进行的结果是严重挫伤法律的尊严。因此，实现政府机构组织、职能、编制的法定化已是迫在眉睫，确实做到行政机构及内设部门的设立、撤并、机构职能的确定及人员编制的增减均依法定程序进行。

（五）以公开透明和民主参与的方式推进改革

行政管理体制改革，在价值目标上，必须坚持新公共服务“以人为本”这一本质要求，真正把维护社会公平正义、增进人民福祉、促进人的自由全面发展作为出发点和归宿。行政体制改革有效回应公民需求和公民积极参与改革是一个双向互动的过程，也是行政体制改革民主化、法治化的具体体现和基本要求。因此，转变执政方式，权力运作公开透明，社会公众有效参与，是当下的必然选择。行政体制改革要以公开透明和民主参与为突破口，特别是要建立健全制度化的信息公开与公众参与机制，使社会公众的主体地位在改革中受到尊重，法定的权利和利益得到保障和增进，才能赢得社会公众认同、支持和配合，才具有力量的源泉，并能在良性互动的基础上实现改革的预期目标。

五、结论

法治是治国理政的基本方式，是国家和社会健康有序运行的基石。新公共理论可作为改革的思想价值引领法治化改革。我国在新的历史起点上深化行政体制改革，必须走法治之路，必须充分发挥法治对改革的引领、促进和保障作用，并应通过公开透明和民主参与等方式来有效推进改革。行政体制改革的正当性首先体现为合法性，必须与建设社会主义民主政治和法治国家相协调，偏离法治轨道的改革会误入歧途。全面深化行政体制改革是一场攻坚战和持久战，也是一个艰难的利益博弈过程，在这一过程中，只有将行政体制改革与法治有机结合起来，将创新性与合法性有机统一起来，才能更好地凝聚改革共识，才能从根本上确保改革不断取得新的进展和突破。要以法治为行政体制改革铺就成功之路，以法治增强行政体制改革的系统性、整体性、稳定性和协调性，以法治维护国家的长治久安，以法治保障公民的权利和自由，以法治实现社会的公平正义，使行政体制改革受到法治的滋养，使深化行政体制改革的过程成为推进法治的过程，让社会公众分享改革和法治中国建设的红利。

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