监督职能回归与监事会重构：党组织内嵌国有企业治理的合理路径

钟 原

(武汉大学 法学院，武汉 430072)

近年来，国有企业改革再度成为公众热烈讨论的话题，国务院也频繁发布有关分类治理、混合所有制改革等具体方案。与体制结构变革相伴的是党中央近期颁布的、多项强调坚持党对国有企业领导的政策文件，如《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》(以下简称《加强党建意见》)。习近平总书记在2016年10月的“全国国有企业党的建设工作会议”上也再次强调了这点，其中更是提出了“应把企业党组织内嵌到公司治理结构之中”[1]。结合在此前后，多家具有国资背景的上市公司纷纷修改章程，明确党组织的地位和作用，一时间，有关中国国有企业特殊治理模式的讨论再次兴起。本文拟就党组织内嵌国有企业治理的特殊模式进行理论梳理与制度探讨。

一、党组织内嵌国有企业治理的正当性

客观地说，中国国有企业有许多特殊问题，但正如习近平总书记所说，“中国特色现代国有企业制度，‘特’就特在把党的领导融入公司治理各环节”[1]。因此从公司治理的角度来看，核心应在于坚持党的领导，所要解决的问题也应围绕如何将党组织内嵌到企业内部治理结构中来。而这一问题可以说是全新命题，在世界范围内也并未出现过相似的、可供参考的模式，所以它可以说是我国国有企业治理最大的特色。但从另一方面看，中国共产党作为执政党参与国有企业的治理方式历来为人们所质疑，政治因素过多介入所导致的生产经营低效率、贪污腐败等问题也始终被各界诟病。也正是基于这一层面的考虑，党政企分开成为国有企业改革的重要方向，将国有企业推向市场、参与竞争成为自中央到地方的改革共识。因此，在国有企业治理中嵌入党组织的领导是否有其正当性、理论依据何在，成为首先应该解决的基本问题。本文拟通过以下几个方面梳理党对国有企业的领导以及内嵌其中治理的理据所在。

(一)历史正当性

党组织参与国有企业治理有其特定的历史逻辑，甚至长期以来，党组织干预生产经营是其治理的常态，而国有企业治理模式的转变与国企改革也是相伴相随的，其大致经历了这么几个阶段的变化。

第一阶段，自新中国成立至改革开放的数十年时间里，党组织对国有企业的治理采取直接干预的方式。现代意义上的国有企业概念在当时并不存在，“国营企业”是该类组织的称谓，而这一称谓也十分形象地概括了这一阶段的国有企业特点。在当时党政不分、政企不分的计划经济环境下，企业的生产经营全都以国家计划的形式进行。1956年党的八大报告中第一次明确提出国营企业实行党的集体领导和个人负责相结合的制度*《中国共产党中央委员会向第八次全国代表大会的政治报告》：“在企业中，应当建立以党为核心的集体领导和个人负责相结合的领导制度。凡是重大的问题都应当经过集体讨论和共同决定，凡是日常的工作都应当由专人分工负责。”，党组织在国营企业中处于绝对的领导核心。

第二阶段，十一届三中全会召开至1988年《全民所有制工业企业法》颁布之前。该阶段对党组织在企业治理中的领导方式进行了变革，其中主要是厂长(经理)负责制的确立。在意识到国家计划无法照顾到千变万化的市场需求[2]之后，国有企业逐步被推向自主经营、自负盈亏[3]的现代企业制度，但在日常管理中却出现了党委领导但不负责、厂长负责日常生产但无决策权的矛盾情形，权责不统一成为制约国有企业进一步发展的桎梏。在此背景下，十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出实施厂长(经理)负责制，并最终在《全民所有制工业企业法》中以法律形式予以确立。

第三阶段，1989年至今。在厂长(经理)负责制确认之后，党组织的职能转变为保证和监督，不再进行具体经营决策使得党组织领导被弱化。有鉴于此，党中央在此阶段，尤其是2012年全面从严治党以来，有关加强党组织在国有企业中的建设的文件层出不穷，其中重要的文件包括1997年《中共中央关于进一步加强和改进国有企业党的建设工作的通知》、十五届四中全会的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》以及前文所述的《加强党建意见》等。以上文件无一例外都确认了党组织在国有企业中的政治领导核心地位。

从以上历史脉络梳理中不难发现，党组织参与国有企业治理有其历史的延续性和合理性，它既是在特定历史条件下所做出的抉择，也是当下国有企业治理的必然选择，因此具有历史正当性。

(二)政治正当性

中国特色社会主义的领导核心是中国共产党，本质特征也是中国共产党的领导，作为社会主义国家经济支柱和重要力量的国有企业无疑应该置于党的领导之下。同时，国有企业自身也是党领导下的国家治理结构的重要组成部分，坚持党的政治领导核心是国有企业在政治上的必然路径。而作为党在经济方面的重要依靠力量，国有企业在推动我国经济社会进步、民生问题改善等方面也做出了卓越的贡献，在中国进入世界500强的企业中国有企业占到了绝大多数，对于那些投资规模大、建设周期长、短期收益率低的基础设施、公共服务领域，同样也是由国有企业一步步建设和推动。

从另一方面看，党组织内嵌国有企业治理尽管没有可供借鉴的模式和经验，但在坚定“四个自信”前提下的中国特色国有企业治理模式却有其政治和经济基础，党的领导既是国有企业的正确选择，更是其独特的政治优势。而任何国家如果试图强制所有企业按某种单一模式发展，必定在竞争中失败[4]。因此，类似于“公司法历史终结”之类的西方公司制度理论探讨，可以作为制度的借鉴，而没有必要奉为圭臬。

最后从当前混合所有制改革的大背景来看，党组织参与企业的治理也有其政治上的必要性。瓜分国有资产、贪污腐败等问题在历次国有企业改革中都有出现，在国有企业高管党员占多数的情况下[5]，从严治党以及反腐倡廉等党的建设能够有效约束企业高管并抑制上述现象。因此在现阶段，强调党对国有企业的领导以及党组织内嵌国有企业治理仍然具有政治上的正当性。

(三)法律正当性

在当前全面依法治国的大背景下，对于党组织参与国有企业是否具有正当性的问题还应该从法治的角度来分析。

首先，从宪法层面来看。《宪法》尽管没有在文本中明确规定党的领导，只是在其序言部分有事实性叙述，是否具备法律效力尚存争议，但是我国《宪法》从实质上说是党的主张和人民意志的统一[6]，党的领导正是我国《宪法》产生和实施的重要保障。另一方面，《宪法》第7条规定，以国有企业为主要支柱的国有经济在国民经济中占主导地位，国家保障它的发展，因此通过党组织内嵌企业治理的方式“做强做优做大”国有企业也有了其宪法基础。

其次，从公司法层面来看。《公司法》对党组织在国企中的地位及活动规则做出了规定，也即《公司法》第19条：“在公司中，根据中国共产党章程的规定，设立中国共产党的组织，开展党的活动。公司应当为党组织的活动提供必要条件。”至少从《公司法》的现行规定来看，类似认为在公司组织中加强党的建设是中国公司法倒退的质疑似乎不攻自破。当然，在一般意义上的公司法中做出该规定是否合理仍然有相当大的讨论空间，但就党组织内嵌国有企业的治理而言，该条文无疑提供了法律意义上的正当性。

最后，从国有企业相关法律法规来看。1988年的《全民所有制工业企业法》作为我国第一部关于规范企业的系统性法律[7]，具有里程碑意义。该法第8条从法律上确定了党在国有企业中的保证监督作用，使党组织在国有企业监督职能的强化有了法律依据和重要保障。从行政法规层面来看，《企业国有资产监督管理暂行条例》第43条也有相关规定，即“国有及国有控股企业、国有参股企业中中国共产党基层组织建设、社会主义精神文明建设和党风廉政建设，依照《中国共产党章程》和有关规定执行”。

二、监督职能回归——党组织内嵌国有企业治理的方式

(一)党组织内嵌国有企业治理的问题：经济决策职能扩大

1.经济决策职能的扩大

党组织参与国有企业治理有其历史、政治以及法律正当性，但如何将党的领导融入国有企业内部治理却是一个棘手的问题，分析党组织内嵌的现有问题应是探讨的起点。目前来看，党组织参与国有企业治理最为人所质疑的便是党政企不分的问题。究其原因，党组织经济决策职能的扩大难辞其咎，而从表1中也可以清晰地看到这一点。由表1可以看出，党组织在国有企业中的治理从最开始的保证监督作用，逐渐扩展到对于重大问题的意见建议权，到最后形成了今天通过“双向进入、交叉任职”直接进入企业高级管理层进行重大问题决策的方式。党组织的经济决策职能始终处于一个不断扩大的过程，并且通过进入董事会、监事会等内部机构，使得党组织的经济决策不仅具有党内政策文件的依据，更具备企业公司法方面的法律要件，可以说是既符合党章党规，又符合法律法规。

2.经济职能扩大带来的问题

(1)核心问题：党政企不分。党组织经济决策职能的不断扩大，使得党企不分、政企不分的质疑声一直伴随着党对国有企业领导作用的发挥。而客观来说，由于行政管理与企业管理截然不同的处理方式、经营效率和组织结构，党组织经济决策职能的扩大导致了一系列国有企业在经营管理方面的问题，比如低效率、体制僵化、官僚主义等。鉴于这些具体问题已被反复探讨，本文不再重复，但这些问题的根源——经济决策职能的扩大却应成为解决党组织内嵌企业治理方式问题的症结所在。

(2)法学问题：决策权责不符。从法学的角度看，党组织在进行经济决策时存在着权责不符的问题。具体来说，企业的经营管理由党委进行决策，但由此产生的法律风险和法律责任却由董事会、监事会等高级管理人员乃至于股东来承担，这显然不符合法学意义上的权责利对应关系。事实上，这也正是党委决策历来为人所诟病之处，20世纪80年代确立厂长负责制时同样是基于此考虑。之前的国有企业生产经营权被政府部门最大限度地予以限制[8]，而具体到中国政治体制长期以来党政不分的语境下，生产经营权实质上是由不同级别的党组织予以掌控。改革开放之后，通过《国营工业企业暂行条例》等法规确定了党委领导、厂长行政指挥的体制，但在长期的运行过程中发现，党委领导但不负经营责任，厂长抓生产经营却没有决策权，由于权责分配的不一致导致企业无人敢负责、无人有权负责，直接影响了经营效率。基于此问题的考虑才在之后的法律文件中明确了厂长(经理)负责制，而如今经济决策职能的扩大将使国企回到权责不符的法学困境来。

表1党章及党中央政策文件有关党组织参与国有企业治理方式的表述

(3) 直接问题：阻碍全球化进程。党组织对企业经济方面介入过多还有可能影响国有企业走出去战略的实施，并进而阻碍中国全球化进程。TPP对国有企业的限制就是典型例子，由于国有企业竞争中立规则的限制，使得TPP成为“一个只禁止中国入内的俱乐部”[9]。我国国企在与TPP成员国进行正常商业贸易时也遭遇所谓的“制度距离”*“制度距离”(institutional distance)认为：“在跨国企业的投资活动中，如果国内和东道国之间的制度存在差异，会增加外资企业在东道国取得合法经营资格的难度。”参见文献[10]。，中石油、中海油一系列投资活动均告失败更是该问题的直接体现。作为全球化进程中的主要力量，国有企业无法走出去对我国经济发展的影响是巨大的，党组织经济决策职能扩大所带来的直接问题应引起反思。

(二)党组织内嵌国有企业治理的合理方式：监督职能回归

1.以监督职能回归作为内嵌方式的原因

以监督职能的回归取代经济决策职能扩大作为党组织内嵌国有企业治理的主要方式有其特定的合理性原因，具体包括以下几个方面：

(1) 与国有企业改革的最初目标契合。本文在此使用了“回归”一词，这是因为不干预企业生产经营、发挥保证监督作用是党和国家对国有企业治理一系列改革的起点。从表1中可以看出在改革开放之后的十二大党章中，党组织起初便只有监督职能，在之后的党章中才逐步演变成如今直接参与决策的模式。同样的情形也出现在中央政策文件和法律之中，1988年颁布的《全民所有制工业企业法》第8条规定，“中国共产党在企业中的基层组织，对党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行实行保证监督”，将党的活动限定在保证监督范围内。而从以上条款中可以看出，党组织改决策为监督，激活国企的现代经营管理模式，增加生产经营效率，并进而拉动整个国家的经济增长，才是国企改革的起点和初衷。

(2)与党领导国有企业的根本目的契合。从表1中的党章以及各项中央政策文件中可以看出，发挥政治核心作用是党组织参与国有企业治理的根本目的所在。发挥政治方面的核心作用意味着把握好企业的政治方向，对企业在重大问题决策方面是否符合党和国家的政策精神予以统筹把握，在企业日常的生产经营方面则是当好参谋，但不进行经济方面的决策[11]。因此，从根本目的的角度看，经济决策职能的扩大不符合其政治核心作用，而监督职能的回归是党组织进行政治领导的主要方式。

(3)与现代企业治理结构契合。习近平总书记在国企的党建会议上强调，“建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之”[1]。将政党从企业经营决策中脱离出来，转而以监督方式体现对国有企业的领导，无疑是符合现代企业治理理论和现代企业制度的。现代企业的治理结构日趋专业化，所有权经营权的分离、职业经理人的出现等都体现了这一趋势，而尽管国有企业在政治上的意义丝毫不亚于其经济意义[12]，但现代企业制度在国企的确立却是不可逆的趋势，将党组织的职权限定在监督上，保证国企的发展不背离党和国家的大政方针成为符合这一趋势的合理做法。

2.监督职能的内涵

监督职能发展至今，至少应从以下几个方面进行理解和解读：

(1) 对企业“三重一大”决策的监督。“三重一大”是指重大决策事项、重要人事任免事项、重大项目安排事项以及大额度资金运作事项*中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》。。党组织对“三重一大”问题的监督体现在企业董事会决议、经理班子研究之前必须听取企业党委会的意见建议，而决策也必须是党委、董事会或者经理班子集体做出。“三重一大”事项决策的正确与否很大程度上关系到国有企业的生存，党组织对这些决策是否符合中央的政策精神予以监督，是党发挥政治核心作用的主要途径[13]。

(2) 对党员干部的监督。这一方面是反腐倡廉工作的要求。与党政机关相比，国有企业由于体制机制较为封闭、专业性较强等原因，贪污腐败问题甚至更加严重[14]。党组织在日常工作中需要加强对相关领导干部的正确引导，并且抓好宣传和思想教育工作。另一方面，对党员干部在企业生产经营管理中的行为党组织也应予以监督。这首先包括对党员干部在经营管理中有无出现违反党章党纪问题的监督，其次是对党员干部在履行自己职责时是否符合法律规定进行监督。依前述党章第32条的规定，党组织需支持股东会、董事会、监事会和经理(厂长)依法行使职权，从该角度来看，如果党员领导干部在日常经营管理中实施了违法行为，也应被党组织所监督并制止。

(3) 对国有资产的监督。对企业国有资产进行监督，防止其流失也应属于党组织的职责范围。尤其是在当前国有资产流失较为严重、国有资产监管有所缺位的情况下[15]，国有资产的流失很大程度上是因为企业及其高级管理人员的违法违规操作。通过党组织对该问题予以行为上的监督和思想上的教育，增强党员管理人员保护国有资产的积极意识和责任心，一定程度上对国有资产的流失问题能起到防范和制止的作用。

三、监事会重构——党组织内嵌国有企业治理的具体进路

作为企业法定的监督机构，监事会无疑是党组织监督职能内嵌最可行的制度切入点。但在现实中，党的监督职能发挥与现有的监事会制度尚未实现有效的契合，而如今国有企业的监事会制度也有多方面的不足，并可能导致党组织监督职能无法有效发挥作用，因此对当前问题的分析以及监事会制度的重构成为本文接下来要讨论的重要问题。

(一)推荐与整合政府监事——明确监督主体和监督对象

推荐与整合政府监事包括两方面的基本内容。第一，将现有依《国有企业监事会暂行条例》第14条任命的外派监事会以及外派监事整合为政府监事。第二，政府监事首先由各级党组织通过推荐的方式确定候选人，最终由各级政府的国有资产监督管理部门对提名候选人予以统一委任。党组织通过推荐任命政府监事的方式实现对国有企业的监督，而履行监督职能的主体则为政府监事。以上制度安排基于以下几点考虑：

1.从制度上理顺了党政企关系

如前文所述，党政企关系是当前经济决策职能扩大之后国有企业所面临的核心问题，也是为外界诟病最多的问题。一方面，党组织通过监督职能的回归内嵌至国有企业的内部治理之中；但另一方面，在行使监督职能的同时也要注意党政企关系的厘清。党组织推荐、政府委任对三者关系的理顺具有重要意义。

首先，由党组织推荐提名人选，政府统一委任，既符合党在政治上的领导地位，也体现了政府依照《国有资产法》具有的企业国有资产所有人代表职能和出资人职能[16]，与当前的国有资产委托代理链相契合。其次，在政企方面，由政府对政府监事予以委任，再次理顺了政府作为国有资产代表对国有企业的监督地位。最后，通过整合政府监事，并以政府监事发挥监督作用也厘清了党、企之间的关系问题。党组织内嵌国有企业治理并不是要直接干预企业生产经营决策，以政府监事作为党组织监督职能发挥的中介和载体，符合当前企业公司法有关企业监督制度的规定和现代企业制度的构建。

2.明确了监督对象和目标

本文所讨论的政府监事具有多重身份含义，而根据其身份的不同特点也明确了不同的监督对象和目标：第一，作为企业法定的监事会成员，政府监事无疑要对企业重大问题决策以及相关的生产经营问题进行监督，这是依据《公司法》及相关的企业法律法规享有的监督权。第二，作为党组织推荐的、党组织监督职能的代表，依据党章、党规中规定的党管干部等基本原则，政府监事还需对企业中党员领导干部在党风党纪、政治素养等方面予以监督，加上国有公司中高管多数都是党员的现状，党组织对党员干部的监督职能将以政府监事的方式有效发挥。第三，作为政府任命的国有资产监督主体，政府监事还需对国有资产的运营状况进行监督，最主要的是防止因经营不善、违法操作等原因造成的国有资产流失。

(二)建立监事会中心的治理结构——确立监督权威和监督方式

企业内部治理结构以监事会为中心在德国早有先例，是一种将监事会的地位置于董事会和经理层之上，实现对后两者监督和指导的治理模式[17]。将党组织的监督职能内嵌至以监事会为中心的企业治理结构，具体包括以下几个方面的内容：首先，董事会不再由股东大会直接选出，而是由监事会选任，并对监事会负责。董事会负责企业日常的生产经营，在企业业务方面起到领导作用，而监事会对于董事会的工作进行监督。其次，监事会对董事会的监督并不是简单的事后监督，还包括对董事会未来管理业务的指导，这也符合德国等实行“二元领导模式”内部治理方式的发展方向[18]。最后，党组织的监督职能通过政府监事在监事会中予以实现。如前文所述，党的监督职能回归始终是党组织内嵌国有企业治理的方式，其最终目的是要使党组织能有效参与国有企业内部治理，使党的政治核心作用能在国有企业中得到更好的体现。因此通过推荐和整合政府监事，以政府监事作为党组织监督职能的代表，在监事会这一现有的、法定的内部监督制度中发挥党组织的监督职能，既符合企业治理逻辑，更符合依法治国的基本国策。

笔者建议以监事会为中心建立企业内部治理结构主要基于以下几点考虑：

1.解决当前企业监督的制度供给不足，确立党组织监督权威

有关监督制度的讨论一直是当前国有企业治理结构的热点，学界以及实务界普遍认为当前监事会在我国形同虚设[19]，而效仿欧美等国引入的独立董事制度在我国实施效果同样并不理想[20]，而造成这一局面的因素是多方面的。

事实上，我国在企业公司领域实行董事会、监事会的二元领导结构是效仿德日等国。在企业和公司的内部治理中引入该制度以加强监督这本身是没有问题的，英美等没有监事会的国家也对区分监督与被监督主体，使监督和执行职能分离的监事会制度予以认可[21]。但具体到监事会制度而言，其起源国德国对于监事会在公司治理结构中的地位和职权在法律中有着明确、完整的规定，之后效仿德国建立监事会制度的日本也在其公司法中提供了多种结构构建的选择。该制度移植到我国后，虽然赋予了其和董事会平等的地位，但董事会及经理层过于强势的地位使得监事会地位有虚化的趋向，再加上当前监事会在国有企业内部治理中缺乏必要的职权和配备[22]，监事会在我国企业，尤其是国有企业中处于一种尴尬的境地。

现有的困境使得党组织通过监事会发挥其监督职能面临制度供给方面的不足，通过建立监事会中心的治理结构能够有效树立监事会的主体地位，并为党组织监督职能的回归奠定制度构建上的基础，从而确立党组织的监督权威。

2.完善当前的监督方式和监督权能

依现有外派监事会的方式，监事会对国有企业的监督仅限于事后监督[23]，因为监事会的监督职能以财务监管为主，最主要的监督手段仅为查账。而监事会中心治理结构则可以实现事前、事中以及事后监督的结合[24]。董事会的重大问题决策将首先通过监事会的授权，除部分业务决策之外，董事会并不直接听命于股东大会。人事安排上，董事会成员也首先由监事会予以选任，董事长及总经理等高级管理人员则再由董事会任命。监督权能方面，党组织监督职能通过政府监事内嵌之后，除了当前财务的审计职能之外，更为重要的是对党员领导干部的监督，从财务和政治纪律等多个方面解决企业“内部人控制”问题。而完善的监督方式和监督权能将明确监事会中心的定位，这将有利于克服委托代理理论中的代理人懈怠、自利以及推卸责任等问题。

(三)改外部监督为内部监督——保障监督效果和监督责任

本文此处的外部监督改为内部监督并非指监事会选派方式，更多的是指治理结构从外派到内设的转变[25]。换句话说，是使政府监事以及监事会无论从理论上还是实务中都内化为国有企业的内部治理结构，加强监事会的独立性，减少政治因素的影响。由外部监督改为内部监督是基于以下几点因素的考虑：

1.保证信息的对称和充分

信息的对称和充分是监督是否有效的关键因素，将党组织的监督职能内嵌至监事会，而不是直接予以监督和指导正是考虑到信息对称和充分的问题。监事会作为企业的常规治理机构，对于企业财务、规划等信息的掌握相较于党组织、政府等党政机关无疑要更详尽。尽管当前存在监事会虚化的问题，但通过前文所建议的政府监事选派以及监事会中心的建构，监事会作为企业内部机构获取更多信息有了制度上的可能，因此，强调监事会在企业内部中的监督，减少外部政治因素的干预对于监事会获取监管信息、保证党组织的监督效果具有重要意义。

2.从法律角度确立监督责任体系

严格的责任制度可以督促政府监事更好地履行自己的职责。通过依靠企业内部治理结构——政府监事及监事会来发挥党组织的监督职能，可以使监督主体在履职过程中受到包括《公司法》《企业国有资产法》等在内的法律、法规对监事及其职责的严格约束。因此实现监事会由外部监督向内部监督的转变，从理论角度看符合权责利三者在法学意义上的分配关系划分，从实践的角度看，如此安排也是践行依法治国、促进国有企业治理走向法治轨道的正确选择。监事会重构后的公司内部治理如图1所示。

图1 监事会重构后的公司内部治理

四、结 语

国有企业改革是一个十分宏大的话题，而党组织内嵌国有企业治理则是其中一个复杂且特殊的问题，但它具有中国语境下的必要性和可行性。国有企业改革进行到当前阶段，对于建立现代企业制度、减少党和政府对企业运营的直接干预等问题各界早已达成共识，而党对国有企业的政治、思想和组织领导作为基本政治原则无疑也应一以贯之，因此采用何种方式实现内嵌成为最应探讨的问题。

本文尝试提供了一个以监督职能回归为主要方式、以监事会重构为具体进路的路径选择，并围绕该选择展开了一系列论述。当然，无争鸣则无学术，多种路径的探索、多种方式都将使真理愈辩愈明，但无论该问题之后的探讨如何，本文都试图通过一种完整、合理的逻辑架构对党组织内嵌国有企业的治理予以学理上的论证，以期为党组织在国有企业政治核心作用的发挥提供一种可行的思路，为中国特色国有企业治理模式的成功发展做出理论上的贡献。