科研经费支出分配与预算管理研究

2018-08-30王明丽吴丹

中国医药导报 2018年14期

王明丽吴丹

[摘要] 科技科研经费合理支出分配与预算管理是完善科技经费管理制度的有效途径与手段，精准把握财政科技科研经费支出预算管理投入策略、方向、经费支出及统筹分配与发展趋势，引领科技研发优势转化实际生产力和增长国民经济发展，已是当今科技、科研创新发展研讨的核心。本研究对国际、国内及区域间科技科研经费投入与支出数据占比值进行分析，依据科研经费的分配原则及特点，分析经费支出的投入现状、存在问题、发展趋势以及科技科研经费预算管理研究的实际意义，以期为经费预算管理研究以及政府对科技、科研经费支出占比投入的支持提供依据。

[关键词] 科技经费支出；分配原则；预算管理

[中图分类号] F275.3 [文献标识码] A [文章编号] 1673-7210（2018）05（b）-0168-05

Research on the disbursement and budget management of scientific research expenditure

WANG Mingli WU Dan

Finance Department， the Second Affiliated Hospital of Inner Mongolia Medical University， Inner Mongolia Autonomous Region， Huhhot 010030， China

[Abstract] It is an effective way to improve the system of scientific research expenditure to make the disbursement and budget management rationally. It is the core of the development of modern science and scientific innovation to learn about the strategy， direction and the development trend of the expenditure accurately， transfer the advantages of scientific and technological research and development into actual productivity， and improve the development of national economy. This article analyzes the international， domestic and interregional data of the ratio between the input and the expenditure of scientific research. Based on the disbursement principles and features， this article is expected to provide a basis for the research of expenditure management and the government support of scientific research input by analyzing the current situation， existence problems， development trend and signification of the budget management of scientific research expenditure.

[Key words] Scientific research expenditure； Disbursement principles； Budget management

科技、科研经费支出是国家用于保障科学技术研究和新课题项目发展试验的专项资金经费。科技、科研经费支出预算管理体系是国家财政预算管理政策体制的重要组成部分，是财政预算在国家科技、科研范畴内的细化和延伸，财政仍是科技、科研投入的主体[1]。科技创新与发展是影响经济社会发展与进步的重要因素，没有任何一个国家可以做到不关心和不干预，不或多或少地给予科技投入与支持[2]。科技科研经费预算管理及精准投入，反映经费支出科学分布和对创新性学科项目有效的经费预算支持规模和预期支持方向，对未来构建科研项目实验设施及重大科技科研项目的启动提供经费支持与准备。经费政策解读不全面准确、不到位等现状，使得现有经费支出与科研制度规定相违背[3]。经费支出预算管理体制改革的深入落实将成为未来科技领域关注的焦点，也是我国财政预算管理体制和国家对科教兴国战略贯彻与实施的重要改革内容。

1 国际科技经费支出的发展现状

纵观国际本领域发展现状，具推动性的英国科学发展史上最具意义的2010年，其年出台新科学预算成为当时英国科学领域一件划时代的决策，政府联合公告通过财政科技支出预算案，同年，英国商业创新技能部具体公布了4年科技经费支出总分配方案。在各政府部门预算被大幅度消减的态势下，把科学研发预算经费支出始终保持在每年46亿英镑的水平上，建立政府主导的、以科技创新为经济中心的国家体制[4]，这标志着其新科学预算体系在历经各方领域痛苦抉择博弈后的最终胜出，和一个新的科技、科研经费支出预算管理体系的最终形成和出台，同时对政府科技投入的占比以及科研资金投入的方向做了重新规划调整和定位。由此所呈现出的一些信號和一些特点及趋势，所呈现出的一些理念与未来科技经费投入、分配、支出发展比重的定位及走向，值得我们为用、研究和关注。

2 我国科技、科研经费支出投入现状与存在的问题

以往我国绝大部分科技科研经费支出拨款是按其科研规模和相应的科研水平来分配和投入，科研规模也是根据其各类科研人员数量来大数据折合衡量，科技成果水平根据该项目领域研究导向由科技评估管理机构来认定评估，两项数据综合结果决定其所获得经费的额度。早在以创新发展科技为目的，树立科研与经济双项效益观念的背景下，科技经费支出使用讲求效益，这在理论上是不存在异议的，但实际上只讲需求不考虑可能，管花钱却不问效果的现实例子并不少，研发经费被擅自挪用，问题突出且非常严重。在一些已被通报和审计查处的科研经费腐败案例中，科研经费几乎做到无所不能，基于横向和纵向角度看目前科技管理及组织结构的系统性设置较为匮乏[5]。权责部门对经费指标管理不了解也是其根源之一。实操中为规避矛盾而违背经费分配依据与原则，擅自匹配，使科技任务和课题及项目平铺与分散，致使经费资金投入欠集中、无亮点、偏离主要研究目标方向，重要环节经费不足……凡此种种，直接影响了科技经费使用效率、原则和经济效益[6]。由此可见我国科技科研经费投入匹配、使用管理、审核与监管等环节，都缺乏其必要的相关法律规范与制度约束，构建并完善科研监督制度与绩效评价体系是解决上述问题的有效途径[7]。

需要多少国家财政就得给多少、挤占为常态的错误经费理念，脱离了科学的科技经费支出预算计划与经费使用限定范畴，违背国家财政科技科研经费支出体系的使用宗旨与分配原则，使有限的经费资源未投入到最需要的科技领域，未创造出与之相匹配的社会经济效益，空置财政资金造成浪费。

阶段性跟踪、评估、调研和检查经费支出使用进度及范畴是科技科研经费预算管理的重要环节。良好的评价调研体系对优化科技科研项目研究路线和任务间资源的合理配置具有实际意义[8]。另一角度看，试验就是需要的错误认知理念历来影响着我国科技科研经费的运行架构和使用效率，在国家财政紧缩、供需矛盾落差突出的背景下，如何合理、有效节约使用科技科研经费，是一个有待长期进一步研究与改革的问题。

3 科技研发经费的分配原则、依据和对比分析

国内外财政科技科研经费支出总原则是改革、公平和增长，使有限的经费投入到达最有可能带来经济增长效益的领域。目前我国大部分省市地区均采用课题制科研项目经费预算管理办法，这基本符合我国当前科技发展现状，科技经费分配和其他经费一样，都必须遵循其分配依据和使用原则。近年我国通过对整体科技研究领域进行评价与回顾，结合财政科技支出总量和结构所进行的实证分析，揭示了领域存在的现实问题[9]。我国正处在一个科技战略机遇期，加强自主科技创新能力已成为当今科技转化生产力提高国民经济发展的一个重要课题，对科技科研经费预算管理及使用也将逐步向效率和优先与改革并进的原则转化[10]。

科技科研经费预算支出分配优先支持以下领域[11]：①支持具有引领世界创新优势的科技研究领域；②有卓越的研究能力、具有吸引优秀科学研究人才以及多学科联合创新研究，具有引领国际水平的科技研究单位；③具有吸引企业及其他营运部门经费的科学研究领域；④能够保持和提升国家科学技术能力，以及危机应急处理的项目研究领域；⑤具有成为国家战略一部分的跨学科之间的科学研究能力的研究单位；⑥具有在一些新兴创新领域已初步形成科技研究集群的科研单位。对既没有实际商业价值也没有创新理论前景的项目研究，将其经费削减或自筹，使管理、绩效评价、分配等过程更高效与合理。实际上科研经费使用的绩效评价是科研经费管理的重要环节[12]。

倡导与推动科技科研领域与商业领域间的跨界合作，建立密切战略伙伴关系，促使研究与经济增长相结合，重视研究成果转化与提升经济增长效益，提高经费使用效率。与以往投入比较，从表1分析我国近几年R&D;[13]的投入总体规模呈不断上升趋势。

近年我国财政在科技支出规模上呈不断上升态势，从2004年间首次突破了1000亿元，到2009年增至到3000亿元，发展到2010年间已突破4000亿元，政府财政科技、科研拨款占比GDP比例也同期呈上升的趋势，大致都维持在0.7%～0.9%之间，到2010年财政专项科技拨款与GDP占比即突破1%的分水岭。按国际惯例一国财政科技分配投入占比GDP总值如超过1%的国家，就已经步入在科技创新高峰领域小有作为的国家之列。虽说单一的数字分析不能完全概括与说明我国的科技发展程度和问题现状，但就从数据的分析看，政府科技支出占比在逐年提升。但从国际科技领域角度对比，我国财政在投入上还需加快增长专项科技经费拨款的投入速度与额度，缩短与国际科技领先国家的差距。

我国R&D;经费投入支出活动类型分基础研究、应用研究、试验发展三类，在经费分配上三者存在着最佳比例关系，从表2分析看出我国2009年对基础研究的投入倾向偏低，三者的比例分配為4.70%、12.60%和82.70%，投入科学基础研究经费严重不足，“没有今日的基础科学，就没有明日的科技应用，最基本的进程总有一天会找到某种途径，这是毋庸置疑的”[14]。

从我国财政专项科技经费支出的结构分析，以及各国的R&D;投入分析对比情况数据看，我国在R&D;经费中相对科学基础研究与科学应用研究的科技经费投入比例是较低的，与发达国家相差甚远，从表3可以看出，我国财政科技经费资金没有有效投入到我国最需要的科学基础研究领域和科学应用研究领域中，没有精准发挥国家财政科技专项资金的最大最高效能。

以我国财政在科技、科研经费支出按地区结构分析的角度来看，我国各地区之间财政科技、科研经费拨款及国家财政对地域性科技、科研经费支出投入水平差异是相当大的（表4），地区财政科技、科研支出经费拨款绝对额居最高的广东省是地域偏远地区西藏的46倍之多，总体沿海发达地区的财政专项科技经费支出拨款占比最高，中部地区处于中游，财政科技、科研拨款绝对额及科技经费支出相对稳定，西部偏远地区财政科技、科研经费拨款绝对额占比最低，这与我国地域性经济发展综合水平的差距现状是基本一致的。

从多角度分析数据中不难看出，我国各地区、地域间财政在科技、科研拨款经费支出投入上，无论是从绝对量还是从相对量来看都存在着非常大的地区差异和不均，在经济增长与科技进步等因素越来越彰显及发挥其显著创新与引领作用的今天，这种区域差异及不均局面与现状亟待改善。在经济发展快速增长的今天，加大财政科技、科研经费支出力度，制订完善的科技、科研经费支出与分配管理体系，是推动促进科技、科研项目进步的重要因素，以科技活动类型为依据，对众多科研项目分类进行财政支出预算，应是科研项目经费预算投入与支出的基本出发点[15]。加大科技、科研经费支出投入及经费支出的预算管理，建立财政科技、科研专项经费支出与经济增长联动机制，丰富科技科研经费的投入来源，提高25%的政府科技科研经费投入支出占比，以我国总体财政科技投入方向为基准，提升投资的效率和数量[16]，为科技经济的长远发展与稳定夯实基础。

4 科技、科研经费支出的分配特点与发展趋势

科技、科研经费支出的分配和其他经费略有不同，须遵循其分配依据原则和数量指标。不可只看需要，不看可能，擅自处理分配。经费支出预算编制不合理，会导致评审时预算被削减，不利于课题经费的申请且还会影响后续预算执行及结题验收等工作的顺利进行[17]。应当指出的是虽然我国科技经费来源占比支持各有不同，但分配预算资金的管理宗旨是以保证核心科技科研经费为主要的前提，重点科技科研项目经费投入分配不均衡，意味着对未来重大项目的启动和构建大型科学设施及参与国际科学计划等，都将会产生重大影响。以往我国的科学基础设施投入被淡化和忽视，欣慰的是近30年来政府开始逐步增加科学基础设施的建设和经费投入，促进和推动了我国当今科学创新发展领域的提升和繁荣。

纵观科技科研经费支出与预算管理的特点：应当指出的是，科技科研经费的分配与预算管理和其他经费的管理相比，重点要放在把握经费精准投入的重点核心方向和控制趋势，紧抓科技研发经费的投量、投向及效益，把“投量、投向、效益”作为科技、科研经费今后科学分配与管理和运用的正确核心方略和指导控制方向，科研费的投量、投向、效益对科技的发展，起着至关重要的作用[18]。

5 科技、科研经费支出与预算管理研究的意义

科技、科研经费支出分配与预算管理研究是科技经费管理的基础[19]。是财政科技经费支持投入体系的有效分析手段与途径，是确保科技经费到达精准科技研发领域的体系保障，在管理体系中，无论是资源性预算来源还是资本性预算来源，科技、科研经费投入持续保持在一个稳定的基础水平，是当今我国正在有序调控和规范发展的显著趋势，从另一角度看，重视稳定的科技经费支出分配与预算管理研究是对国民经济的重大贡献，它较好地平衡了国家意志与科学探索之间的关系。科学分配与管理经费支出，力求全面、客观、公正评价我国科技经费支出预算管理模式，按照以往财政对创新科技、科研项目多方位复合体系的支持，政府将科技、科研经费分配预算体系的重点倾向和推动于一些高精尖的创新科技科研项目，反映了国家科技经费支出管理体系的科学分布及预期支持方向。科学预算管理体制是决定一个国家科技、科研发展水平的重要因素[20]。持续投入创新科技经费，重视知识转化能力，通过多领域多学科逐步实现按学科领域分类预算管理和预算支出，使科技经费变革在体现国家意志外，还体现了对科学的尊重和对科研领域付出辛劳的科研人的尊重。

2015年之后财政对创新性学科项目更精准地增加财政科技预算分配与支出规模，其增加的预算支出规模意味着在未来可为重大科技科研项目的启动和发展提供经费支持和环境储备。作为科技、科研创新研发和经济领域之间的桥梁，科技、科研经费支出的分配与预算管理研究，将成为今后世界各国研究探讨科技、科研论坛的平台与研讨领域，对构建我国科技项目实验设施、推动科技科研的进步、参与国家科学筹划意志产生重大而深远的影响。

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