安徽省域扶贫政策的变迁脉络及演进特征

程永生

（阜阳师范学院政法学院，安徽阜阳236032）

一、引 言

被誉为现代政策科学先驱和鼻祖的美国著名政治社会学家哈罗德·拉斯韦尔（Harold Lasswell），早在20世纪50年代初首提“政策科学”这一概念时，就倡导在社会科学领域采用一套以“政策取向”为研究范式的社会研究方法，进而使得政策科学真正成为了一门独立的学科。作为二战后首先从美国兴起的新军，政策科学具有鲜明的跨学科、综合性特征，被誉为当代西方社会科学发展过程中的一次“科学革命”、当代西方政治学的一次“最重大的突破”以及“当代公共行政学的最重要的发展”[1]。相比较于西方而言，我国政策科学起步较晚，始于20世纪80年代初期[2]，但发展迅速，衍生出了教育政策、卫生政策、科技政策、新闻政策等众多分支，逐步成为了一门多学科交叉的综合性科学。

1.概念厘定：政策作为一个舶来语，一般被定义为国家机关、政党以及其他政治团体为实现一定的社会、政治、经济、文化目标而采取的政治行为或规定的行为准则，包括一系列谋略、法令、措施、办法、条例等[3]。政策作为一种政治系统的产出，是理论研究与实践行动双向转化的中介与载体，直接架构了理论研究和实践应用之间的桥梁和平台，对于推动理论发展和实践深化具有重要的作用。从逻辑上看，扶贫政策作为政策类的概念，属于公共政策的下位概念之一，扶贫政策主要是指旨在扶助贫困户或贫困地区发展生产，改变穷困面貌的国家行政政策，包括法律法规、条例制度、部门规章以及裁决决议等多种形式[4]。

政策文本作为文献记录的一种，既包括各级权力机关或行政执行机关以文件形式颁发的法律法规等官方文献，也包括政策制定者或代言人在政策制定过程，以及政策活动中产生的公文档案或舆情文本，历来是政策研究的重要工具和基本载体之一[5]。政策研究的基本命题就是对政策文本与政策议论的研究[6]。政策文本研究对于深度探究政策过程、社会结构以及批判性分析政策本体都有着重要的意义[7]。文本分析尤其对官方文件的分析是政策研究的重要方法，在社会科学研究中有着独特的地位，包括很多马克思主义的经典著作，都是基于对官方出版物的研读之上而形成的[8]。

2.研究综述：从国内外既有的公共政策方面研究成果来看，对公共政策基本理论、政策模型和政策执行等领域的关注较多、相关学术成果颇丰，但对政策本体的关注有限、深度不足。从较为有限的文献分析来看，主要分为两大类：一是对单一政策文本的解读，如郭园园、段青如、姜勇等以全国10省市1 306名幼教工作者为实证基础，以《幼儿园教师专业标准（试行）》作为政策蓝本进行了评价性研究，提出了具体的政策建议[9]，就是典型例证。类似研究还有邓韵卿、施雨丹对澳大利亚《全国统一教师注册框架》政策进行了样本解读，深度评析了澳大利亚全国统一教师注册制度[10]。这些研究通过对政策文本的深入分析和挖掘，体现了较强的学理性和逻辑性，对本文的研究起着一定的类比作用。二是对大跨度、宽层面、多样本的类政策文本研究，比较有代表性的如涂端午、张镧、张文鹏等分别通过文本分析法对教育政策制定、湖北省产业政策演进和新中国成立以来的学校体育政策等进行了定量分析，为我们从整体把握政策走向提供了中观便利，也为相关领域的政策预测和有效解释提供了宏观借鉴[11]。

截至2018年3月28日，笔者以“扶贫政策”并含“文本”为主题关键词在中国学术期刊网络出版总库仅析得有效文献1篇，以贵州省扶贫政策为脚本，建构了“政策工具—扶贫价值”二维框架，进而提出应调整政策工具的结构、平衡政策工具与扶贫价值的匹配、增强政策工具使用的连续性和统一性，从而优化贵州省未来的扶贫政策设计[12]。这显然与当前精准扶贫战略不相适应，迫切需要学术界更为深入地开展系统研究，以期更好地服务于国家扶贫攻坚战略。这也从现实需求的层面，为本文的进一步推进提供了空间。

3.价值探讨：扶贫政策文本研究作为新兴的研究领域，还有很多值得探究之处，诸多困惑有待深入研究解答和预测解释，例如扶贫政策的制定主体有哪些，其演进脉络如何，又具有什么样的特点，以及未来的修正方向及其走向等等，目前社会各界均对其缺乏基本的政策认知。这些基本政策认知的缺乏，迫切需要我们在系统分析政策文本的基础上，透过纷繁复杂的表象，科学认知并准确把握扶贫政策问题，进而有效充分地解读。

毋庸置疑，政策文本梳理作为政策研究的基础性工作，对扶贫政策的研究也有一定价值。系统剖析扶贫政策文本，有利于深度厘清扶贫政策的发展脉络，在逐步深化对扶贫政策本体认知的基础上，深入理解扶贫政策演变历程及其优化路径，进而最大程度地服务于政策目标。毕竟扶贫政策作为体现国家和政府意志的行为，是国家对于当前贫困地区和贫困户开发经济、发展生产、摆脱贫困的总体设想和具体计划、步骤、措施的总和，直接影响了全社会扶贫攻坚的实践走向及其发展路径，发挥着重要的导向和调控作用。甚至可以说，扶贫成效在很大程度上都取决于扶贫政策，扶贫政策对于促进地区经济社会均衡发展，有效缩小贫富差距，全面建成小康社会具有重要的指引作用。特别是随着扶贫攻坚任务的不断升级和全面建成小康社会战略任务的提出，社会科学研究理应积极发挥资政育人作用，认真审视已有扶贫政策的变迁脉络及其发展特征，从更宏大的视野破解当前精准扶贫的困境，并在此基础上着力制度创新，助力脱贫攻坚战役的决战决胜。

二、研究样本与分析框架

文章以省域扶贫政策为主要研究对象，基于极具代表性的安徽实践，以内容分析法为基础，采取定量分析和定性研究相结合的方式，通过对政府抽象行政行为进行了回顾和溯源，以期能准确地分析、解释和预测政策文本中有关主题的本质性的事实及其关联的发展趋势，进而公开萃取文本“秘密”[13]，试图厘清30余年来安徽省域扶贫政策的发展脉络，系统分析现有扶贫政策体系的合理性和有效性，以期为安徽省精准扶贫政策的延续、调整和修正等提供建议和参考。

1.基本思路：文章立足于文本内容分析法的作用机理，将政策文本作为记录政策意图、反映政策过程的重要载体和客观凭证[14]，在科学遵循其基本分析程序[15]的基础上，首先选择安徽省域及以上扶贫政策文本作为研究样本进行内容分析，对各个政策文本中的内容进行编码以定义分析单元并进行初步的描述性分析，再根据研究需要制定了“四维分析框架”进行定量分析；最后在量化分析的基础上，尝试深度剖析安徽省域扶贫政策中存在的问题，并给出相应的政策建议。

2.样本采集：鉴于研究需要，兼顾政策连续性，文章不仅关注安徽省级层面相关政策文件，也把中央层面相关数据纳入了统计；政策样本实践跨度为1985年至今。本文主要选择1985年作为政策文本起始年度，主要是因为自1986年扶贫大开发战略实施以来，国家先后实施了以有组织、有计划、大规模的开发式扶贫政策为重心的深入发展阶段，影响深远，成效明显[16]。

为使研究尽量反映安徽扶贫开发实践全貌，文章选取的扶贫政策是指为推进贫困地区和贫困人口的扶贫开发和脱贫攻坚而以正式书面形式颁布的各种政策总称。具体而言，扶贫政策样本主要包括但不限于中央、国务院或安徽省委、省政府及相关部门或与其他部门联合发布的正式文本。本次样本采集工作严格遵循公开性、权威性和相关性的原则，所有政策样本均来源于公开的数据资料，主要从党中央、国务院、安徽省委、省政府，以及相关部委网站、扶贫组织机构网站和公开发布的白皮书等中搜集，按照发文单位与文件题名相参照的选择标准，初步收集、检索获取到102项扶贫政策文本，具体检索要点和考量依据如下：

一是从中国共产党新闻网、中国政府网、国务院扶贫开发领导小组办公室、安徽省扶贫开发领导小组办公室等官方主流政府网站检索现行政策；二是通过现行政策文本中的关联条款回溯（关联）检索已废止的历史政策或政府网站无法检索到的部分政策文件；三是通过《扶贫蓝皮书：中国扶贫开发报告（2016）》《中国的减贫行动与人权进步》白皮书、《中国扶贫开发政策演变：1949—2005》《中国扶贫开发政策演变（2001—2015》等公开出版物，以及在网络上搜索到的个别政策文本，进行了后续补充性检索。

在科学明晰上述检索标准和范围的基础上，笔者先期收集整理样本102份，随后又有针对性地邀请了专家代表，对初期样本再次遴选甄别、整理剔除关联度不高或无实质性政策内容，以及重复性的政策文本11份，较好地保证了样本选取的准确性、代表性，最终确定政策文本91份，具体构成情况（表1）如下：

表1政策文本构成情况一览表

特别需要说明的是，尽管在样本搜集之时，笔者及其研究团队基本做到了坚定原则、力求穷尽，但由于国家及省市层面的战略部署和政策调整较快，样本采集过程中的错讹遗漏可能在所难免。

3.编码分类：基于文本分析研究的需要，本研究拟采用“自然序编码+结构化编码”相结合的方式，即以政策文本的自然属性为编码基础，同时结合制定主体、文本形式、联合发文机关数量等的先后顺序为主要编码规则，自行设计了分析单元编码表对91份政策文本进行信息抽取，并绘制了表格。囿于篇幅所限，此表略去不显。

同时，笔者及其研究团队基于对样本内容分析有效性和可靠性的现实考量，在对政策样本的正式研究之前先期进行了小组预研究。笔者将经过系统集中培训之后，完全熟悉代码系统的研究组员独立参照政策分析框架进行编码分析，重点分析政策文本内容的分类项目和研究变量，然后借鉴Nunnaly平衡量表进行信度比对分析，确保研究的可靠性。在进行第一次汇总时，我们发现一致程度是80.12%，符合信度水平在0.7以上时表示前期的研究足够可信的量表标准[17]。为此，我们继续邀请相关专家再次对文本内容的体系框架共同进行了微修正，直至最后完全达成编码一致为止，较好地保证了研究的质量和效果。

三、政策分析框架

基于上述文本收集基础，为系统研究安徽省域扶贫开发相关政策的演变过程和特征，笔者拟采用“四维分析框架”，将采集到的政策样本分为文本形式与基本属性、政策年度与文本数量、制定主体与发文数量、文本数量与政策主题等4个具体纬度进行定量统计分析，具体的分析重点和目的如下（表3）所示：

表3基于“四维分析法”的研究框架及分析重点、目的

1.文本形式与基本属性。根据对91项政策文本文种主题词的统计分析，从1985年至今，安徽省域扶贫政策的文本形式主要有通知、意见、决定和规定等4大文种，如果加上附件文种，则还包括条例、纲要、办法、方案、细则等十余种公文种类。如果将这些文种形式进一步进行归纳总结，大致可以将其分为条例制度类、决议决定类、指导意见类、发展规划类、管理办法类、实施细则类、专项通知类和其它文种类等8种形式。

图1：政策文本基本形式统计

如上图1所示，在所有文本形式中，以提出部署指导原则为主要内容的指导意见类的政策文本有34项，占比最大达37.36%；紧随其后的是旨在落实工作举措的专项通知类政策文本有25项，如果再加上同类型的3项实施细则类文本，则整体占比达30.77%，体现了扶贫政策重在落实的特性。接下来，以重在规范管理和行政约束为主要内容的管理办法类文本居多，有8项，占比8.79%。而排在后三位的分别为以政策规划或发展愿景为主要内容的发展规划类文本、以贯彻执行为主要内容的决议决定类文本和以具有法律性质或法规约束为主要内容的条例制度类文本，分别有7项、4项、2项，占比仅为7.6%、4.4%和2.2%。

2.政策年度与文本数量。以1986年颁布实施的“七五”规划为起点，我国推动扶贫开发已有30余年的历史。鉴于统计分析的需要，笔者拟结合国民经济与社会发展五年规划的侧重点，将扶贫政策年度分析纬度设定为按五年一跨度的标准，细分为6个时期，力求进行宏观探讨，旨在更为明晰地分析政策进程及其演化趋势,如下（图2）所示:

图2：政策年度与文本数量统计表

总体来看，安徽省扶贫政策制定和颁布数量呈绝对增长趋势。其中，在2000年之前，扶贫政策基本处于政策萌芽阶段，政策颁布数量处于稳定状态，主要是零星的一些扶贫开发专项通知；1990年至2000年之间，基本上处于政策起步阶段，这和当时的社会主义市场经济体制改革有关，确立实施并顺利完成了社会主义现代化建设的第二步战略，标志着我国改革开放和现代化建设进入新的阶段。2010年之前，扶贫政策处于政策发展阶段，政策颁布数量日渐增多，主要涉及一些政策调整和中长期扶贫开发规划；2010年之后，扶贫政策进入政策加速阶段，密集出台了系列扶贫政策，内容涉及扶贫开发的方方面面，系统构建了扶贫战略的政策体系。

3.制定主体与发文数量。根据上述政策文本分析统计，安徽省扶贫政策研究样本可分为五个层次，第一层次为国家最高权力机构，主要是中共中央、国务院；国务院直属机构及国家部委为第二层次，包括中共中央办公厅、国务院办公厅等；第三层次为省级层面最高权力机构，主要是中共安徽省委、安徽省人民政府，还包括安徽省扶贫开发领导小组；安徽省直单位为第四层次，包括省委办公厅、省人民政府办公厅、省财政厅、省扶贫开发领导小组办公室等单位；其他省级组织为第五层次，包括中国人民银行合肥中心支行、省工商业联合会、省农村信用社联合社等。

图3：安徽省域扶贫政策文本构成

具体来说，其中第一层面出台的政策文件有10份、约占总数的10.99%，第二层面出台的政策文件有16份、约占比17.58%，第三层面出台政策文本8份、约占比8.79%，第四层面出台政策文本53份、约占比58.24%，第五层面出台政策文件4份、约占比4.4%。同时，安徽省域层面以上制定的扶贫政策的主导部门除中央、省委、国务院、省政府及其办公厅等党、政、权综合部门外，依次为省扶贫办主导发文12份、占比13.19%，省财厅主导发文7份、占比7.69%，省扶贫开发领导小组主导发文4份，占比4.4%。安徽省域扶贫政策的主要参与部门除国务院、省政府及其办公厅等政府综合部门外，紧随其后的依次为省扶贫办参与发文20份、占比21.98%，省财政厅参与发文6份、占比6.59%，省人力资源和社会保障厅、省发展改革委员会和省保监局分别参与发文3份，分别占比3.3%。

4.文本数量与政策主题。结合关联性主题词的分频统计来分析，安徽省域扶贫政策的文本数量与政策主题之间存在显著的双向交互关系，具体的分主题发展脉络如下：

（1）以2010年为界，安徽省域扶贫政策呈现分水岭式格局：前一阶段，安徽省域扶贫核心政策发展缓慢，基本以维持性、延续性的政策为主；但在2010年以后，安徽省域扶贫核心政策出台数量呈明显的爆发性增长态势，特别是2015年以后的政策出台数量更是增长迅猛。（2）按照主体词频率划分，2010年之前的安徽省域扶贫政策主要关注扶贫规划、捐赠支援，以及农民工和残疾人等弱势群体的输血式扶贫开发，没有区分具体区域、扶贫对象的不同，更多关注的是农业农村发展、城乡统筹等宏观层面。（3）从某种程度上而言，2010年和2015年也是安徽省域扶贫核心政策的集中启动阶段，无论是政策数量还是政策主题的关联性都进入了高频阶段，先后进行了重大政策调整和战略布局的谋划。在国家大力促进扶贫大开发和脱贫攻坚的时代背景下，安徽省域扶贫政策手段、政策领域在这两个时间节点上也有了突破性进展，扶贫开发政策与扶贫开发成效的关系更趋紧密，精准扶贫在扶贫开发中被置于更加重要的战略位置。

四、安徽省域扶贫政策文本演进特点

安徽省域扶贫政策文本的发展嬗变呈现出如下特点：

1.从政策嬗变进程上看，政策文本呈现渐进式与爆发式交融共进的特征。总体而言，无论是政策文本年度发布数量来看，还是制定和颁布层次均呈现出明显的绝对增长趋势。如图2所示，具体到单独的政策文本年度颁发数量上，尽管存在一定的不确定性和反复性，但若从一定年份跨度的时间段分析来看，政策文本数量级的增长则呈现出明显的规律性，与同时期的国民经济和社会发展相吻合。具体而言，大致可以将政策文本数量增长变化划分为4个发展阶段：一是“七五”期间（1985—1990）大致呈现稳定状态，基本上每年均有扶贫相关政策出台，关注领域也较为集中；二是“八五”“九五”期间（1991—2000）新出台扶贫政策呈现空白阶段，主要是执行既有政策为主；三是“十五”“十一五”期间（2001—2010），政策渐进式增长趋势明显，一系列中长期的扶贫政策开始密集出台；四是“十二五”“十三五”期间（2011年至今），政策爆发式特征日趋鲜明，无论是政策制定单位、政策文本数量，还是政策参与制定的部门都呈现出急速增加和密集爆发之势，先后出台有扶贫政策75项、占比达82.42%。

2.从政策分布上看，政策文本呈现出明显的层次性和较强的差异性。从图3不难看出，在政策文本的层级分布上，省级层面颁布占比最大，有65项占71.43%；省域以上层面制定颁布的政策仅有26项，占总数的比例为28.57%。而从政策文本主题的频率分布上而言，扶贫政策文本具有较大的差异性并呈现出一定的层次性，其中扶贫开发是2001年是安徽省域扶贫政策的历史起点，对政策布局和扶贫重点进行了战略调整；2015年是安徽省域政策的分水岭，脱贫攻坚成为了重大政策导向，2017年扶贫政策开始出现了稳定脱贫的政策走向，安徽省域扶贫政策站到了新的历史起点。

3.从政策结构上看，政策文本呈现出较强的指导性和规范性并重的特点。综上所述，从政策文本的属性层面来看，安徽省域扶贫政策文本具有较强的指导性和强调落实性两个突出重点。如图1所示，政策文本中占比最高的是指导意见类，体现了各级党委政府部门对扶贫政策的高度重视和宏观指导；其次是各级党委政府部门出台的专项通知类，有25项占27.47%，上述两种文种文本类型远远超越其他政策文本形式。同时，安徽省域扶贫政策务虚与务实相结合，呈现出明显的虚实并重特点，具体来说，一方面注重战略、原则的条例制度、决议决定、指导意见等有40项、占总数的43.96%，而另一方面，注重管理、实施的发展规划、管理办法、实施细则、专项通知等有43项、占总数的47.25%，二者基本处于较为平衡的状态，既有不断优化的顶层设计，也有狠抓落实的政策举措。

4.从研制方式上看，政策文本呈现出稳定性和连续性突出，但试探性和渐进性不足的特点。从上述表1的分析来看，安徽省域扶贫政策文本标题中含有试行、暂行等关键词的仅有2项，占比达到2.2%，更多的是对中央和省域层面的贯彻落实，年度之间和层级之间具有较强的稳定性和连续性，总体政策基础较为扎实，但在创新意识方面也还可以进一步探索推进，着力抓好改革探索，注重强化试点总结和经验提升，着力结合扶贫环境和扶贫对象，注重强化精准扶贫和政策成效。

5.从政策主体上看，政策文本呈现出强权威性和强协调性“双强并重”的特征。如前所述，从政策文本分析单元编码情况来看，在安徽省域扶贫政策的制定主体上共涉及21家相关政策部门，包括单独或牵头联合制定两种方式。具体而言，安徽省扶贫领导小组办公室作为研究拟定全省扶贫开发工作的政策、规划并组织实施，以及协调联系组织扶贫相关工作的职能部门，充分履行了相应职责，颁布制定扶贫政策11份、占比12.09%，在推进扶贫开发政策方面发挥了非常重要的主体作用，也是安徽省10余个省直部门中发挥扶贫作用最核心的部门。与此同时，在安徽省域层面扶贫政策当中，由两个或两个以上部门联合发布的文件数也高达37项之多，约占政策总数的40.66%，其中联合发文单位数量5个以上的有5个，最多的达到7个，可见安徽省域扶贫政策高度重视统筹协调，基本形成了扶贫攻坚合力。

五、启示与建议

安徽地处中部，连贯南北、承东启西，是我国东西部地区的重要连接和传递地带，产业结构优化度不够。根据国务院颁布的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》，安徽省共有31个贫困县、39个非重点县，占比2/3以上，其中有12个县列入国家连片特困地区大别山片区县，区域内还有大别山区、皖北地区、沿淮行蓄洪区等深度或较深度贫困区。安徽省作为国家新一轮扶贫攻坚的主战场之一，还集结了我国粮食主产区、传统革命老区和沿淮低洼易涝区为一体，总体上扶贫开发任务较重：“十三五”期间，要做到31个贫困县全部摘帽、3 000个贫困村全部出列、309万贫困人口实现脱贫，扶贫压力巨大。同时，安徽扶贫开发资源也比较富集、群众脱贫致富的内生动力强劲，迫切需要扶贫政策更加精准[18]。

基于30余年安徽省域扶贫政策的全面梳理和分析，对安徽省扶贫政策提出如下建议：一要加强政策本身的指导性与可操作性，政府在制定扶贫政策时应该更多地采用“实施方案”“管理办法”和“规章条例”等政策文本形式，从而更好地为国家扶贫攻坚战略提供具体指导和操作规范。二要强化政策制定主体的协调沟通，注重部门之间的通力合作，注重将精准扶贫政策放在更宏观的经济社会发展全局之中统筹考虑，促进形成更广泛的推进扶贫共建合力。三要建立统一的政策框架，提高政策文本的系统性和实际效果，注重深度开发扶贫区域的内在资源，把加快区域内生发展、生态环境开发保护与扶贫攻坚战略有机结合起来、深度融合，走出一条具有特色、富有成效的坚实扶贫之路。

本研究以安徽省域扶贫政策为基点，采用定量分析方法为未来类似的政策分析提供了一些参考。研究的局限性在于文本的区域选择没有截然的排他性，这在一定程度上影响了研究结论的精确性。