漳州首法诞生记

陈海容

倡法：值得铭记的首法诞生日

“广告乱贴乱画，这城市‘牛皮癣真是无孔不入啊！”

“小区总是有人乱扔垃圾，真没素质！”

“商店外通道又被堵了，乱停车也太不像话了！”

……

这几乎是每个人都曾亲见亲闻的经历：当你在街头漫步，感受着大街小巷的繁华，欣赏着闲适的街景人群时，放眼望去，在许多城市的街头闹市，有的商家占道经营、违规堆放，还有共享单车乱停乱放等城市顽疾根深蒂固，解决困难。有一些人缺乏应有的城市意识、市民意识和文明意识，贪图方便、我行我素成为城市管理者的一大难题。有时，你看到城管执法人员和流动摊贩、夜宵摊点的小商贩理论、劝导，七七八八一番后当事人均已离场，围观者还意犹未尽地议论着，有的还会在嘴里嘟嚷一句：“城管工作难啊，不管呢市民们不满，管了呢也要落埋怨”。其实，在城市管理与参与上，许多事情和工作都需要互相理解与配合。

这时，你或许这么想，多么需要一部关于城市管理的法律法规，让市民共同参与，共同遵守，共同维护自己美丽的城市，那该多好啊！

幸好，自从2015年3月起，我国修改《中华人民共和国立法法》，将地方立法权扩至所有设区的市，较大市的立法权限定于“就城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项制定地方性法规”的相关规定，地方获得地方立法权，可以自己量身定制属于自己的法，可以自己立法规范管理自己的城市，让城市管理者有法可循，更从容地管理城市，让市民们有法可依，更加热爱自己居住的城市。

素有“海滨邹鲁”美誉的漳州市，是国家历史文化名城，也是全国文明城市、国家卫生城市。近几年，随着城市的快速发展，漳州这座千年古城焕发出青春活力。从中心城区的现状看，不管是老城还是新区，临街两侧楼房首层几乎都是店面，背街小巷也都商铺林立，繁荣的城市经济为广大市民生活带来了方便。但由于“门前三包”责任制管理缺失“法”的制约，商铺店面前乱占道、乱悬挂、乱停放等突出问题也亟待解决。市政府于2005年出台、2011年修订的《漳州市市区“门前三包”责任制管理规定》的文件效力层级较低，属规范性文件。近几年通过开展创城和创卫活动，“门前三包”责任制管理已经成为加强城市管理的重要抓手，广大市民对进一步加强市容和环境卫生管理已是欣然接受，为“门前三包”责任制管理立法提供了良机。市人大常委会与市政府多次研究、沟通，形成了将“门前三包”责任制管理定为首部实体法立法项目的共识，也顺应了漳州广大人民群众的热切期盼。

2017 年9月1日，对漳州人来说是一个载入史册的日子。这天，《漳州市市容和环境卫生“门前三包”责任区管理若干规定》经福建省第十二届人民代表大会常务委员会第二十九次会议批准后，经漳州市第十六届人民代表大会常务委员会第二次会议通过并公布，标志着漳州市第一部法律正式颁布。这部法律从执法力度，法律依据给予有力的支持，也体现了漳州城市管理从机械式的“封堵”“管制”向人性化的“疏导”“服务”上转变，解决了漳州市城管执法部门长期的困扰，体现了城市管理水平的整体提升。

立法：广开言路出新法

立法伊始，首部法律的制定工作要从哪里先入手呢？这真是“大姑娘上轿，头一回”。

为了确保首部地方性实体法规顺利起草、审议通过和批准颁布，避免少数人凑在一起一举手就通过的粗糙立法，市人大常委会积极贯彻落实中央决策部署和立法精神，坚持市委对立法工作的领导，漳州市委作出关于“立法工作先从城市管理着手”和城市管理垃圾不乱丢、黄土不露天、车辆不违章、经营不占道、广告不乱贴的“五不”举措，多次听取立法工作汇报，协调解决立法工作中的重大问题，为我市首部地方性法规的制定指明了方向。

尤其需要注意的是，每个城市都有各自不同的地理环境和风俗人情，城市管理也要因城而异。《规定》是全国第一部对“门前三包”责任区管理进行规范的地方性法规，它在制定时就突出立法创新，率先在全省地方立法中采用“一事一法”“有几条立几条、管用几条制定几条”的灵活模式，《规定》的颁布实施，将违规的责任具体化、标准化，对违规行为设定了相应的行政处罚，具有很强的针对性和可操作性，这些规定很“接地气”，是漳州市法治建设和城市治理上一件具有里程碑意义的大事。

在法规起草制定过程中，立法部门始终做到坚持开门立法、民主立法。在立法选题阶段，通过各种媒体广泛征集到 20 多个立法需求项目，筛选确定了“门前三包”责任管理、城市生活垃圾处置管理和城市公共停车管理等三个备选项目。在法规草案起草、论证修改、审议阶段，先后赴 3 个城市学习考察，2 次公开草案全文面向社会征求意见建议，召开各类意见征询会 23 场，当面征询人大代表、专家学者、社会各界人士 915 人次，书面征询 567 人次，征集意见建议 1048条，前后共修改 31 稿，做出了 1164处次的修改。可以说，这部法规汇集了方方面面的意见建议，不仅符合国家相关法律法规，充分体现了“以民为本、立法为民”立法理念和法规的公平公正，又有漳州地方鲜明特色，凝聚了各方面的智慧，体现了地方立法的科学性、民主性。刘远市长对这部法规予以高度评价，也对法规的施行充满信心，他批示要求市城管执法局作为“门前三包”主管部门，拟定相应实施细则。

普法：找到正确打开方式

一部法律的出臺，不管你是否接受和承认，法律条文一直都摆在那里；一旦触犯了法律，法院可不会因为你不知情而给你从轻量刑。所以，用老百姓喜闻乐见的方式进行普法，让百姓知法懂法守法，就显得特别重要，这才是普法的正确打开方式。

“这仅仅是个开始，立法工作任重道远。”时任市人大常委会副主任的一位领导表示，“漳州市人大常委会将主动探索，走出一条既符合上位法要求又具有漳州特色的立法之路，主动适应改革形势需要和人民群众期待愿望，助推富美新漳州建设。”

为做好漳州首法的普及宣传，漳州市开展了一场针对性强、互动性好、覆盖面广、卓有成效的宣传活动，将“谁执法、谁普法”作为推进漳州首法的重要抓手和载体，突出宣传造势，打造“普法快车”。2017 年 7 月13 日，漳州市召开了《市容和环境卫生“门前三包”责任区管理若干规定》实施动员会。会上，市委书记檀云坤、市人大主任陈汉夫、市长刘远不仅进行动员讲话，还提出一系列工作要求和部署。漳州市城管执法局把主城区视为主战场，9月1日法规实施启动当天，在《闽南日报》制作大联板宣传并公布主城区“门前三包”实施范围，轰轰烈烈地开展一场场宣传活动，时任市人大常委会副主任陈福州、市城管执法局局长吴志民亲临主城区启动仪式；市、县（市、区）同步设立“门前三包”微信工作群，开通“漳州城市管理”公众号、制作和发放印着法规宣传的手摇扇、购物袋、纸巾盒、塑料杯等宣传品，开展“学首法得流量”的赠送流量包活动，在主流媒体开辟专栏，将文明执法与普法宣传相结合、日常宣传和集中宣传相结合、属地管理和上下联动相结合，把普法宣传教育渗透到执法办案的全过程，通过文明执法促进深度普法，广泛普法促进文明执法。不仅如此，漳州市城管执法局还通过座谈会、专题培训等形式，开展“先学一步，深学一层”的辅导并考试，达到“管业务必先懂业务”，掀起学法用法热潮。

在施行之日的宣传上，也做到了市、县（市、区）同步，齐头并进。芗城区在钻石大酒店举行了“门前三包”责任区管理启动仪式，芗城区、云霄县、南靖县的四套班子主要领导均同台赴会，联袂造势；龙文区委书记欧龙光、龙海市委书记郑隆松、云霄县委书记王金狮均亲临现场检查指导，确保法规“落地生根，开花结果”，以扎实的普法宣传工作让法治思维和观念进入群众的脑中心中，形成全民学法懂法守法用法的良好氛围；南靖县城管局全面开展宣传活动，现场与业主们讲解“门前三包”的内容，使群众详细了解“门前三包”工作的目的和重要意义，当天还完成了120份责任书签订与责任牌上墙；云霄县城管局选取县城区主干道宝城路、将军大道两路段作为试点，组织城管队员入店入户了解市民对“门前三包”管理规定的了解和知悉情况。

知法：开局实施日宣传造势

“漳州首法意义重大，要一炮打红，做到立得住、行得通、真管用、出效果。”市城管执法局局长吴志民的嗓音铿锵有力。

万事开头难。只有把各县（市、区）动员起来，开展各具特色的法治宣传教育主题活动，让群众动起来，让他们积极参与到法规实施日宣传活动中，才能取得较好成效。

《漳州市市容和环境卫生“门前三包”责任区管理若干规定》正式施行，意味着我市“门前三包”责任区管理工作进入法制化、规范化的新阶段；标志着城市治理从“人治”向“法治”转变，标志着城市执法从“粗放执法”向“精细治理”转变，标志着城市环境整治从“运动式整治”向“常态化管理”转变，标志着城市管理从“各自為政”向“共建共管”转变，同时也对中心城区的城市管理工作提出了新的更高的要求。把南昌路作为“门前三包”试点示范一条街来打造，发挥中心城区市容整洁、环境优美的引领作用、示范作用、辐射作用，带动主城区市容秩序和环境面貌的整体推进、全面提升。长泰县为引导商家“自治”，实现城市管理和商家权益的“双赢”，县城管局提前预热，在宣传发动、入户走访的基础上，开展摸底调查、集中整治和模拟执法行动，联合武安镇组成 8 个工作组深入开展“门前三包”责任人的调查摸底工作，共摸底责任人1530 户，确保“摸实摸透摸清”。结合“达标街”创建活动，提前强化措施，对乱摆乱占、乱拉乱挂、乱停乱放等违反规定行为的临街单位、店面施以重拳抓整治。同时，城管局及早开展模拟执法行动，对不愿配合工作的商户发放《长泰县“门前三包”责任提醒单》，要求其根据规定立即做出整改。

“有了法规，我们执法就有法可依，腰杆硬了、底气足了、力度大了，群众也更配合了。”长泰县城管局局长张键青如是说。许多商家从以往的排斥和抵触的情绪转变成配合和支持的态度，有的不再占道经营，有的主动拆除自设的违章广告，有的还主动给执法人员提供拆除工具。很多商家都愿意用自家的LED广告屏无偿为“门前三包”做宣传广告。在县城城南路，一家售卖电动车的商家谢某长期占道经营，认为自家商铺门前摆放产品没有违法，不听执法人员劝阻也不配合执法，态度恶劣。“门前三包”法规出台后，执法人员对其行为进行取证，谢某态度马上有了较大转变，他说：“既然已经立法了，再不讲道理、不听劝阻、一意孤行，就成了违法分子了。”此后，他不仅不再占道经营，还当起了遵守法规的“义务倡导员”。

回首一年来，漳州“门前三包”法规的诞生，确实发挥了管用、实效的作用，更好地服务漳州经济社会发展，城市管理蒸蒸日上，城市环境明显改善，让漳州这座美丽城市既有“颜值”，又有“内涵”，更加繁花似锦，的确无愧于漳州首法的光荣称号。