食品药品监管规制改革调查——以大连市为例

□ 邵建芳 大连市药品不良反应监测中心

食品药品行业既是地方产业之一，也是地方一个重要的就业领域。近年来全国重大食品药品安全事件频发，“三聚氰胺”“毒胶囊”等事件对社会产生了不良影响，食品药品安全的行业规制也越来越受到社会各界的广泛关注。大连市食品药品监管面广量大，同时面临机构改革新机遇，因此需要对食品药品安全规制进行系统研究。本调查研究以大连市食品药品监督管理局成立后食品药品监督规制的现状作为研究重点，以历史回顾和理论分析为基础，结合实地调研获取的数据，探讨食品药品监管规制的完善与创新机制，为市级食品药品安全监管提供可行性建议。

大连市食品药品监管现有规制存在的问题

当前监管规制存在的问题

区市县级“三合一”改革后，市场经营主体、服务对象面广、量大，原则上越贴近服务对象监管才越有效，但实际工作中存在一些问题。一是基层区市县局食药监管机制需要完善。尽管食品药品监管职责应履行，但实质性运转没有完全到位。二是监管人力不足。食品药品监管是专业执法，基层机构职能调整后普遍存在人手少、划转来的人员年龄偏大、专业技能水平低的问题，基层监管“不愿干、不会干、不敢干”的问题尤为突出。三是担当意识不够。随着简政放权的不断深入，基层监管责任和风险也随之增加，容易导致基层监管机构承接不力的情况。从具体调研来看，在以下三个方面存在问题。

1.行政监管方面存在的问题和原因分析

（1）区级食药监管由于“三合一”的设置，无法与市级食药监管局所设机构相对应，有的科室要对应上级2～6个处室甚至更多的部门的工作，存在工作量大，无法保质保量完成各项工作的问题。

（2）区级市场监管局编制内行政机构有待完善。目前，基层监管分局所辖区域大、监管对象多、人员配备不足，无法全覆盖、尽职尽责地完成各项日常监管工作，具体表现在本身编制不足、编制内人员没有配齐、现有人员年龄老化等。

2.执法监督方面存在的问题和原因分析

（1）小作坊作为目前存在的特殊食品生产加工业态，业户因资金、规模等方面的限制无法达到办理QS的条件要求，无法办理许可证明，但群众有需求，市场有需求，且作为业户唯一赖以谋生的方式，执法部门不能予以取缔造成社会不和谐事件发生，监管难度较大。

（2）在食品生产、流通环节监管职能划转市场监管局后，相应的法律法规还没有进行完善和调整。

（3）保健食品、化妆品相关法律法规已经陈旧过时，急需出台新的法律法规对保化市场进行规范管理。

（4）执法人员业务素质有待进一步提高，只靠市级食药监管局组织的业务培训达不到预期效果，执法水平不能满足新形势下的监管需要。

（5）执法设施和执法手段不能适应监管新要求。存在基层监管检测设备短缺，现有执法方式与飞速发展的食品药品行业越来越不适应，无法利用高科技手段进行日常监管和行政执法，不能有效保证食药安全监管到位等现象。

3.部门之间分工与协调方面存在的问题和原因分析

（1）流动摊贩、小作坊和农村集贸市场的监管存在当地政府职责未履行到位的问题。虽然已经规定流动摊贩和农村集市摊点的监管职责归镇级政府，但现实是镇级政府基本未履行这个职责，而是依赖基层市场监管局在加强日常监管，而基层监管所忙于重点监管对象无法确保全面地进行监督检查。

（2）食品流动摊贩占路经营监管存在衔接不力的情况。食品流动摊贩占路经营归城管部门监管，城管部门在执法中往往只是将摊贩赶到不占路的地方继续经营形成了监管盲区，带来了食品安全隐患。

（3）食用农产品存在追溯体系建设不到位问题。食用农产品的监管面大、种类多，农户种植的大田蔬菜未能全面进行农药残留监测，存在监管覆盖不全面的现象。目前，食用农产品蔬菜追溯难以到地头，畜禽产品追溯到养殖户证据有效性不足，养殖海产品无法追溯。

监管缺位带来的负效应

1.对被监管方造成的负效应。从同行业中其他城市的被监管企业情况来看，过度监管必然带来企业成本的上升，降低其在行业中的竞争力。因为企业最核心的竞争力就是控制成本和实现利润最大化，失去了这些，无从谈及企业的长期发展。知名企业的自律促使监管必须维持在一个合理的限度内。因为知名企业比一般企业更在乎自己的信誉度，良好口碑的形成来之不易，需要大量成本的累积。

2.对监管机构造成的负效应。①丧失政府公信力。消费者通常会将食品药品质量问题归咎于食品安全规制监管机构工作不力，尤其是投诉无法受理或者没有取得预期效果，政府公信力就将受到影响。②增加监管成本。监管空白的存在短期来看降低了监管成本，但是偶然发生的食品安全事件会增加相关部门的调查和处理成本。

3.对消费者造成的负效应 。①减少消费者福利。对于没有监管保障的食品，无从判断食品质量的好坏，增加了食品安全事件发生的概率。②对违法食品投诉无门。消费者在监管空白的企业中消费造成的损失，在投诉中往往受理起来具有一定的难度。③增加消费成本。企业成本的上升必然由消费者承担，无论是生产性企业还是流通性企业必将把成本转化到食品售价中去，消费者作为食品成本的最终承担者，担负了监管成本。

大连市食品药品安全规制改革对策

“关口前移”，强化专业监管

精简行政机构、壮大基层执法队伍的理念为各地普遍接受，“三合一”模式以后，市级工商、质监、药监执法队伍将融为一体。市场监管其内设机构和运作流程一定要经过仔细的论证与研究，确保专业性和安全性。鉴于食药监管对监管人员专业技术要求较高，在实施“三合一”体制合并过程中，应充分考虑专业监管队伍的稳定性问题。日常监管中要防止过度监管，研究表明监管频率的增加并不意味着监管效能的提高，因此，对本地区食品生产企业的监管频率应以同行业中规模相近企业的监管频率为参考，一定要避免重复监管和交叉监管情况的出现。

依法履职，切实做到依法行政

1.规范执法主体行为

一是严格按照法律法规关于执法主体资格的规定，确定合法有效的执法主体，确保行政主体合法。强化执法人员的培训教育，通过开展各类岗位练兵等活动，提高现代经济社会执法者的业务素质和执法能力，明确基层市场监管部门作为执法主体所拥有的执法权限。二是提高执法者依法行政、依法监管意识。以作风建设为抓手，深入开展行风建设，通过经常性开展反腐倡廉教育、签订党风廉政责任状、严格追究责任等方法，切实纠正不作为、乱作为，吃拿卡要等损害群众利益的不正之风。

2.强化执法办案程序规范

程序合法性和正义性不仅是法律制度有效运行的保障，也是构建和谐市场的重要准则。强化办案工作制度的重要方式就是将执法程序化落实到制度中。一是规范处罚告知和听证告知程序，将处罚告知和听证告知程序制度化，从而确保当事人的合法权益得到保障。二是规范办案文书，将案件的立案、审案、结案三个环节纳入规章和制度。三是严格遵循自由裁量权制度。严格执行国家局和省局制定的自由裁量权操作规程，严格做到两个“无一例外”。

3.树立服务发展理念

市场监督执法人员在执法中必须积极为行政相对人提供诚信服务，在执法中充分落实服务意识，促进实现市场监督执法的正义和公平，体现执法的价值，减少复议、诉讼及上访的比率，维护执法体系的整体和谐。做到在服务中实现执法，在执法中体现服务。

4.建立督查监管机制

推行“回访制度”，回访制度即纪检监察部门通过对执法案件的抽查回访，监督检查执法办案过程，督查纠正执法办案过程中的不规范行为，对于回访过程中发现问题及时要求相关办案部门和责任人落实整改。通过以上各项措施充分发挥执法监督效能。

构建市场监管社会共治格局

职能整合不仅凝聚了监管合力，使食品药品安全监管实现了统一调度，展示了政府严厉打击食品药品违规违法行为的决心，也进一步引起社会各界的高度关注，促进了社会共治格局的形成。

第一，社会共治格局的建立，离不开庞大人民群众的监管力量，在建立行业诚信自律体系、部门联动配合机制的基础上，利用良性的市场机制和严厉的处罚机制，充分发动群众的主体力量。

第二，发挥行业协会等中介组织的作用。行业协会作为政府与企业的桥梁和纽带，优势在于其成员身处行业中间，对食品药品安全较政府和消费者拥有更多的信息，同时又对会员的行为具有引导、规则约束和权益维护作用，可以有效承接政府职能转移。

第三，加强食品药品安全法律法规知识宣传。笔者在大连市随机选取305位居民进行 “食品药品安全知识测验”问卷调查，结果显示82%的人不知道发生食品药品安全问题应该如何投诉；100%的人不知道FQI指数以及该指数的涵义等。由于群众普遍缺乏食品药品安全科普常识和健康饮食知识，信息获取渠道的单一，辨别能力和抵御谣言能力相对较弱，使得食药安全监管所取得的成果不被公众所知，很难被认可，因此加强食药安全知识宣传势在必行。

2018年，市级工商、质监、食药即将迎来“三合一”的机构改革，要求全体食药监管人员积极认识“新常态”、把握“新常态”、顺应“新常态”，不论是过去的分级管理，还是即将完成的“三合一”，市场监管部门均是履行市场监管职能、维护市场经济秩序的一支重要力量，其中关系民生的食品药品安全监管责任更是不容忽视，因此，监管人员要以高度的工作自信和工作自觉加强食品药品监管，同时不断深入推进市场监管在新常态下的各项工作，为大连经济社会实现新跨越贡献食药监管这支队伍应有的力量。