空置税能否拯救水深火热的香港楼市

汪倩怡

【摘 要】香港房价连续高涨创出新高，近期香港政府拟推行空置税政策来控制高涨的房价，降低市民购房负担。然而空置的判断、空置税税率的确定，甚至于空置税的作用效果仍然不明朗，本文将对空置税税率，空置税的作用效果进行分析，并提出可供政府实行空置税政策可供参考的建议。

【关键词】空置税；公屋；供求

香港，一个寸土寸金的地方，人们想要有一个安身之所，谈何容易。土地的短缺，加上外来资本的涌入，使香港的房价直线飙升。香港财政司司长陈茂波表示，2018年前4个月香港房价已累计上升7%，楼价较1997年的高峰已高出117%，香港楼价已大幅超出市民的负担能力。从检测香港楼市二手私人住宅楼价的中原CCL指标看出，到目前2018年7月CCL指数已经达到了一个新的高点。香港的楼价高涨，政府控制楼价的政策势在必行。

同时，市民的住屋需求却在不断攀升。据最新数据显示，截至2018年3月，约有153300宗公屋申请，公屋的轮候时间同样攀升，从2011/12年度的平均轮候时间为2.6年，变成2018年3月的平均轮候时间达到5.1年。

香港政府为解决香港房价过高的问题，曾经提出包括研究荒废农地改造为房屋发展用途；在维多利亚刚以外适度填海的措施。[1]而目前最受热议的莫过于空置税的政策。2018年6月28日，香港行政长官林郑月娥在香港行政会议特别会议上表示：将对空置6个月以上、并未作居住或出租用途的一手私人住宅单位征收“额外差饷”（空置税），相当于该单位应课差饷租值的200%，即相当于两年的租金，约等于楼价的5%。

但是，本次空置税征收对象主要为开发商新开发的一手空置房，而二手房空置单位数量是一手空置房的4倍以上，使得这一雷霆之政在业内人士看来颇有些“雷声大雨点小”的嫌疑。[2] 空置税究竟能否救香港楼市于水深火热当中，这种新增税种的空置如何判定，征收的税率是否合适等等的问题十分值得考究。

一、各地的空置税征收案例的借鉴

目前已经有不少的国家实行空置税的征收，其中就有法国、英国、韩国等。以法国为例，其对房屋的征税是比较全面覆盖的，法国对空置房屋按累进税率并附加税金总额9%手续费的方法，每年征收空置税。值得注意的是，法国不仅就地产开发商的一手房的空置征税，其纳税义务人为实际造成空置期的人。同时，为了防止避税，法国对居住的住房征收居住税，对在外租办公的房屋征收职業税，对空置住房征收空置税。[3]但是，这种征税的方法并不适合香港。香港的房屋户数较多，法国这种判断房屋空置的方法难以实现，即使能够实现，其政策成本也将非常高昂。第二，香港的福利体系并未十分完善，且目前市民的税务负担已经比较沉重，全面地征税可能造成社会的不稳定。

二、空置税实行的难题

（一）空置的判断和税率的判定

空置税被热议最多的问题是空置如何判定的问题。曾经有学者认为可以通过水电表的读数进行判定，这个方法虽然有可取之处，但是实则漏洞百出。首先，水电表的读数低，并不一定意味着房屋的空置，水电表的读数多少可能与户主的职业生活习惯相关。第二，水电表读数分辨空置的界限难以确认。一个偏高的读数界限，会给那些节约用水用电的用户添加了一笔本不应该由其负担的空置税费用。即使最终可以举证证明居屋并非空置，这个政策成本也将是很大的一笔支出。最后，假如房地产商是空置税的纳税义务人，其可以通过衡量当前水电费的支出费用和空置的未来利润与空置税的节省的资金，从而采取应对措施。这就牵涉到了空置税税率与水电费和预期利润的关系，假如空置税税率过低，那么空置税对于房地产商的影响微不足道，他们甚至不介意损失小部分的费用，以获得未来更大的房屋销售利润。然而，如果空置税税率过高，高于水电费的费用，那么空置带来的未来利润和税收的节省将大于当前支付的水电费，为了获得最大利润，其必然更愿意缴纳超过界限的水电费，从而避免被认定为空置。这时候，不仅房价不能下降，还会造成水电的浪费损失。而且，以房地产商的待售房产作为纳税对象，房地产商很容易将房产转售给其子公司从而避免纳税，使空置税失效。

我认为，可以通过规定每个发展商的最大房屋库存限制，和每个居民的持有住房的限制，以此为空置税的分界线，避免以上避税问题。

（二）空置税的效用

政府推行空置税的目的，是在于释放房地产商由于营销的需要而保留的待售房屋，从而提高房屋供给，降低房价。由于开发商的商品销售周期理论，商品房进入流通市场，会有一定数量的合理库存，空置的合理区间应为15%-30%。但是，房地产商为了利润最大化，往往会做出“捂盘惜售”的决策，导致空置增加，房价被抬高。[4]

然而，这一部分仅仅是造成空置的一小部分原因，更大原因是由于收入差距的扩大，以及金融环境的不看好，大部分有闲散资金的投资者，更愿意把钱投资到房地产进行保值，从而扩大了房屋需求，增加空置。在这种情况下，若政府对开发商征收空置税，对于这部分投资者来说，他们的需求再次得到满足，从而推动了需求增加，需求线右移，在供给和需求线同时右移时，对于房价的增减影响难以确认。（图1）但是假如需求线右移的程度比供给线的大，那么更会发生逆转，使房价进一步走高。

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其次，开发商可能会通过建立子公司，将新建的房屋先卖给子公司，再发售，从而避税。这个时候社会的供给其实并没有增加，相应地，总需求也没有改变，空置税的政策失效。而且，房屋的空置税的实际承担者，有可能会是购房消费者，一些大型的发展商，为了保留库存使利润最大化，将政府征收的空置税，变样的加到在售房屋的房价之上，使消费者成为真正的房屋空置税负担者。然而，政府对于这个做法难以监管，就会加重购房者的压力。

三、解决方法

其中一个重要解决方法是减少居民手中的空置房，这需要政府部门完善房屋登记制度，并实行整个城市、甚至整个国家的联网，可以参考房屋限购令，限制每个成年公民最多持有一间房屋，多出来的房产定义为空置房。另外，政府收入的空置税应该针对性地用于房屋公共服务方面，例如辅助公屋计划，给予公务轮候者住房补贴等等，从而有效降低市民购房压力。

【参考文献】

[1]陈振宁.香港热议开征房屋空置税[N]. 法制日报，2013-01-29（第012版）

[2]香港开征空置税打击囤楼 这给内地也发出了新信号[N].中国房地产报，2018-07-06.

[3]刘成壁，张晓蕴.法国住宅类税收及其对中国的借鉴[J].北京工商大学学报（社会科学版），2007（02）.

[4]邓芳芳，郭松海.论开征房产空置税的必要性及设计实施[J].中国城市经济，2011（02）：35-37.