浅析当前基层院实行员额办案制过程中存在的问题和建议

费龙文

随着司法体制改革的深入推进，司法责任制改革和以审判为中心的诉讼制度改革的全面进行，我们基层院已基本实行以员额检察官为办案主体的办案组织和管理模式，检察官在新的历史时期，积极主动地转变办案方式，勇于实践，努力提高司法办案能力和法律监督水平，已经逐渐适应了改革后的检察工作新模式。但也出现了一些问题，本文就此提出一些思考。

一、出现的一些问题

（一）员额检察官的办案能力、办案方式无法胜任其司法责任制中的办案主体地位

首先，当前基层检察院办案人员短缺，因转隶因素及受到人员编制数的限制影响，可投入办案的人数有限，如我院还存在一人从事两个部门工作或司法辅助从事行政后勤工作的现象。同时，基层招录人员难，又出现人才流失严重的双重困境。比较突出的是，业务骨干在基层打磨几年后多数选择更好的平台发展。我院目前存在年龄比例失调，办案人员据结构呈现两头大中间小的情况，年龄与经验的断层问题突出。目前，员额检察官亲自阅卷、亲自审讯、亲自出庭、亲自复核主要证据，从孤立、静态、封闭的书面式审查向全面、动态、开放的亲历性审查转变，已成为司法办案新要求和新常态。办案经验丰富的老同志受自身限制无法迅速适应新型办案模式，大多无法转变以往“坐堂办案”的办案方式；年轻同志则缺乏有关办案经验，独立办案的能力有待提升，独立办案中的自信度，责任担当、负责的勇气不足。

（二）员额检察官适应以审判为中心的诉讼制度改革的节奏还需加快

一是误解“以审判为中心”的司法理念，以法院主审法官的观念为准绳，目前一些员额检察官对一些把握不准的案件，为求稳，事前与法院刑庭沟通，一些审判人员为提高诉讼效率、避免错判风险，往往主动庭前阅卷、熟悉材料，这样难免会形成先入为主、倾向检察机关的观点。在这种背景下，容易致使部分员额检察官产生依赖审判人员的思想，庭前准备不充分，审查证据不仔细，举证、质证不积极，法庭辩论不深入，与法官一道共同使实质的庭审成为形式化，更谈不上审判监督。

二、思考和建议

（一）进一步规范优化内设机构的改革和融合

内设机构是落实司法责任制的必然要求，通过对内设机构进行优化改革，对部门的职能任务、运行方式、力量配备等进行深度融合，进一步理顺各项检察职能之间的关系，使员额检察官成为司法办案和司法责任的主体，真正实现“谁办案谁负责、谁决定谁负责”。科学设置内设机构，明确和优化机构职能，统一和规范机构名称，切實解决“案多人少”“官多兵少”以及“一人科、两人科”等矛盾突出问题。遵循“精简、务实、效能”原则，整合综合部门职能，合并精简检察业务部门。与此同时，要坚持扁平化管理与专业化建设相结合，因地制宜优化人力资源配置。加强办案组织建设，因地、因人制宜，做到繁简分开、轻重分开、专业办案组和普通组分开，着力打造和推出专案组品牌，建立起突出检察官主体地位的司法办案扁平化模式。加强办案组织建设，明确办案组织人员配置。经统计，我院2017年办理的公诉案件中，适用简易程序的占比，应该来说基层公诉部门办理的案件以简易程序案件为主，故人员配置可以视情况采用独任制检察官为主、检察官办案组为辅的方式。独任检察官制可以采用“1+N+N”的配比模式，其中的“N”就是“以案配员”，根据办理案件数量配备相应数量的检察官助理、书记员。检察官办案组可不采用固定模式，而是视案件情况临时组建，有疑难、复杂、涉案人数多、跨地域的大案、要案以及社会影响大的案件可临时组建检察官办案组，由1名检察官担任负责人，即主任检察官，负责组织、指挥、协调办案组的工作以及对办案组成员的管理，并在职权范围内对办案事项作出处理决定。

（二）“因材施教”打造专业化办案团队

基层检察院要优化司法资源配置提高司法效率，提升队伍专业化能力，针对不同岗位需求，分层分类分岗开展相应培训，检察官和检察辅助人员需要提高法律素养和检察业务能力，司法行政人员需要提高服务保障和综合协调能力。可以通过组织政治素质过硬、业务能力突出、检察经验丰富的员额检察官领衔，做好“传、帮、带”工作，打造专攻新型、重大疑难犯罪案件，具有辐射效应的专业化、精英化办案团队。积极改进已经建立的“检察官联席会议”制度，改进办案方式方法，通过讨论、交流互通有无，实现独立办案与协作办案的结合。

（三）探索建立充分发挥检察官指挥作用的办案运行机制

检察官是案件办理的责任主体，组内其他成员应听从其指挥和调度。首先，建议通过制作《阅卷情况表》，作为实现检察官指挥作用的载体，检察官通过表格的形式指挥检察官助理完成各项工作。表格内容包括对案件程序性问题、证据、定性、情节等全方位的指引，检察官根据阅卷情况，指引助理采信、排除、完善证据；重点审查的证据情况、审查证据时需要注意的问题、重点分析论证的情况；分析案件定性；认定影响量刑的情节；等等。表格内容要突出反映案件存在的难点、重点，普遍性、一般性问题，采用总结、规范的模式统一指引；个案的特殊性则单独、重点指引。其次，建立检察官例会制度。例会可隔天召开，也可根据情况随时召开，检察官部署组内的各项工作、总结案件情况、讨论案件问题等。第三，探索建立案件类型分类的办案规范化、标准化。司法改革的目标是提升司法质量、司法效率、司法公信力，而不断完善办案模式的标准化、规范化，才能从根本上实现这一目标。《阅卷情况表》是办案组规范化的保障，对于类案，检察官可从犯罪构成要件的角度出发，规范应当审查的证据、审查证据应注意的事项等核心问题，指引助理、书记员形成统一的审查标准，规范统一做法；《表单式审查报告》是规范文书的一种尝试和体现，该文书将各罪名案件的审查要素按照审查、分析案件的逻辑顺序进行排列，将审判阶段的审查标准体现出来，采取案件要素填充模式制作文书的模板，实质上规范了对类罪名的证据收集要求、列举要求、表现要求、分析论证的要求，从而达到文书的规范化和指引功能。