不忘初心，为城市居民住有所居作出新贡献 ——关于深化我国住房公积金制度改革的思考

文/沈正超

建立住房公积金制度的“初心”是什么？在纪念改革开放四十周年的时候，重温我国住房公积金制度建立的过程，以新时代中国特色社会主义思想方法剖析当前我国住房发展中存在的新情况新问题，对于深化住房公积金制度改革具有重要的意义。

一、 住房公积金制度的历史贡献

上海是我国住房公积金制度的诞生地。1991年，上海市人大通过的《上海市住房制度改革实施方案》提出，建立住房公积金制度，实现住房资金的良性循环，加快解决住房困难，改善市民居住条件。1994年，国务院在全面推行住房公积金制度的《关于深化城镇住房制度改革的决定》中指出：住房制度改革，其根本目的是建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化，加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。二十七年来，住房公积金制度在改革中不断践行“解决住房困难，改善居住条件，满足居住需求”的“初心”，为解决我国城镇居民的住房问题作出了巨大的历史贡献。

（一）建立了由国家、单位和个人共同分担的住房货币化分配和解困房建设筹资机制，推动了住房制度改革和保障性住房建设

住房制度改革之前，我国实行的是计划经济体制下的福利分房制度，城镇职工住房由政府统包。由于财政困难，造成住房建设投资不足，住宅竣工面积不断下降，居民住房困难十分突出。住房公积金制度的建立，打破了住房投资由政府统包的格局，通过“国家支持一部分、单位补贴一部分、个人合理分担一部分”，建立了国家、单位和个人三位一体共同分担的住房货币化分配和建房筹资机制，为城市住房建设和职工购房提供了稳定的资金支持。根据《全国住房公积金2017年年度报告》，截至2017年底，全国累计归集住房公积金124845亿元；2010-2017年，累计向373个保障性住房建设试点项目发放建设贷款872亿元，有力地推动了住房制度改革和保障性住房建设。

（二）形成了以提高个人支付能力为目的的住房资金积累机制，拉动了住房消费

住房制度改革前，职工的工资收入中没有住房消费含量。住房公积金制度建立后，以工资形式建立职工个人账户，专项储蓄，定向使用，职工家庭收入结构中有了稳定的住房工资含量，日积月累，增强了职工家庭住房消费能力。据《全国住房公积金2017年年度报告》，2017年，全国新开户职工21828.28万人，年末全国实有缴存职工13727.22万人，当年缴存额18726.74亿元，提取额12729.80亿元，其中用于住房消费10118.95亿元，有效拉动了住房消费，促进了房地产市场发展。

（三）建立了住房公积金个人购房融资机制，带动了住房金融业的发展

根据资料，1992年5月，上海发放了第一笔住房公积金个人购房贷款。在此之前，我国尚未开展个人购房融资业务，住房公积金个人购房贷款的发放，开创了我国个人住房贷款和政策性住房贷款的先河，此后，住房公积金个人购房贷款规模不断扩大。据统计，2017年，全国发放住房公积金个人贷款254.76万笔，共计9534.85亿元，2017年末全国累计发放住房公积金个人贷款3082.57万笔，共计75602.83亿元，带动了我国住房金融业的发展。

二、 新时代我国城市居住面临的新问题

住房公积金制度建立的二十七年，是改革开放的二十七年，是我国经济体制由计划经济向市场经济成功转换的二十七年，是我国城市建设飞速发展的二十七年，也是绝大多数市民居住条件发生翻天覆地变化的二十七年。随着我国改革开放迈入深水区，经济发展步入新常态，城市居住出现了一系列新的矛盾和问题。

（一）城镇化进程中新市民居住困难日益突出

新型城镇化建设是党中央国务院为推进我国经济持续健康发展作出的重大战略部署。近年来，随着全国新型城镇化步伐的加快，我国城镇化水平快速提高。国家统计局最新发布数据显示，2017年末，我国城镇常住人口81347万人，比2016年末增加2049万人，比2012年末增加10165万人，城镇化率58.52%。在城镇化进程中，大量农村剩余劳动力向城市转移，成为城市“新市民”一族。由于新市民进入城市时间短，就业不稳定，相对经济状况差，加之城市户籍制度的限制，他们中的大多数人未被纳入城市住房保障体系，居住困难成为他们家庭生活中最大的问题。

（二）房价不断上涨，市民改善住房条件的愿望得不到充分的满足

十一届三中全会开启的住房制度改革解决了大多数城市居民住房“有没有”的问题，城镇居民的居住状况得到了明显的改善，据有关资料，2016年末，我国城市人均居住建筑面积达到36.6平方米，比二十世纪九十年代初翻了一番。随着生活水平的提高，城市居民希望改善居住条件的愿望日益迫切。但是由于近年来各城市商品房房价普遍上涨，有的城市房价上涨幅度远远超出居民收入提高幅度，改善住房条件成为城市居民“可望不可及”的永久企盼。

（三）连续的房地产市场调控，加重了住房公积金流动性风险管控难度

近年来，为实现房地产市场平稳发展目标，国家和地方政府连续采取了一系列调控措施。作为政策性住房金融的组成部分，住房公积金在宏观调控中也发挥了重要作用。连续多年忽而降低公积金个贷利率，放宽公积金个贷政策，忽而收紧公积金限购政策，严格贷款审核，扰乱了市民住房消费预期，造成了市场的剧烈波动。据《全国住房公积金年度报告》披露，2014年，除东部地区沿海少数城市外，全国各省公积金资金普遍处于宽松状态。2015年，国家要求加大公积金支持个贷力度，各地纷纷放宽公积金个贷政策，当年全国公积金个贷率比上一年大增11.91个百分点，达到80.80%。2016年，各地继续执行宽松的个贷政策，年末个贷率继续上升至88.84%，许多城市个贷率达到100%以上，公积金资金流动性普遍紧张。2017年，在“去杠杆”政策指导下，各地相继收紧公积金个贷政策，年末，全国公积金个贷率下降1.57个百分点，许多城市转而出现流动性过剩。随市场波动产生公积金资金的大进大出，客观上增加了住房公积金流动性风险管控的难度。

（四）互联网、信息化技术的发展，暴露出公积金管理、服务中的“短板”与不足

当今时代是科技革命引领社会发展的时代，以互联网、大数据、智能化为代表的信息技术正极大地改变着人们的日常生活和传统观念。相较之下，住房公积金的管理和服务很大程度还停留在制度建设初期的模式。以城市为主的核算方式阻碍了住房公积金的合理流动，增加了流动性风险发生的概率；以管理机构为中心的管理模式加重了用户办事难度与成本；以传统管理手段为主的管理模式降低了住房公积金管理效率和服务水平；等等。这一切，只有通过制度改革和科技进步加以解决。

三、新时代住房公积金制度的新作为

党中央一直高度重视住房问题，关心住房公积金制度改革，十八届三中全会《关于全面深化改革若干问题的决定》提出：“建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制。”党的十九大报告进一步提出：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”。住房公积金制度必须在实现“让全体人民住有所居”目标的过程中再有新作为，再作新贡献。

（一）明确新定位，强化公积金的互助功能

现行《住房公积金管理条例》规定：住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金。《住房公积金管理条例》还规定：职工提取公积金，主要用于购买、建造、翻建大修自住住房；偿还购房贷款本息；负担超出家庭工资收入规定比例的房租等。实际情况是，截至2017年末，缴存公积金的职工中54.69%是国家机关和国有企事业单位。在公积金的使用上，职工缴纳的公积金除提取外，主要用于发放个人购房贷款。2017年，全国用于发放公积金个贷资金9534.85亿元，占当年全国公积金缴存额的50.92%。笔者不认同社会上把公积金说成“富人俱乐部”或“穷帮富”的观点，但事实是，《住房公积金管理条例》规定的“强制储存”和“互助功能”没有得到很好的体现，大部分民营企业职工、单位经济效益差的职工或新市民没有按规定缴存住房公积金，大部分经济条件差的职工不能利用公积金购买住房，改善住房条件。目前《住房公积金管理条例》正在修订中，建议新的《住房公积金管理条例》应进一步体现公积金缴存的强制性和使用的互助性。只有强制性地把全体职工纳入公积金制度，并且对居住困难和确实需要改善住房条件的职工实行倾斜政策，才能真正体现住房公积金解决职工居住困难、改善居住条件的建制初衷。

（二）完善新机制，进一步改进缴存、提取和个贷政策

改进缴存提取个贷政策是实现住房公积金“互助性”制度功能的重要保证。笔者认为，有必要针对我国经济发展的新情况改进以下公积金缴存、提取和个贷政策。

1．实现强制与自愿相结合的缴存政策，努力扩大缴存覆盖面。进一步明确住房公积金的缴存范围，改变只为城镇户籍职工缴存公积金（不为农村户籍职工缴存公积金）的状况，所有城镇企业职工，不论户籍状况如何，都应被纳入公积金缴交范围，做到应缴尽缴。特别要解决好长期在城市工作、居住，有稳定职业的非公有制企业职工和新市民的公积金缴交问题。要鼓励有稳定经济来源的个体工商户、自由职业者自愿缴存公积金。同时，实行相对灵活的缴存政策，对于按规定缴交公积金有困难的企业，应允许适当降低缴存比例或缴存额，待企业经营状况改善后再予以补缴。

2．放宽提取使用政策，多途径支持住房消费。逐步放宽公积金提取使用政策是进一步发挥住房公积金制度功能的大势所趋。近年来，按照国家鼓励住房租赁市场发展的政策导向，公积金管理机构放宽了住房租赁提取公积金政策，受到了缴存职工的欢迎。要进一步研究满足买不起房的缴存职工提取公积金用于改善住房条件的其他相关政策，如支付物业管理费等，减轻职工住房消费的压力。

3．坚持差别化的个贷政策，支持中低收入职工购买自住住房。发放个人购房贷款是公积金住房金融功能之一。要遵循“房子是用来住的，不是用来炒的”原则，坚持“差别化”个贷政策，支持中低收入职工购买自住住房。笔者认为，“差别化”应体现在三个方面：一是利率的差别化；二是首付比例的差别化；三是个贷最高额度的差别化。坚持差别化的个贷政策有利于将有限的公积金资金用于支持以自住和改善为目的的购房，真正发挥公积金“保基本，促改善”的作用。

（三）推行新体制，加快推进住房公积金政策性金融机构改革

十八届三中全会提出“建立政策性住房金融机构”的要求，这是更好地发挥公积金互助性功能、管控好公积金系统性风险、提高公积金管理效率的重要举措，应在统一思想的基础上加快推进公积金政策性住房金融机构改革。因此，提出以下建议：

1．设立国家住房公积金银行，统一全国住房公积金管理。

2．国家住房公积金银行由国家财政出资，各地公积金管理机构以公积金增值收益入股，成为国家住房公积金银行的成员单位，参与国家住房公积金经营决策和利益分配。

3．国家住房公积金银行负责制定住房公积金存贷款政策，协调地方公积金资金调剂使用；各地住房公积金管理机构负责本地住房公积金存贷、提取使用和风险管理。

4．建立开放的资金管理机制，地方住房公积金管理中发生流动性风险时，可通过国家住房公积金银行在行业内调剂资金，全国住房公积金出现大规模系统性风险时，可通过与人民银行、金融市场的衔接防控风险，确保住房公积金资金安全。

（四）运用新手段，打造面向新时代的智慧公积金

信息化、智能化时代的到来，对公积金的管理、服务提出了新的挑战。要充分依托互联网、大数据和人工智能技术，加快开发设计合理、技术先进、操作简便、安全可靠的综合业务系统。要着力打造好住房公积金管理、服务的“三个平台”：

1.综合业务平台，将住房公积金以及与各银行相关业务纳入平台统一管理；

2.高效便捷的综合服务平台，要加快引入人脸识别、移动支付、远程服务等技术，改进住房公积金的服务；

3.以大数据为基础的决策支持平台，为加强住房公积金管理和科学决策提供有力支持，打造面向新时代的智慧公积金。

诞生于住房制度改革中的住房公积金制度只有在深化住房制度改革中认清新形势、树立新目标，才能不忘初心，勇敢地承担起改善人民住房条件的新使命，为实现党的十九大提出的“使全体人民住有所居”目标作出新的贡献。