交易费用视角下农地经营权流转模式新设想——理论分析与模型验证

张菁菁，雷丽霞，刘自敏

(西南大学 a.含弘学院；b.经济管理学院，重庆 400715)

2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(以下简称《意见》)。《意见》中指出完善“三权分置”办法，不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。据《土地市场蓝皮书：中国农村土地市场发展报告(2015—2016)》显示：1996年，全国只有2.6%的农地发生流转，2004年流转比例提高到10.5%，2011年进一步提高到17.8%，2012年有超过1/5(21.2%)的农地发生流转，2013年全国家庭承包耕地流转面积达到3.41亿亩，流转比例超过1/4(25.7%)。在土地流转率逐年攀升的过程中，很多问题也逐渐显现出来。受限于种粮效益低，农地流转后非农化和非粮化现象比较突出(黄伟，2014)，“非粮化、非农化”的举动，让不少农民觉得把土地流转出去，心里不踏实。此外，流转纠纷发生率也呈上升趋势。中国社科院农村所课题组对河北省、陕西省、辽宁省、浙江省、四川省、湖北省和广西壮族自治区7个省份的农地流转情况进行调研发现由土地流转引发的纠纷呈上升趋势，由2013年的32.24%快速上升到2014年的40.06%。关于农地经营权的流转目的，转入方也表现出很大的差异，部分业主会选择认真经营农地，但有些工商资本流转土地的目的主要是为了圈地，搞土地投机或套取政府补贴。

如何规范土地经营权流转，促进农地经营权能够流给有比较优势的主体，学术界已有部分研究成果。我国土地流转模式主要分为三种：私人代理、政府代理和市场代理，并指出私人代理模式仅仅是保住其对土地的使用权，因此土地流转代理绩效较低，缺乏合同来规范双方的权利义务关系，纠纷多；政府代理模式中政府在短时间内集中土地资源用于公共设施或商业，在制度框架内双方平等交易，能降低个人代理成本，提高土地流转绩效，但容易导致政府官员或村干部个人权利的膨胀和寻租行为；市场代理模式中市场机制对土地使用权进行导向配置，土地使用权的流向、流转的价格等均以效益为中心，土地流转效率很高，但缺乏相应的市场规则、监督机构以及完善的交易中介服务体系(董国礼、李里、任纪萍，2009)。中介组织介入农地经营权流转有助于降低交易双方的信息和签约成本，降低合约执行风险(王颜齐、郭翔宇，2012)。农地产权的不稳定及土地承包经营权转让、抵押、入股及流转登记等制度的不完善对流转形成了阻碍。因此，必须从完善农地产权制度出发，寻找破解土地承包经营权流转障碍的路径(冯双生、张桂文，2016)。我国土地承包经营权流转市场虽有企业法人和事业单位法人两种典型模式，但实际上两者均属于政府出资、政府经营、政府监管的“官办模式”范畴。土地承包经营权流转市场存在法律规范缺位、主体地位缺失、流转形式单一以及底层逻辑缺失等问题。应从完善法律规范、实现主体自治、拓宽流转形式以及加深社会认同等方面完善土地承包经营权流转市场(丁文、冯义强，2016)。我国农村三权分置政策执行的偏差主要表现为集体所有权虚化、农户承包权不稳定、经营权流转认知的盲目乐观和农地非粮化非农化实践风险。偏差的成因归结为政策目标群体的多元化诉求、行为固化及逆向自组织性，政策自身的不协调及功能超载，政策执行制度环境中正式制度滞后及非正式制度的复杂作用，政策执行结构中多层级传导及基层执行资源匮乏(杨玉珍，2017)。但是，时至今日，农地经营权流转过程中仍然存在流转操作不规范、流转纠纷增加、农地无法顺畅地流转到对其具有比较优势的主体手中等问题(张云华，等，2010)。为此，本文以交易费用理论为切入点，剖析内生性交易费用和外生性交易费用如何影响农地经营权流转；在外生性交易费用和内生性交易费用影响下，农地经营权流转模式该如何设定；在问题探讨、深入剖析的基础上，提出推进农地经营权规范、科学、有序流转的农地经营权流转模式新设想。

一、交易费用影响农地经营权流转的机理分析

交易费用的内涵和外延均较广，不同的学者对其进行了不同的划分。威廉姆森用资产专用性、交易不确定性和交易频率三个因素对交易费用产生的原因进行了分析，并从事前、事后两个维度对交易成本进行了更细致的划分。弗鲁博顿和瑞内特从交易发生的角度将交易费用划分为市场型、管理型和政治型交易费用。杨小凯将交易费用分为内生的交易费用和外生的交易费用，并认为内生的交易费用是自利决策之间的冲突或激励不相容引起的扭曲。外生的交易费用是在交易过程中直接或间接发生的费用。

(一)农地经营权流转过程中内生性交易费用形成逻辑

一直以来，村庄都是以家庭或家族为单元形成的熟人社会，即便到改革开放初期，大量农民工进城务工，但村庄的熟人社会结构依然没有改变。村庄的治理机构仍然由诞生于熟人社会的村民小组、村民委员会和村党支部承担。随着市场经济的强劲力量深入乡村，熟人社会的根基在动摇，村庄的治理机构表面看起来没有任何变化，但村庄阶层早已异质化。村民大多数已经不以农业生产为主，谋求多样化的收入来源和广阔的职业空间，并已经衍变成常年不在村的农民工阶层和常年在村的居民阶层。很多村庄的村民大会基本没法召开，异质化的村民阶层关注农村，更多的是关注其土地权益、宅基地权益以及村民身份所隐含的其他权益，对于其他村庄事务，均可他置。能人治村逐渐演变成老人治村，村干阶层大多数已经由常年住村演化成不住村。土地流转加速了农企和种养大户走进村庄，也改变着原来的熟人社会结构。村庄阶层异质化没有改变诞生于熟人社会的村庄治理结构和规范体系，但影响着村庄治理机构的治理效率，也影响着土地要素的自由流动。

1.村庄阶层异质化引致民主治理陷入集体行动困境，引起自利决策之间的冲突，使得农地经营权流转内生性交易费用攀升。村庄人口和阶层的异质化，正在改变着传统村落社会的治理基础，也在冲击着村庄内部的矛盾结构与利益博弈均衡状态。农地经营权流转过程中，村民与村委、村民内部、村民与业主、业主与业主之间，家庭内部的矛盾、村庄内部的矛盾与外来业主输入型矛盾并存。村庄阶层异质化、农地流转矛盾多样化、各决策主体权利分散化使得传统村落社会的民主治理陷入集体行动困境。农地经营权流转过程中各自利决策主体之间的冲突，使得流转过程中内部摩擦不断，这种内部性的消耗形成了内生性交易费用。

2.农地流转内部监督与村庄治理激励不相容之间的扭曲，基层管理机构机会主义行为，形成内生性交易费用。由于村庄阶层异质化，农地经营权流转中，多数流程的操作要依赖村社干部。农地经营权流转本属于自发的市场行为，村社基层组织不是自由市场经济主体，其绩效是由上一级政府根据既定的评价指标进行考核，而绩效考核标准并不涉及农地流转监督与后续风险控制问题。农地流转内部监督与村庄治理激励不相容，导致村社干部寻租和机会主义行为。

3.张五常(2002)在《制度的选择》一书中对产权结构内涵做了阐述：“无论怎么说，(狭义)所有权的本身是不能增加生产或收入的。作为局限条件解释行为，产权的处理着重于使用权、收益权和转让权”。当产权明晰、行为主体能够自由支配产权时，社会资源便能够较为自由地流动到对其评价最高的地方，实现资源优化配置。相反，若社会资源因为某种原因不能流动到对其评价最高的地方，就会出现资源配置扭曲，这种因资源配置扭曲而产生的低效率损失被看作内生性交易费用。农地经营权流转中，受限于信息的不对称、风险控制机制的不完备，农地转让权始终处于抑制状态，农户可以选择的流转对象较少。业主的经营能力参差不齐，并不能保证土地的有效经营。被抑制的转让权，导致土地资源不能流向对其评价最高的地方。

(二)农地经营权流转中外生性交易费用形成逻辑

科斯在《企业的性质》一文中，指出价格机制是实现资源配置的最佳方式，但运用价格机制是有成本的。随着相关法律规制体系的健全，农地流转越趋向于完善的市场化过程。既然是市场行为，转入方和转出方均需要耗费资源搜寻信息，交易过程中的讨价还价以及交易后的风险锁定都需要付出代价。流转过程中，转入方、转出方和村委会、乡镇等政府机构均不可能掌握有关整个农地流转的所有信息。这意味着农地流转外生性交易费用大于零。

外生性交易费用是在交易过程中直接或间接发生的费用。根据农地经营权流转交易过程，将交易费用分为信息搜寻费用、谈判与缔约费用、执行与违约费用。农地经营权流转过程中，流转双方均面临较高的信息搜寻成本。土地转入方苦于寻找合适的土地，土地转出方面临可流转对象较少的现状。所以目前大部分土地流转都是基于亲缘、地缘和血缘关系网络进行的。

对于农户来说，生产和生活方式具有相似性和同质性，所以近距离范围内的土地转入需求方较少。如果想要寻求更广范围的交易对象，需要耗费大量的精力，而且分散的农户一般也不具备这种寻找能力。即使能够寻找到合适的土地转入需求方，也会因为信息不对称导致甄别成本上升。据调查，目前的土地转入方大多数是基于地缘、血缘等熟人关系寻找可以流转的土地资源，而真正主要依从种植需求、业务发展需要寻找到合适土地的比较少。土地具有极强的地理区位专用性，如果土地转入方要突破地缘关系，进行跨地域寻找合适的土地，将面临较高的信息搜寻成本。在谈判与缔约过程中，作为土地转出方的农户，大多数家庭农地规模较小，我国人均耕地不足1.5亩，且农地细碎化程度高。土地转入方若想实现规模经营，必须与多个农户进行谈判，商议租金、租期、双方权利义务等问题，谈判与缔约费用较高。转出方和转入方在讨价还价过程中，还可能因为价格不合适或者农地条件不合适等原因中止缔约。签订合约以后，转入和转出双方也同样面临着较高的执行与违约费用。大多数农户转出土地是为了获得租金收入，而自己可以专心从事其他工作，以便获得更高的收入。由于大多数农户转让土地经营权后，都离乡外出打工，难以对土地转入方的经营行为进行监督。为了在短期合约内尽快地获得更高的收益，土地转入方可能最大化地利用土地，而造成土地地力、肥力的不可持续发展，损害农户的土地权益。农户转让土地经营权后，若外出打工没有很好的收入来源，或者遭遇挫折后可能会返乡就业，导致农户要求中止流转合同行为。合约履行过程中，也有农户因为其他转入方出价更高，进而要求目前的转入方涨租金或者退回土地经营权。农业投资专用性强、风险高，过高的履约和违约成本使得农地转入方和转出方均动力不足、积极性不高。

(三)交易费用影响农地经营权流转的内核与机理

本文借鉴Key等构建的农户农产品供应交易费用模型，首先分析农地流转中交易费用如何影响农地转入方、转出方决策行为；其次，分解交易费用为内生性交易费用和外生性交易费用以阐明交易费用如何影响农地经营权流转。

图1 交易费用下农地流转各方的效用函数

二、构建农地经营权流转新模式：基于交易费用理论的思考

让土地要素自由流动，可以使经营权流向具有土地经营比较优势的经营主体，让土地资源得到有效利用。交易费用影响着农地经营权的流转，单纯依靠政府或市场已经无法解决中国当前在农村土地流转中遇到的问题。如果单纯依靠政府进行土地流转，能在一定程度上保障土地资源合理利用、减少纠纷，但可能会出现政府的强行政主导导致农民的权益受损，也可能导致服务功能缺位；如果单纯依靠市场组织介入农地经营权流转，发挥市场功能对传统治理规范的补充，有助于弱化因村庄阶层异质化而导致的土地流转服务功能缺位，但可能会增加土地滥用风险，进而使得纠纷增加。内生性交易费用和外生性交易费用均影响着农地经营权流转。农地的集体所有权性质、资源配置的效率要求决定了农地经营权流转不能单纯依靠政府，也不能单纯依靠市场来推动。

(一)农地经营权流转模式的新设想：政府与市场协同，三大体系联动，全程服务管控

为节省农地经营权流转中的外生性和内生性交易费用，本文设想建立“政府与市场协同，三大体系联动，全程服务管控”的农地流转新模式，主要如图2所示。

图2农地经营权流转模式的新设想

1.政府与市场组织(企业)协同*此处的市场组织(企业)主要是指能够提供专业化农地流转服务的纯市场主体，这些主体有自己的信息网站，能够对土地进行专业化测评，能为业主提供非常专业的服务，主要以地合网、土流网等企业为代表(但就目前情况来说，这些企业的专业化水平仍需加强)。，完善流转服务体系。流转服务体系方面，中国大部分地区农地流转依靠农村产权交易中心*因为农村产权交易中心仍然是政府主导的机构，所以此处不将其归类为市场化的组织。，也有很多依靠镇乡或村层面自发流转。但绝大多数农村产权交易中心仍面临着成交量少、行政成本高、服务质量不高、服务功能缺位、交易主体范围分布太局限等问题。本文设想建立政府与市场组织(企业)协同的农地经营权流转服务体系。一方面，将农村土地流转交易纳入农村产权综合交易平台，县级建农村产权交易中心，乡镇依托农业服务中心建农村产权交易站，村级建农村土地流转服务站。该体系主要承担农村土地流转信息的搜集、发布，流转双方资质审查、市场准入、组织交易谈判、签订合同，进行合同鉴证等服务职能；另一方面，借助专业市场组织(企业)的力量弥补政府的服务功能缺位，降低流转交易费用。市场组织(企业)通过对土地进行专业化考察，在自己的平台发布更为详细、专业的土地流转信息，如待流转农地所在区域的水、电、网络、土壤质地、酸碱度、水源条件、周边环境、交通条件、气候、区域经济、适合种植哪些作物等情况，并提供专业的土地综合测评报告，也可以提供看地服务。

2.建立农地经营权流转管理体系。县级政府在县农委农经站设农村土地流转管理办公室，乡镇(街道)由经发办(科)具体负责，村级由村委会负责，承担政策法律宣传、承包经营权证管理、流转备案管理、流转统计监测、流转风险防控等职能。

3.建立纠纷调处体系。县级政府设立农村土地承包仲裁委员会，乡镇(街道)依托人民调解委员会建立农村土地承包经营权纠纷调解委员会，村级配备农村土地承包经营权纠纷调解员，负责农村土地承包经营权纠纷的调解仲裁。同时，县人民法院及设在乡镇的人民法院依法受理土地流转纠纷的诉讼案件。

(二)新旧流转模式对比：交易费用视角

新的流转模式实行农地流转服务、管理、纠纷调处机构分设，既各司其职，独立承担相应的功能，又有效破除了过去土地承包经营权流转管理机构既当运动员又当裁判员的尴尬局面，提升流转双方对流转行为的认同感和信任度，使得运转更加顺畅，农村土地流转规范化程度提高。交易费用的节约主要体现在以下几个方面：

1.利用三大服务体系，联动管控，避免既当运动员又当裁判员，减少内生性交易费用。农地流转服务、管理、纠纷调处体系分设，每个体系和部门分别承担自己应承担的功能，做到专事专办，提高效率。避免以前各种杂事、琐事全都堆积在乡镇农服中心、县农委，不但效率不高，而且操作不规范。常出现任务繁重、管理人员寻租等行为。三大服务体系分设，联动管控有利于提高效率，减少因农地流转内部监督与村庄治理激励不相容之间的扭曲，基层管理机构机会主义行为导致的内生性交易费用。

2.利用农地流转部门联席会议制度，减少沟通协调成本。三大服务体系分设后，必然面临着沟通协调成本的上升，为减少新模式的沟通问题，由县农委牵头设立县级农村土地经营权流转部门联席会议制度。日常会议由县农委主持，并定期进行总结、汇报。

3.引入市场化的专业性服务机构，让土地资源流向具有比较优势的经营主体，减少外生性交易费用。市场化的专业性服务机构能够为业主提供科学的土地质量、区位、适合种植作物类型等信息服务，减少了业主的搜寻成本。此外，市场化的专业性服务机构能够为农户提供更多的土地流出选择对象，让土地资源能够得到更好的配置。

4.村级层面由村民自治委员会负责农地流转服务、村支部负责土地流转备案登记，另外由政府为村级配备农村土地承包经营纠纷调解员。在村级层面将农地流转服务、管理、纠纷分设，避免村社干部寻租和机会主义行为。为村级配备纠纷调解员，旨在解决、平衡纠纷调解的公平性，减少内部摩擦及相应的内生性交易费用。

总体来说，新的流转服务体系与原土地流转服务体系*因目前农地流转虽然遵从市场规律，农民自愿流转，但流转服务管理体系仍然由政府主导，所以此处的原土地流转服务体系主要是指政府主导型流转服务体系。之间的区别主要如表1所示。

表1 政府与市场组织(企业)协同、政府主导型流转服务体系做法比较

三、模型验证

那么农地经营主体在第一阶段预期收入为：

Li=(1-xi)yi，i=1，2

(1)

假定市场组织(企业)的目标是在保证农地交易效率、农业安全发展的前提下，使得市场组织(企业)利益最大化，那么市场组织(企业)的偏好可以用定义在各个农地经营主体预期收入上的对数函数来代表。因为市场组织(企业)知道农地交易的反应函数，所以在第一阶段要考虑的问题是当各经营主体的支出费用大于内生性交易费用(ETC)时，市场组织(企业)才会参与运作、交易。因为此时，农地经营主体才愿意通过市场组织(企业)交易，以节省费用。将上述内容用数学表达式展现，即：

maxUz=ln(1-x1)y1+ln(1-x2)y2

s.t.x1y1+x2y2≥ETC

(2)

这是一个市场组织(企业)先行的动态博弈，需要使用逆向归纳法进行分析，首先求解第二阶段的纳什均衡，则：

(3)

利用一阶倒数，求解最优化问题得反应函数分别为：

(4)

(5)

s.t.x1y1+x2y2≥ETC

(6)

(7)

最优化一阶条件为：

(8)

四、结论与政策启示

基于交易费用理论，本文对农地经营权流转过程中内生性交易费用、外生性交易费用的形成逻辑分别进行了分析，并分割交易费用为内生性交易费用和外生性交易费用，分析交易费用影响农地经营权流转的机理。针对农地经营权流转过程中交易费用较高，无法流转到对其有比较优势的主体手中等问题，论文设计了“政府与市场协同，三大体系联动，全程服务管控”的农地经营权流转新模式。

根据农地经营权流转的现实情况和前文相关分析，为推进我国农地经营权规范、有序、有效流转，论文得出以下政策启示：第一，引导土地流转市场化专业型组织的发展。市场化专业型的农地经营权流转服务组织能够解决目前农地流转中面临的行政成本高、服务质量不高、服务功能缺位、交易主体范围分布太局限等问题。政府需要出台相关政策引导这类组织的发展，同时也要对这类组织进行规范管理。第二，制定县级农村土地经营权流转部门联席会议制度，做好日常管理工作，并定期进行总结、汇报。农地流转服务体系、管理体系、纠纷调处体系各司其职，有效运转，联席会议制度是关键。第三，引导各地创新农村社会管理机制。伴随着农地经营权流转，各地因为流转情况不同，将使得乡村社会在成员结构、治理机制方面产生差异，为进一步促进农地经营权有效、稳定流转，应合理引导各地根据实际情况创新当地农村社会管理机制。