西方权力制衡思想对我国反腐倡廉的启示

苟海博 王健

【摘 要】预防腐败必须对权力进行制衡，防止权力过分集中。本文以历史时期为主要线索，通过梳理与分析西方政治思想史当中分权制衡思想脉络，结合我国当下反腐倡廉的具体实践和公共权力运行的实际情况，从完善监督体制、以权力制约权力、健全法律法规等方面着手，实现对权力有效的制约和监督，为我国反腐倡廉建设提供有益的借鉴。

【关键词】西方；权力制衡；反腐；启示

【中图分类号】D26 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2018）05-0040-03

引言

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央保持反腐高压态势，全面净化党内政治生态，刮骨疗毒，坚持“有腐必反、有贪必肃”，不断清除滋生腐败的土壤，强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉，将党风廉政建设和反腐败斗争不断引向深入。十八届三中全会科学部署了反腐败体制、創新反腐败机制和制度保障等重大举措。十八届四中全会又进一步推动了反腐斗争法治化、制度化建设。十九大报告中对反腐形势作出新判断并明确了新目标“当前，反腐败斗争形势依然严峻复杂，巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利的决心必须坚如磐石。”[1]（P.67）我们尝试以西方政治思想史为主要线索，深刻剖析西方政治思想家关于权力制衡理论论述，结合我国当下反腐倡廉具体实践，不断创新我国反腐倡廉举措，增强公共权力运行的透明度，有效防止权力寻租，从而营造风清气正的政治生态环境，切实维护好人民群众的根本利益。

一、公共权力及权力制衡理论概述

中共十八大以来，约有400多名省部军级腐败官员落马，坚持“老虎”“苍蝇”一起打，反腐力度之大，波及范围之广，在我国是前所未有的。习近平总书记在中纪委会议上多次强调“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”[2]（P.2）这充分展示了以习近平总书记为核心的党中央领导集体对惩治贪污腐败、净化党的健康肌体、实现“四个伟大”的巨大决心。同时，也时刻警醒着我们需要对公共权力进行制约和监督，一旦失去强有力的监督和制约就极易走向腐败，将给国家前途命运带来重大灾难，使人民利益蒙受无法估量的损失。

“公共权力是指在公共管理的过程中，由政府官员及其相关部门掌握并行使的，用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的权力。”[3]本质上，公共权力来源并属于人民。但是在现实社会生活的具体实践中，并不是全体公民来共同行使公共权力，而是将自己的权力赋予一定的国家权力机关来行使。“广义上的政府是指立法、行政、司法在内的国家机关。作为管理机关的政府，实质上就是行使公共权力的主体或机构。”[4]（P.1）政府接受人民和其他国家权力机关的监督。而腐败的产生实质则是行为主体为了自身利益而滥用公共权力，进行权力寻租，这也是对权力缺乏制约的必然结果。

“权力制衡是指国家权力不集中于国家机构的某个部门或一部分人，而应当合理地划分成若干部分，由宪法授予不同的国家机构和不同的人所指掌，而这些分立为不同的权力之间形成彼此制约的关系，其中任何一部分权力都不能独占优势。”[5]权力制衡是为了防止掌权者“一权独大”，最终实现权力之间相互制约，防止公共权力滥用。真正做到权为人民所用，用权为人民谋幸福，始终维护好最广大人民的根本利益。

二、西方权力制衡思想的历史脉络

西方的国家权力制衡理论源远流长，最早可以追溯到原始社会解体，在古希腊罗马时期已经出现了关于权力制衡思想的雏形。例如柏拉图在《法律篇》中提出的“混合政体”思想。通过不同历史时期的发展，早期的混合政体思想发展到近代演变为分权制衡理论。这一理论经由近代西方启蒙思想家洛克、孟德斯鸠、杰斐逊等得以不断丰富和发展，直至今天俨然已经成为了西方成熟和完备的现代民主政治制度。

（一）古希腊时期的权力制衡思想

在古希腊时期就已经出现了分权制衡思想雏形，以柏拉图和亚里士多德为主要代表对分权制衡都提出了自己的思想。例如柏拉图在晚年写作的《法律篇》中，初步提出了混合政体设想，这种政体是吸取君主制和民主制优点进而形成的。他认为：“把全部政治权力集中在一个不适宜的人手中，后果是灾难性的，任何国家的永久福利，都需要在几个方面之间划分权力。现实的政体有两种母制，它们是一个人统治的君主制和多数人掌权的民主制，其他一切制度由之产生。如果要享有自由、友谊和良好的判断力，对一种制度来说，绝对需要把上述两种制度结合起来，也就是将平民参与和个人权威综合为一。”[6]（P.47）在《政治学》中亚里士多德明确提出了政府应有的三种职能，主张建立一种温和的民主制。他的分权理论的主要精神在于有效监督必须进行权力分散，达到权力制约目的也必须通过有效监督来实现。早期他们的混合政体思想也被誉为分权制衡理论的雏形。

（二）罗马共和时期的权力制衡思想

在《罗马史》中波利比阿主张建立一种混合政体，对分权制约问题进行了探讨与设想。他认为，所有政体更迭都是一个合乎自然历史规律的进程。包括君主制、贵族制、民主制等所有正常的政体，都是以自身特有的方式逐渐变为包括暴君制、寡头制、暴民制等变态政体。任何单一的政体都容易向对立面转化，这仅仅体现的是一种原则。因此，他极力主张将君主制、贵族制、民主制这三种正义政体的优点集合在一起形成混合政体。这种混合政体“集君主制、贵族制和民主制的优点于一身，又不使其中任何一个原则过分地膨胀，从而蜕变为自己的对立面。每一种力量都被其它两个所抵消，任何一个都不能压倒和超过其它力量。因此，这个政体能够保持长时间的均衡状态。”[7]（P.72）不同权力之间的幅度能得到很好的限制，不同的权力机构之间不是相互独立，而是在彼此制约的基础上能够形成一种稳定、协调的联系，这是波利比阿的混合政体最主要的优点所在。

（三）17世纪英国的权力制衡思想

古典自然法学派的代表人物有亚里士多德、波利比阿等。在近代，洛克提出发展权力制衡思想，他的权力制衡思想精华主要体现在两个方面：一是本源上的权力制衡—保护私权不受侵犯；二是制衡权力的方式—分权在前，限权为重。在洛克的分权学说中，国家有立法权、行政权、对外权三种权力，每一种国家权力都要由一个相应的特殊机关来掌握，不能全部由一个机关来掌握，三种权力不是平行的关系，三权是相互分立的，但也应当相互制约、协同行动。洛克认为，国家立法权是国家的最高权力应由议会行使，它创立的目的是为了保障人民的自由平等、生命和财产安全。国家行政权和对外权都从属于立法权，属于国家执行性质的权力，两者既有区别又不能分割，统一由国王掌握。他还明确主张虽然立法权是至高无上的权力，但它绝不能专断、随心所欲。它是人民交给、委托给议会行使的权力，只能为社会成员谋取幸福，因此人民有权对立法权的行使情况进行必要的监督和制约。他指出“在一切情况和条件下，對于滥用职权的强力的真正纠正办法，就是用强力对付强力。”[8]（P.95）洛克的分权制衡思想为欧洲国家权力制衡奠定了理论基础。然而，他对国家立法权、执行权之间的相互联系、相互限制没有进行明确探讨，这使其理论具有一定的局限性，因而也被后世称为“两权分立。”

（四）18世纪法国的权力制衡思想

孟德斯鸠系统阐述了“三权分立”思想，明确提出了权力制衡理论，是西方这一理论的真正开创者。孟德斯鸠的三权分立论基本精神在于：“无分权就无自由”，分权的主要目的在于保证公民的政治自由，主张国家的立法权、行政权、司法权三权分立，三种权力之间并不是互不联系，彼此分立，而是相互监督、相互制约，用权力来约束权力，实现权力力量的动态平衡。他在《论法的精神》第二卷中，在探讨政治自由和法律制度的关系时，强调了只有三权分立，才能实现政治自由。在权力归属和行使上，反对将权力单独委托给个人。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。说也奇怪，就是品德本身也是需要界限的！”[9]（P.154）所以，要保证国家稳定和实现公民的政治自由，国家权力必须分别交由不同的人和不同的机构来行使，进而能够形成一种能聚合各种政治力量，又能相互配合和彼此制约的制度。他提出的整套权力制约结构相当完整，成为西方各国政权的重要组织原则，对后世影响深远。

（五）18世纪美国的分权制衡思想

继洛克和孟德斯鸠之后，美国联邦宪法的主要起草人杰斐逊则把分权制衡理论具体应用于美国国家制度的建构中，使这一理论在实践中获得进一步的完善和发展，并提出联邦政府对立法权、行政权、司法权的均衡与制约。杰斐逊的权力制衡理论的特色在于坚持主权在民，积极实行人民参政原则，坚持普选制度，让人民积极监督政府，控制政府财政支出，精简政府机构，防止权力个别集中。杰斐逊提出，建立立法、行政、司法三权分立，地方与中央层层分权，坚持普选制和代议制等制度来保护人民的权利的民主共和国方案。推行立法、行政、司法三权的横向分权，中央和地方纵向分权，反对中央过分集权等。他主张要加强对国家行政权的监督和制约，就必须对美国总统的任职年限进行限制。同时他强调，政府的合法权力是由人民所赋予的，政府必须自觉接受人民的监督。同样，汉密尔顿的“权力的牵制与平衡”、托克维尔的“以社会制约权力”和达尔的“多元社会权力制衡”理论，也是现代西方权力制衡思想的丰富和拓展。

三、西方权力制衡思想对当前我国反腐倡廉建设的启示

通过对西方不同历史时期权力制衡理论的分析与梳理，结合我国反腐倡廉的具体实践与公共权力运行的实际情况，为了实现对权力全面的制约和监督，强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉，夺取反腐败斗争压倒性胜利，有必要从如下几个方面着手：

（一）健全党和国家监督体系，增强多主体监督合力

十九大报告明确提出：“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”[1]（P.68）对国家各类权力机关权力运行的制约和监督要加强，把权力关进制度的笼子里。一是形成全方位立体式的监督体系。要强化组织监督，改进民主监督，发挥好同级的相互监督作用，建立巡视巡察上下联动监督网。二是要加强国家权力机关对行政机关和司法机关的监督制约功能，更好发挥人民群众监督权力的主体性作用，不断健全党和国家的权力监督体系。因此，形成多主体监督合力是目前以及长期性的反腐斗争的一个重点。但是，又不能仅仅依靠纪委力量来遏制打压腐败分子的腐败行为，要让多主体监督联合起来，把党内自我监督和党外监督结合起来，把党纪、政纪、司法、人民、舆论等多主体相互监督贯通联动，从而形成一个全方位、多主体对权力的监督合力。

（二）以权力制约权力，在权力运行过程中进行制衡

西方国家权力制衡模式并不是万能的，作为社会主义国家，我们不可能照抄照搬。我们应当从我国具体国情出发，有效借鉴西方权力制衡理论，依据我国反腐倡廉的具体实践，形成一套完整的适合我国具体实际的权力制约体系和监督机制，将用权力约束和制约权力的理念贯穿到权力监督制约的具体实践之中去。应从以下几方面着手：一是完善和强化党内监督权。党的领导决定了党要有效地进行监督。通过巡视、巡察等手段，完善党组织权力运行，把权力关进制度的笼子，让权力在阳光下。二是加强人大立法权。通过加强人大立法工作，对每一个行使国家公权力的公职人员进行严格权力制约，监察要实现零死角、全覆盖，对同级“一府两院”依法履职权力进行监督。三是合理分散行政执法权。对部门权力和职能要合理分散调整，在权力运行过程中避免少数人手中的权力过于集中。与此同时，要实现权力运行的动态平衡，强化纵向组织监督和制约，也要发挥部门同级间的横向相互监督制约作用。四是规范司法权的运行。当前要在保证司法独立的前提下，做到严格执法，公正司法，法律实施必须要有强有力的监督体系，容错纠错机制也需要进一步完善，以此来确保司法在严格、公平、透明的环境中运行。

（三）完善法律法規，实现权力透明化运行

健全权力制约的法律保障制度，尽快实现从权力反腐向制度反腐的转变。对权力框架进行阳光化建设，对权力运用的过程透明化，信息越是公开，权力寻租的机会也就会越少。在建设社会主义和谐社会的进程中， 仅依靠权力或者权利反腐取得反腐败斗争的完全成功是不可能的，因此，还必须建立长效制约和监督机制，将健全法律法规和制度反腐有机统一。一要深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督。二要加强行政程序法的制定，提高政府行政的公开透明度，让政府权力真正地在阳光下运行。依法全面推行政务公开，创新信息公开和监督方式，推行电子政务和网上办事，政府公职人员的办事信息和财产要实现公开透明化。三要充分发挥网络虚拟空间优势，建立舆情信息监管机制和网络反腐举报平台，及时发现权力滥用和贪腐行为，让公权力在阳光下运行，真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。

四、结语

西方国家的权力制衡模式不是万能的。作为社会主义国家，我们只有汲取西方权力制衡理论的有益经验和智慧，将用权力约束和制约权力的理念贯穿到反腐败斗争的具体实践和制度体系建设之中，健全和完善法制法规，实现从权力反腐向制度反腐转化，构建全覆盖、高效的监督体系，将党内监督和党外监督贯通起来，形成监督合力，这将是我国从源头清除腐败所要走的必由之路。同时，中国目前正处于夺取反腐败斗争压倒性胜利的关键时期，我们只有在坚定不移推进全面从严治党，确定依法治理腐败的方略的前提下，用权力约束权力，全面形成党纪、政纪、司法、人民、舆论等多主体相互监督贯通的综合体系，完善监督体制，发挥多主体监督功效，以法律制约权力，以权力制约权力，以权利制约权力，健全法律法规，让权力在阳光下运行，实现对权力的全方位制约，才能把腐败现象尽可能地遏制在最低限度。

参考文献：

[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国 特色社会主义伟大胜利—在中国共产党第十九次 全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[2]习近平.在中国共产党第十八届中央纪律检查委员 会第二次全体会议上的讲话[R].习近平谈治国理 政.外文出版社，2014.

[3]魏宝侃.刍议我国公共权力异化的监督[J].理论观 察，2010，（12）.

[4]谢庆奎.当代中国政府与政治[M].北京：高等教育出 版社，2014.

[5]百度百科.权力制衡[EB/OL].http：//baike.baidu.com/

view/610461.htm.

[6]西方政治思想史[M].北京：高等教育出版社，2015.

[7]徐大同.西方政治思想史[M].天津：天津教育出版 社，2008.

[8]洛克.政府论（下篇）[M].北京：商务印书馆，1983.

[9]孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].北京：商务印书 馆，1982.

[责任编辑：秦 超]