“门前三包”让城市颜值更高

朱亚圣

商店门口不是你想占就能占。芗城区城管执法局2018年4月开出今年针对个体商户的首张“门前三包”顶格处理罚单，罚款2000元。

原来，3月12日，新桥中队执法人员在日常巡查中发现辖区一家日用品店违反《漳州市市容和环境卫生“门前三包”责任区管理若干规定》（以下简称《规定》）要求，私自占用人行道摆放物品经营，严重妨碍群众通行，执法人员现场开具《责令停止违法行为通知书》，并纠正了该违法行为。

但在随后的几次巡查中，执法队员发现该经营户并未整改，仍旧在人行道上摆放物品。针对这种屡劝不改的违法行为，最后执法人员只能采取立案查处，并依据《规定》第十八条第一款“违反规定超出门窗、外墙经营的处五百元以上二千元以下罚款”，对该案件实行顶格处理。同时，对当事人进行法规宣传教育，这是第一个在全市开具顶格处罚的例子。

2017年9月1日，漳州首部实体性地方法规正式实施，意味着漳州“门前三包”责任区管理工作进入法制化、规范化、有序化的新阶段，标志着漳州市地方立法工作迈出具有开创性、奠基性的重要一步，具有里程碑意义。

首法 严谨生动的立法实践犹如“迎考”

2015年7月18日，漳州获批行使地方立法权。2016年4月1日，漳州首部程序性地方法规获批施行，紧接着就是进入首部实体法的立法。首部实体法的立法选题定什么？起初大家心里都没谱，这考验方方面面的智慧。

漳州市人大常委会在前期调研、立项评估的基础上，就首部实体法的立法方向及立法项目中涉及的重大问题多次向市委汇报。“立法工作先从城市管理着手”，漳州市委主要领导专门批示，让大家明确了立法的方向和重点。

实体法立法，对漳州而言是一个全新的课题，只能摸着石头过河。

“立足漳州实际，突出地方特色，采取‘一事一法的简易体制，切合当前精细化立法的趋势”，“门前三包”在三个立法选题中脱颖而出。漳州多次召开会议，就法规制定的指导思想、把握原则和重点解决的问题提出意见，要求“立法要从‘小切口入手，有几条立几条，管用几条制定幾条，做到严谨、务实、精准，便于贯彻实施”。

经过立法计划编制、立法项目调研、草案起草、论证修改、三次审议到最后经省人大常委会批准，《规定》犹如“十月怀胎”，在10个月内前后修改31稿的漫长期待中，终于“呱呱坠地”。特别是在立法选题阶段让百姓“点菜”，让群众全程参与。期间，市人大常委会领导带队赴3个城市学习考察，2次公开草案全文面向社会征求意见建议，召开各类意见征询会23场，征集意见建议1048条。这精雕细磨的实践与数据的背后，满载着漳州立法工作者的艰辛与汗水。

《规定》虽然只有24条，但起点高、定位准、亮点多，对“门前三包”责任人、责任区域、责任要求和管理部门的职责分工、监督检查、法律责任等做出了具体规定，推动城市管理工作由突击式、运动式向常态化、制度化转变。

“很好！这个若干规定实在、管用。”省人大常委会副主任、漳州市委书记檀云坤对《规定》予以高度评价。“门前三包”变成“法律法规”，这部凝聚着市政府及其各有关部门的辛勤劳动、凝聚着立法工作者的无私奉献、凝聚着全市人民聪明才智的法规，自诞生后就得到了各界的充分肯定。

落地 前置谋划主动激发“活力”

“为了更好地实施这部法规，让沿街商家、广大群众有个适应期，我们提前开展为期一个月的模拟执法。”漳州市城管执法局领导说。

根据漳州市政府的统一安排，自2017年8月1日起，漳州市以主城区南昌路（东起龙文区的龙江中路，西至芗城区的钟法路，全长4.62公里，责任人1111户，涉及芗城区东铺头、巷口两个街道办事处和龙文区步文镇，共有18个村（居）委会参与）为先行试点，开展为期一个月的“门前三包”试点工作，即采取边实施、边宣传的方式，对违法行为只劝导、不处罚，对影响市容秩序、环境卫生的违法现象进行整治。重点监管上述路段中人流量大、车流量多、管控难度大的区域，对违反《规定》的行为及时制止并要求整改。

“第一张警示单8月9日开出，当事者是南昌路一家有机鱼店。”芗城区城管执法局巷口中队中队长周志刚说，当时这家店在店外悬挂广告布条，违反了《规定》第九条第二、三项，于是执法队员开出新法颁布后的首张模拟“罚单”——“门前三包”责任警示单。

这张警示单页上，不仅详细列出了《规定》中有关广告设置、机动车停放、垃圾处理、绿化维护等商家需履行的多项责任要求，指明了当事人的违法行为，还将《规定》完整法条制作成二维码，市民只需扫描即可了解有关信息。“尽管在模拟执法期间只劝导、不处罚，但我的心情却和收到真罚单一样沉重。”店铺业主林先生感慨地说，整改后就抓紧时间学习“门前三包”相关法律知识，以后才不会收到真罚单。

其实，为了让《规定》早日实施，漳州市城管执法局运筹帷幄，未雨绸缪，提前做了大量的工作。

搭建框架。结合市委市政府对主城区城管执法职能调整，市城管执法局顺势而为，组建城管科，嫁接“门前三包”新职能，同步调整局领导班子分工，专门安排一名局领导主抓主管。业务科室人员从全局骨干中择优选配3名科级和7名科员，组成一支强有力团队，承担“门前三包”组织实施和监督检查业务。

锻炼骨干。对内，以城管科人员为培训对象，开展法规学习、专题培训、座谈讨论等活动，达到“懂得指导、懂得监督、懂得考评”的标准，成为“门前三包”责任区管理主管部门的行家里手。对外，以县级直接参与实施工作的重点群体为对象，8月18日对县级分管领导、法制骨干和主城区镇街分管领导、模拟试点村（居）负责人近70人进行首期培训；结合全市城管执法队伍轮训，从8月21日开始，在三期549人参加的培训中，开设“门前三包”责任区管理讲座，提高业务素质。

罗列清单。列出前期10项准备工作，逐一抓好落实：确定11个县（市、区）城管执法（市容管理）局为主管部门；建立工作网络格局，开通100多名参与交流的微信群互通信息动态；划定11个责任区，面积287.21平方公里；梳理299条主次干道列入管理重点范围，全长436公里；开展责任人摸底累计40721名；开通投诉电话和微信公众号24个；开展主次干道达标街创建活动，达到逐步推进、全域达标的目标；制定考核评价办法并纳入县级绩效考评范畴；建立“街长制”管理，即每条主次干道都实行“一街一长”制；县级制定相应的实施和宣传方案、市级连续出台“门前三包”责任区管理相关文件，推进工作开展。

而这，仅仅只是个开始。

市里成立组织实施领导小组，由市政府分管领导担任组长，领导小组下设办公室，主任由市城管执法局局长兼任，承担全市具体实施的指导、协调、检查和监督。同时，建立联席会制度，定期总结分析并研究解决实施过程中存在的问题。落实经费保障，协调解决把经费纳入财政预算，从城市管理专项经费列支。

2017年9月1日《规定》实施启动当天，时任市人大常委会副主任的一位领导、市城管执法局局长吴志民亲临主城区参加启动仪式；芗城区、云霄县、南靖县的四套班子主要领导均同台赴会，联袂造势；龙文区委书记欧龙光、龙海市委书记郑隆松、云霄县委书记王金狮均亲临现场检查指导。

随着模拟试点到正式实施的有序过渡，各部门、各街道到各个村（居）纷纷主动开启“总动员”模式，在组织学习新法规的同时还根据各责任网格范围，将发现的问题、群众反映的要求等及时交流汇总上报，并把“试点”之火向各县（市、区）蔓延。

芗城区各街道、社区联合机关单位志愿者组成宣传小分队，每天穿梭在辖区主次干道、背街小巷进行宣讲倡导，发放上万份“门前三包”宣传单；龙文区多个镇村居民，利用傍晚至夜间的商家经营黄金时段自发组队沿街巡查，发现并劝导违法经营行为；长泰县邀请“漳州市基层最美文化员”戴坤益录播了《城区市容和环境，“门前三包”来施行》的闽南话快板，以群众喜闻乐见的形式助力宣传……越来越多的群众更加了解“门前三包”的内容和要求，理解、支持并主动参与到“门前三包”工作中来。

“城市管理工作任重道远，我们要始终坚持造势，变单打独斗为全民协作。”漳州市城管执法局局长吴志民表示，开展“门前三包”责任区管理，就是要让70%的问题通过自我管理、自我约束的自治型服务来解决，20%问题靠街道和社区人员的教育、督查，通过奖惩管理来解决，最后10%要坚决依靠强有力的政府执法来解决。这样就会逐步减少政府的工作量，实现政府、社会和市民的共治，让我们的城市天更蓝、地更绿、环境更美。

成效 形成机制守护城市“脸面”

一座城市，三分在建，七分靠管。城市面貌，犹如人的脸面，精心护理才能焕发光彩有颜值。

《规定》的实施，最大的益处是什么，成效在哪里？这个问题由一线的城市管理执法者来回答，更有说服力。

“最大的意义就是形成一种法治化的管理制度。”薌城区城管执法局局长谢武进一步解释说，以往实行“门前三包”规定时，由于只是部门规章，缺乏约束力，形不成威慑力，对于违规行为，执法人员只能对商家进行劝导，商家不一定理会，因此队员在执法过程中有时会遇到阻碍甚至是冲突。“而今根据《规定》，如果商家不服从劝导，可依法进行处罚”，《规定》的实施不仅对商家形成了约束，而且也为执法人员执法提供了法律保障。

作为牵头抓总单位，市城管执法局边干边摸索，逐步形成长效机制，让这条路越走越远。

抓住关键。制定“主城区为主战场，主干道为主抓手”的实施推进方略，明确主攻方向，突出重点目标。法规的实施，首选在主城区落地；推进的效果，应当向主城区看齐，这是思路，更是策略。市城管执法局握紧这个着力点，把监管力度向主城区倾斜，比如实施启动仪式、模拟执法试点，均选择在主城区；比如课题调研、领导视察，均以芗城、龙文两区为主；比如把“门前三包”纳入数字城管高位监管，对首法实施效果进行网格化抽样检查，也直接在主城区展开；比如“牛皮癣”清除保洁，持续推行“政府购买服务”，新一轮招投标于2018年4月10日完成；比如“示范区”创建，首选在龙文区的龙江路、九龙大道、江滨路、迎宾路四条主干道交集区域开展先行先试。同时，抓好主干道，把握重点抓手。瞄准靶心，方能有的放矢，靶心就是主次干道。全市共梳理主次干道299条，总长度436公里，全部列入“达标街”创建计划，制定“先易后难，循序渐进；五年为限，全城达标”的实施方案。

创新思路。抓好达标创建，把主次干道作为实施“门前三包”主攻方向，每年20%主次干道开展“达标街”创建，示范引领，深度推进。根据考评结果高低，给予示范街、达标街、合格街、差评街四个评价等次。达到示范街的树牌公示，差评街等次的，公开通报并绩效扣分；推行街长制度，各县（市、区）均结合实际，制定出台“街长制”工作制度，目前，全市已有377名街长上任履职；公示明晰职责，推进责任书签订和责任牌上墙，全市已完成五年达标街创建主次干道责任书签订29212份，上墙责任牌19362块。

考评监督。一个是开展模拟考评，2017年9月市局城管科对南昌路实施“门前三包”情况开展模拟考评，掌握考评内容，规范考评标准。为使工作更有针对性，还组织县级城管执法（市容管理）分管领导对芗城区南昌路模拟考评，召开座谈会，讨论交流考评中的难点、焦点问题。另一个是组织全市考评。2017年按照“每两月考评一次”要求，10、12月份依照定性、定量指标进行考核评价，定性以考评办法50条为内容，采取内务资料检查对照，定量以“不通知、不派车、不接待、不休息、不固定、不草率、不说情、不丢失”等“八不”要求，出动3组人员集中深入11个县（市、区）进行定量考核，出具考评通报。考评结果纳入绩效考核内容，并作为创建文明单位的重要考评依据。为更加客观反映各县（市、区）实施状况，2018年调整定量考评部分的计分办法，每季度实施考评监督。

解决难题。各地积极探索新方法、新途径，创造性的开展工作。芗城区联合多部门举办商家“门前三包”诚信承诺书签订活动，督促商户做到诚信、守法、文明经营；龙文区全力打造“门前三包”示范区，开展摸底排查，问题归类，2018年3月21日举行启动仪式，在步文和碧湖街道辖区内开展创建；南靖县创新执法模式，采取惩罚教育相结合的方式，对于被暂扣物品的摊贩和店面商户，邀请他们参加“门前三包”知识培训会，现场沟通交流，培训会结束后返还暂扣物品；平和县结合“五城同创”创建行动，环卫保洁、“牛皮癣”采用市场化运作模式，提升城市管理水平；东山县西埔镇东埔社区将“门前三包”纳入综治网格化管理，及时解决问题。

长效管理。采取“边整治，边规范；边促进，边发展”，并驾齐驱，深耕细作，以“四着力”促首法落地。着力设施配套。实施以来，全市累计投入2549.6万元，修补人行道2.16万平方米，设置隔离栏117公里，增设停车位2.7万平方米，补植树木花草11.7万株，维修绿化设施12.6万平方米，维修亮化设施16万平方米。着力主题整治。2017年全市开展专项整治899次；2018年力度增大，制定“市容整治一月一主题，市貌提升一月一行动”系列活动，包括城区治癣、广告招牌、圈占车位、门前搭建、遮阳雨篷、占道经营、车辆违停、箱体美化、空中三线、油烟噪音等“十大主题”专项整治行动。实施以来，全市整治城区治癣4.7万处、广告招牌4310块、圈占车位4532处、门前搭建2445起、遮阳雨篷5579处、占道经营4.5万起、车辆违停3.3万起、油烟噪音2827起。着力街长管理。建立“一街一长”的“街长制”管理模式，让“街道巡查有人管，达标创建有人抓”成为常态，实现“有街就有人，有人就有责”的共建共管局面。着力考核评价。制定《考核评价办法》，以漳州市政府办公室名义行文；按照“五统一”标准，对实施的过程、效果进行定性和定量考评，考评结果纳入市对县（市、区）绩效管理的察访核验内容，考评站位公开通报。

市长刘远提出，要以“门前三包”立法为契机，着眼于群众普遍关注的热点、难点问题，在城市管理上发扬“钉钉子”精神，深耕细作，持久发力，进一步理顺管理体制、提升宜居环境、完善保障体系，推动城市管理精细化、长效化，在更高的起点上加快建设富美漳州。

转变 打通精细化管理“最后一公里”

凡事预则立，不预则废。市容和环境卫生是城市管理重要组成部分，把“门前三包”法治化，落细落小城市管理，优化序化城市秩序，是解决城市精细化管理“最后一公里”的长效机制。首法实施以来，总体向好，各界一致点赞。

实现由“规范性文件”向“地方性法规”的转变。2005年，市政府制定了《漳州市市区“门前三包”责任制管理规定》，并于2011年进行了修订。由于规范性文件效力层级的局限性，存在无“法”保障、无“法”权威的缺陷，執行效果必然达不到预期，不适应形势发展需要。如今把“门前三包”法规化，对责任主体、管理主体、执法主体、监督主体进行明晰而具体规定，对违规行为设定相应的罚则，实现了有法可依，对强化市容和环境卫生管理产生深远影响，体现与时俱进新常态。

实现由“行政性行为”向“全民式协作”的转变。通过市、县（市、区）、镇（街）、村（居）四级宣传网络，利用电视、广播、报刊、网络等公众媒体，对法规颁布实施进行全面动员，有效提高公民对“门前三包”的知晓率、参与率、遵规率；通过签订近3万份的责任书和上墙近2万个的责任牌，引导商家“管好自家地、扫好门前雪”，强化自我约束，从源头上减少乱占道、乱悬挂、乱停放等突出问题；开通24个投诉电话和微信公众号，拓宽公众监督渠道，发动群众监督热情，逐步形成“全民城管”局面；通过数字城管与民生“110”平台的对接，把群众拨打12319、12345热线的投诉举报，以及网格化信息员采集上报问题，统一受理，集中派遣，限时处置，全程跟踪，纳入考评。通过“看得见，摸得着”的变化，让广大市民拥护并自觉参与法规的实施推进。

实现由“粗放式执法”向“精细化治理”的转变。改变以往失管空白，实现网格巡查、常态监管目标。各县（市、区）根据主次干道及片区实际情况，划分出若干道路网格，设定管理每条道路的“街长”，负起管理第一责任，并从镇（街）、社区工作人员中指定配备副街长或巡查队员，定期对所辖街道进行监督巡查、劝导纠正。改变城管单打独斗，实现联动协调、齐抓共管局面。法规明确城管、住建、规划、环保、工商、食药、公安、财政等相关职能部门的职责分工，强化责任，密切协作；明确镇（街）、村（居）的属地责任与保障力度，形成联合联动、共建共管合力。改变借法执法困局，实现有法可依、处罚有据夙愿。法规明确了违法行为种类、执法主体类别和违法处罚标准，全市已有芗城区、龙文区、云霄县、诏安县、东山县、南靖县、长泰县开展执法处罚，并日益强化力度。

实现由“运动式整治”向“常态化监管”的转变。配套制度规范化，制定履行主管部门职责、实施指导意见、执法考评、督查通报等17项配套制度，推动“门前三包”的有效落地。信息管理数据化，依托“数字城管”平台，把“门前三包”责任人基本信息、经营种类、“三包”范围以及责任区范围内公共设施、苗木等登记造册，录入“责任人电子化信息数据库”，形成“一户一档”，实行动态管理，有效提高数据分析和处理效率。考核评价绩效化，建立市、县（市、区）两级政府“门前三包”实施情况考评制度，由市城管执法局成立3支督查考核组，采取定性、定量、定效相结合方式，对各县（市、区）“门前三包”进行考评，考评结果纳入绩效考核内容，并作为创建文明单位的重要考评依据，倒逼“门前三包”快速落实、快见成效。