构建上海非居住物业管理法律法规体系

文/吴鸿根

随着上海城市建设的迅速发展，非居住物业建设规模也在不断扩大，其管理水平得到了显著提升。当然，上海非居住物业管理在快速发展的同时，也遇到不少制约其发展的瓶颈难题，特别是非居住物业管理法律法规的缺失，使业委会组建困难、维修资金不足、消防安全存在隐患、监管考核尚难到位等问题难以依法得到彻底解决。笔者在分析上海非居住物业管理法律法规建设现状的同时，就如何构建上海非居住物业管理的法律法规体系，提出具体的对策和建议。

一、上海非居住物业基本情况分析

物业按使用性质，可分为居住物业和非居住物业，两者在使用和管理中存在着明显的差别。

(一) 居住物业和非居住物业的区别

居住物业是用于居住的房屋，如公寓、别墅等；而非居住物业则是用于居住以外用途的房屋及其附属设施、设备和场地，主要用来满足人们办公、生产、学习、就医、购物、娱乐等需求。居住物业与非居住物业在使用功能、服务对象、管理方式、质量要求、技术含量、安保难度等方面有着本质的区别。

(二) 非居住物业基本分类

从上世纪五十年代至今，我国非居住物业的划分口径几经调整，从原先17类调至目前的9类。上海市统计局、上海市房管局将非居住物业分为工厂、学校、仓库堆栈、办公建筑、商场店铺、医院、旅馆、影剧院和其它等9类。上海市物业管理行业协会则根据近年来非居住物业类型的增加，又将其分成办公楼、学校、园区、商业综合体、商场、展馆、工厂、商业街、体育场馆、医院、其它等11类。

(三) 非居住物业主要特征

非居住物业种类繁多、产权多元、功能复杂，归纳起来有4个基本特征：

1．产权集中与分散并存。居住物业一般以套为基本单元进行产权分割，一个居住小区业主众多，形成庞大的业主群体。非居住物业有相当一部分归开发单位所有，也有部分分割销售，但总体来讲，单一产权人所占比例较高，其中大型商场、学校、医院、园区、展馆、剧院体育场馆等，主要以单一产权人为主。而在办公楼、商办楼等非居住物业，则以多产权人为主。

2．产权多元，责权明确难。以多元产权为主的非居住物业，一旦遭遇矛盾纠纷，其责权往往较难确定。鉴于目前的物业管理法律法规对产权人或使用人需要承担的消防安全、维修养护、房屋使用等责权没有加以明确，令多元产权人的责权利不清，大业主和小业主、产权人和使用人产生矛盾就会互相推诿，由此引发的纠纷屡见不鲜，一批多元产权楼逐步沦为“垃圾大楼”。

3．服务对象多样化。居住小区物业服务群体相对稳定，就是业主和少数租户。而非居住物业服务对象复杂、流动性大，呈现多元化格局，既有产权人，也有经营者、租赁户和消费者。由于非居住物业服务对象众多，人员不固定，公共安全管理压力非常大，存在不少安全隐患，矛盾和纠纷时有发生。

4．协调解决矛盾难度大。由于非居住物业管理中的行业规范和行为准则不统一、缺少维修资金导致设施设备改造无法实施、业委会组建缺乏相应规定导致业主诉求难实现、法律法规缺失导致监管难以到位，物业企业与政府职能部门之间如何协调解决物业矛盾和问题，已成为非居住物业管理的难点之一。如果没有专门的协调机构，单靠业主或物业服务企业自行协调推进，其难度可想而知。

二、上海非居住物业管理发展现状

上海是全国非居住建筑增长最快的城市之一。全市非居住建筑总量增幅较大，项目类型呈现多样化，已从功能相对单一的办公楼、酒店、工厂等向复合型的商业街、商业办公综合体、产业园区等演变。从事非居住管理的物业服务企业，在产业规模、企业数量、从业人员、市场经营、管理服务、转型升级、营利能力和社会影响等方面也有了长足进步。

（一）非居住物业建设发展迅猛

改革开放四十年来，上海城市建设日新月异，非居住物业发展迅猛，建筑总量呈大幅上升趋势。据《上海统计年鉴》（2017）统计，截至2016年底，上海共有各类房屋建筑面积12.77亿平方米，其中商业、办公、园区、公众、学校、医院等非居住房屋建筑面积6.22亿平方米，占全市房屋总量的48.71%，比2000年的1.33亿平方米增加了4.89亿平方米，为2000年的3.68倍。2016年，受制于房地产宏观调控政策的收紧，本市居住房屋新开工面积有所下降，而非居住房屋新开工面积则得到较快增长。2016年，全市房屋新开工面积2840.95万平方米，比2015年增长9.05%。其中居住房屋新开工面积1436.13万平方米，比2015年的1560.28万平方米下降了8%，办公楼、商业用房和其它非居住房屋新开工面积为1404.89万平方米，比2015年的1044.8万平方米增长了34.53%。2016年，上海非居住物业建筑面积比2010年的4.1亿平方米增加2.12亿平方米，增幅达到51.71%。预计到“十三五”期末，上海的居住与非居住房屋物业的比例会缩小。

(二)非居住物业规模持续扩大

非居住物业未来将在上海物业管理行业转型发展中占据举足轻重的地位。上海非居住物业的发展，使得从事非居住物业管理的企业数量增加，产业规模扩大，迈入了专业化、市场化、集约化发展轨道。据上海市物业管理行业协会的抽样调查，全市由物业服务企业管理的房屋建筑面积达到8.99亿平方米，比2012年增加1.01亿平方米，其中居住房屋建筑面积5.93亿平方米，覆盖率达到96.74%，非居住房屋建筑面积3.06亿平方米，覆盖率为59.76%。抽样调查显示，在参与调查的167家物业服务企业中，在管的物业管理项目2403个，其中非居住物业项目940个，占全部项目的39.12%，总建筑面积6543.8万平方米，占总建筑面积的30.4%。上海高地物业公司、上海科瑞物业公司、上海明华物业公司管理的物业建筑面积超过了1000万平方米，其中非居住物业建筑面积逾八成。据统计，参与调查的60家一级物业服务企业，共管理非居住物业项目757个，占全部项目的80.53%，一级企业管理的非居住物业项目在数量上远远大于居住项目。

(三) 非居住物业管理水平明显提高

全市非居住物业总量大幅增加的同时，对非居住物业的管理也提出了更高的要求。东湖、高地、科瑞、明华、上实、上房等沪上以从事非居住物业服务为主的龙头企业，整合现有资源，集聚业务骨干，实施强强联手，引进和培养一批懂管理、善经营、知法律、会外语的高素质复合型人才，造就一支管理能力较强、专业知识丰富、技术过硬、综合素质好的管理团队、学习和借鉴国内外非住宅物业管理标杆企业的成功经验和做法，创新非居住物业管理模式，完善有企业特色的物业服务理念，向专业化、多元化、定制化和智能化方向发展，实现非居住物业管理的专业化、标准化、品牌化，在激烈的市场竞争中优化业务结构，提升管理品质，深化服务内涵，经济效益稳步提升，产品占有率、品牌美誉度和创新能力逐年优化，走出了一条非住宅物业管理的探索之路，为上海物业管理行业的持续发展积累经验、寻找新的经济增长点，取得了突出成效。

当然，非居住物业管理在长期的发展中也积累了不少突出矛盾和瓶颈问题：一是法律法规缺失，监管难以到位；二是政府部门监管缺少政策支撑；三是业委会组建率偏低；四是装修频繁，监管不力，引发纠纷；五是设施设备改造缺少经费；六是电梯消防安全存在隐患；七是物业管理覆盖面不够，协调难度大；八是矛盾问题凸显，导致纠纷增加；九是物业管理模式有待研究探索。法律法规缺失、协调难度较大、推进力度不够、瓶颈难以破解，成了非居住物业管理发展亟需解决的难题。

二、非居住物业管理法律法规缺失情况分析

上海非居住物业管理在快速发展的同时，也存在着管理机制尚未形成、法律法规体系缺失等问题，尤其是法律法规体系缺失，制约了上海非居住物业管理的持续健康发展。

（一）法律法规体系框架尚未搭建完成

我国目前的物业管理法制建设滞后于行业发展，缺乏系统而又科学的法律法规体系。特别是非居住物业管理的立法工作还处于起步阶段，尚未形成法律法规体系框架。我国目前还没有一部专门针对非居住物业管理的法律法规，不论是《物权法》、《物业管理条例》等国家层面的立法，还是《上海市住宅物业管理规定》等地方性法规，均将约束重点放在了住宅物业管理上，很少涉及非住宅物业管理。国务院颁布的《物业管理条例》对非住宅物业管理只给出原则性指引。《上海市住宅物业管理规定》仅在第八十七条中提及：“非住宅物业管理，参照本规定执行。”而现有物业管理法律法规与司法解释不相配套，在实际操作中，物业服务企业会遇到多业主非居住项目业委会运作矛盾、产权人和使用人在使用环节中的责任界定等难题，因缺少针对性较强的法律条款，现行的法律法规难以规范非居住物业管理的相关行为，直接导致非居住物业服务模式与传统物业管理政策法规之间的不相适应，无法为非居住物业管理提供法律支撑和政策保障。《物业管理条例》明确了政府行政监督管理体制和制度，是政府行政主管部门履行物业管理监管职责的法律依据。但一些政府职能部门在非居住物业成立业主大会、撤销业主大会和业主委员会作出违反法律法规的决定时责令其限期改正、批准符合条件的建设单位、采用协议方式选聘物业服务企业、配合价格主管部门监督物业服务收费、查处物业管理活动中的违法行为等方面监管滞后。究其原因，主要是缺乏法律法规依据，没有相关的政策和配套措施，未形成有效的协同联动机制，采用行政干预又太牵强，令一些非居住物业出现监管真空。

（二）非居物业管理法律法规缺失

非居住物业总量的增加，也令物业管理矛盾和问题增多：多产权人非居住物业的业委会组建和运作困难，现有物业管理法律法规存在空白；早些年出售的非居住物业，因缺少维修资金或资金数额太小，设备更新和维修费用无法落实；对产权人和使用人在使用环节的法律责任界定不一，行业主管部门的管理范围和监管责任不太明确。由于非居住物业管理法律法规的缺失，非居住物业管理实践中出现的新问题、新矛盾和新纠纷，只能参照《物权法》、《物业管理条例》、《上海市住宅物业管理规定》等少数几部法律法规进行处理。然而现行的法律法规，无论是《物权法》、《物业管理条例》等国家层面的法律法规，还是《上海市住宅物业管理规定》等地方性法规，对于物业类型更加多样、涉及利益群体更为复杂的非居住物业管理，都缺乏有针对性的法律条款。面对房屋维修资金缺乏、服务收费没有依据、房屋保修如何实施、住户长期欠费、业委会组建运作困难、监管机制缺失等问题，因法律法规不完善，加上监管难以到位，非居住物业管理纠纷不断，且很难依法彻底解决，长此以往，会带来严重的社会问题。

（三）现有法律法规缺少非居管理内容

不论是《物权法》、《物业管理条例》，还是《上海市住宅物业管理规定》，涉及非居住物业管理方面的内容都较少。上海非居住物业数量巨大，物业管理情况复杂多样，物业服务企业经常会碰到许多不同于居住物业管理的矛盾和问题。面对商业楼宇业主大会组建运作难、设施设备改造更新经费少等新问题和新矛盾，让物业服务企业感到棘手的是非居住物业管理法律法规的缺失，无法用法律法规破解争议和纠纷。物业人员只好凭借自己积累的经验，借用商品房和直管公房、售后公房的管理办法，去协调本应用法律条文解决的物业管理问题。

三、构建非居住物业管理法律法规体系对策

“十三五”期间，上海将进一步完善非居住物业管理，但由于物业管理法律法规体系尚未建立，由非居住物业管理法律法规缺失引发的问题和矛盾，制约了上海非居住物业管理的可持续发展。因此，要加快研究非居住物业管理立法问题，构建非居住物业管理法律法规体系，这对推动上海物业管理行业可持续发展具有重要的意义。

(一) 搭建非居住物业管理法律法规体系框架

非居住物业管理法律法规的滞后，严重制约了物业管理行业的发展。在非居住物业管理实践中，每每遇到新问题和新矛盾，物业人员因无现成的法律法规可依，往往参照商品房和直管售后公房的管理办法，导致不少非居住物业管理瓶颈问题得不到彻底解决。因此，有必要借鉴新加坡、中国香港和台湾地区的经验，根据非居住物业管理发展需要，加快法律法规体系建设，通过加强调研，将修订《物权法》、起草《物业管理法》、完善《物业管理条例》、制定《上海市非住宅物业管理条例》、出台与非住宅物业管理相配套的规章制度，列入“十三五”非居住物业管理立法规划，逐步建立系统而又科学的非居住物业管理法律法规体系，为物业管理行业持续健康发展营造良好的法制环境。

（二）修改现有法律法规，增加非居管理内容

《物权法》施行已近11年，国务院颁发的《物业管理条例》实施也已15年。国务院颁发的《物业管理条例》虽然修订了两次，但具体内容并未涉及非居住物业管理，只是对非居住物业管理给出了原则性指引。而且《物业管理条例》和司法解释不配套，在管理实践中可操作性不强。建议立法部门要加紧前期调研，听取各方意见，尽快启动《物权法》和《物业管理条例》的修订，完善和充实非居住物业管理内容，从法律法规上明确房屋产权人和使用人在使用环节的责任、业委会组建和运行、物业维修资金筹续以及对违法违规行为的惩处措施，从制度和措施上保证非居住物业管理规范合理，让政府职能部门的监管有法可依。

（三）健全非居住物业管理法规，提供法律保障

我国现行的物业管理法规主要适用于居住物业，而对写字楼、工业区、学校、医院、商场、车站、码头、运动场馆等非居住物业缺乏具体的法律法规指导。建议在已公布的《办公楼物业管理服务规范》、《商业物业管理服务规范》、《公众物业管理服务规范》《医院物业管理服务规范》、《工业园区物业管理服务规范》的基础上，针对上海非住宅物业管理发展状况和存在的主要问题，对办公楼、商场、学校、医院、工厂、园区、展馆、影剧院、体育场馆等不同类型的非居住物业实施梳理，分析非居住物业与居住物业管理在服务要求、维修资金管理、设施设备养护、业主大会组建、装修消防安全等方面的共性和差异，尽快制定《上海市非居住物业管理条例》、《上海市非居住房屋使用安全管理条例》等地方法规，以保证非居住物业管理有法可依、合规操作。

(四) 启动立法调研，加快制定物业管理法律

我国目前在物业管理立法上，主要依据国务院颁布的《物业管理条例》和深圳、北京、上海、广州、沈阳、合肥等城市立法机构制定的物业管理地方法规，尚没有一部物业管理法律，即便是一些已经实施的物业管理法规，因操作性不太强，也较难用来指导物业管理实践。《物权法》已出台了10年，《物业管理条例》也已实施了15年，具备了《物业管理法》的立法条件。所以，建议立法部门要在总结《物权法》、《物业管理条例》实施过程中取得的成效和存在的不足的基础上，加紧前期调研，听取各方意见，尽快制定融居住物业管理与非居住物业管理为一体的我国首部《物业管理法》，以促进我国物业管理行业的健康发展。

(五) 尽快出台非居物业管理相关配套规章

要在启动非居住物业管理立法、健全非居住物业管理法规的同时，先行制定出台《上海市非居住物业管理若干规定》、《上海市非居住物业维修基金管理办法》等一批相关配套规章，落实非居住房屋所有权人的使用安全主体责任，规范非居住物业业委会的组建和运行，健全业主自治、前期物业管理、物业管理服务等制度，用完善的法律、法规和规章来明确政府部门、物业服务企业、业主的权利和义务，努力破解装修频繁监管不力、设施设备改造经费缺乏、电梯存在消防安全隐患等非居住物业管理难题，推进非居住物业管理法律法规体系建设。