上海住房保障政策发展分析

文/傅益人

在经历了五十余年的发展后，上海已经逐步形成了由廉租住房、公共租赁住房、共有产权保障住房、征收安置住房所形成的“分层次、多渠道、成系统、全覆盖”的四位一体住房保障体系。笔者通过对上海住房保障政策的梳理，总结了1949年以来上海住房保障政策的历史沿革，并对当前所存在的一些问题，有针对性地提出了发展对策。

一、上海住房保障政策的发展历史沿革

上海的住房保障政策形成主要有两个阶段，其一为1950年至1999年的福利分房阶段，其二为2000年以来住房市场化背景下的保障房政策阶段。

（一）1950年至1999年福利分房制度下的住房保障政策

长期以来，上海的住房政策主要是公房福利分配政策。在这一政策下，房屋的分配面向全市居民，主要是为解决住房困难家庭的住房问题。在这一阶段中，住房保障制度主要呈现“低工资、低租金+补贴、实物配租”的特征，一般而言，可以将这一阶段分为五个历史时期。

首先是1950年至1956年，在这一时期，上海重点建设工人新村。例如，曹杨新村。曹杨新村建于1951年，是解放后全中国兴建的第一个工人新村。此类新村主要是为了解决一些劳动模范、先进生产者的住房问题，同时为一些特困家庭提供住房。在这一时期，上海成立了由副市长牵头、相关委办局参与的市公房建设委员会，负责规划、建设这批工人新村。第二个历史时期是1957年至1965年。在这一时期，上海进行新区建设，所以要重点解决新区建设工人的住房问题，由此开发建设了包括彭浦新村、吴泾新村、张庙一条街等在内的一系列街坊公房，从而解决新区建设企业职工的住房问题。在这一时期，市房管局还协调解决了人均住房面积在1.2平方米以下困难家庭的住房问题。第三个历史时期是1966年至1978年，在这一时期，上海成立了由市房管局、市城建局组成的住宅建设领导小组，建立了市区两级住房供应体制，在静安寺、康乐路等区域建设了23幢住宅楼，旨在解决人均居住面积小于 1.5 平方米住房困难家庭的住房问题。1979年至1986年是第四个历史时期，在这一时期里，上海将国家建设与企业建设相结合，将住房建设与城市升级相结合，通过新建与挖潜，大大提高了全市住房建设的速度。在这一时期，上海成立了市住宅建设指挥部，通过政策支持，引导各单位发挥自主积极性，兴建了包括长风、田林、上南等在内的一大批住宅区，旨在解决各系统单位自有员工的住房问题。1987至1999年是福利分房阶段的最后一个历史时期，这一时期，全市住房问题解决有了突破性进展，上海建立了“上海市解决居住特困户联席会议制度”，重点解决住房困难家庭的住房问题。在这一时期，共解决了110891户住房困难家庭的住房问题，人均住房面积也由小于2平方米扩大到 4 平方米。此外，还颁布了《上海市住房公积金条例》。

（二）21世纪以来住房市场化背景下的住房保障制度

21世纪以来，上海不断加快住房制度改革的步伐，确立了住房货币分配市场化改革的方向。这一阶段主要分为三个历史时期。

2000年至2005年，上海率先建立了廉租住房制度，旨在通过廉租住房解决住房保障问题。在这一时期，上海创新了保障模式，通过建立市区财政专项资金，初步形成了租金补贴为主、实物配租为辅的方式，解决了一部分居民的住房困难问题。2005年至2007年是这一阶段的第二时期。在这一时期，上海进行了多渠道的探索，通过保障性住房、政策性住房和市场化住房三个方面解决群众的住房问题。至此，上海初步形成了“以居住为主、市民消费为主、普通商品住房为主”的住房市场，并开始建立分层次、多渠道的住房保障体系。市场化阶段的第三个时期是2007年至今。2007年8月，国务院印发《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，明确了住房保障工作是政府的重要职责。自此，上海市政府陆续出台了《上海市人民政府贯彻国务院关于解决城市低收入家庭住房困难若干意见的实施意见》、《上海市解决城市低收入家庭住房困难发展规划（2008-2012年）》等政策文件，明确了以廉租住房、经济适用住房为重点的住房保障政策体系。在这一阶段，上海的住房保障体系基本形成。

二、上海住房保障政策的现状

（一）住房保障范围较小

尽管近年来上海不断加大住房保障力度，改善住房困难家庭的居住条件，但政策覆盖面仍然较小。截至“十二五”期末，上海累计只有11万户家庭享受廉租住房，只有6.6万户家庭签约共有产权住房，全市共供应公共租赁住房8.77万套，签约出租7.45万套，13.6万户家庭从中受益，征收安置住房搭桥供应42.76万套，累计面积约3542.85万平方米。然而，这些政策主要面向具有本市户籍的住房困难家庭和来沪工作的高层次人才，而外来流动人口和中低收入群体中不符合住房困难标准的部分家庭，则不在此保障范围内。从中不难看出，受制于房源供给数量，上海的住房保障范围仍然较小。

（二）准入门槛有欠公平

目前，上海采取二次审核、二次公示的住房保障资格准入门槛制度。这一制度的引入大大提高了廉租住房、共有产权住房的审核严格程度，有效确保了廉租住房和共有产权住房资源能够发挥出其应有的作用。通过对申请家庭的可支配收入、财产等进行审核，使一些希望借助廉租住房和共有产权住房获益的家庭幻想破灭。然而，由于可支配收入和财产属于家庭的私密信息，所以对于申请家庭经济状况的调查难以全面，在住房保障资格的审核方面难以做到全面准确地调查取证，因此仍可能存在不公平的现象。在退出机制方面，目前也存在一定的问题。由于缺乏强制性的行政处理措施，所以在廉租住房和共有产权住房的退出方面，无法强制不符合条件的家庭退出住房，无法使保障住房资源在第一时间被最需要的家庭所使用，容易造成资源浪费和不公平现象的发生。此外，在共有产权住房的房源方面也存在一定的问题。随着《上海市共有产权保障住房管理办法》的颁布实施，相信2021年后，上海市的共有产权住房将陆续上市交易，从而使共有产权住房数量出现波动，如何保持稳定数量的共有产权住房也是未来需要研究的重点。

（三）住房保障的金融政策不健全

当前，上海保障性住房的金融政策相对比较匮乏，没有形成有效的体系。保障性住房的开发、建设与运营大多是通过现有资金进行，没有充分发挥金融政策的支持保障作用。通过对上海目前已有的保障性住房进行研究，不难发现，其在金融配套政策方面主要有三个方面的问题：其一，已有的保障性住房金融配套大多被用在开发建设过程中，建成后的管理运营方面少有涉及。尽管商品住房的市场化运营已然形成体系，但保障性住房等的社会化运营仍在探索阶段，包括资产抵押等在内的金融运营模式在上海尚未。其二，现有保障性住房的金融配套措施大多为银行贷款，通过资产进行融资的案例还没有出现。尽管上海已经出现房地产投资信托基金（REITs）的试点案例，但是这些案例大多为商业地产，还没有金融机构为保障性住房开设资产融资项目。其三，缺乏全盘性的金融配套措施。对比上海与深圳等城市的保障性住房金融配套措施试点可以看出，上海在住房金融配套方面缺乏系统性的规划。金融配套作为住房发展的必要工作，相信在未来的房地产市场中将会占到越来越多的权重，将会发挥越来越大的作用。然而，上海对于住房金融的试点较为保守，倾向于以点带面地进行探索尝试，对于商品住房的金融配套尚在试点过程之中，更遑论保障性住房，这对于保障性住房的未来开发、建设、运营殊为不利。

（四）管理模式陈旧落后

2016年以来，上海市委、市政府高度重视住房保障工作，陆续出台了相关的住房保障政策规章，旨在从源头为保障性住房的管理提供法律依据。然而，尽管上海市在保障性住房的管理上进行了大量的有益尝试，并不断健全完善保障性住房的管理体系，但在实际操作方面，其管理方式与手段却远远没有跟上保障性住房市场的发展。在现实的保障性住房运营管理中，主要暴露出三个方面的问题：其一，管理机构冗余。当前市、区政府和主管部门、开发企业方面存在着多重管理的现象。在房源寻找、房源开发、房源运营等方面，市级层面有市级部门、机构、企业，区里有区属部门、机构、企业，无法做到房源的有效汇集，甚至在部分区域还出现了市区争抢房源的现象，这导致在保障房的运营过程中出现了多头管理，无法实现资源的最佳适配。其二，在政策的配套和衔接上不协调。上海自2012年以来陆续出台了《上海市经济适用住房管理试行办法》、《上海市共有产权保障住房管理办法》等一系列政策规章，有些文件已然失效，而部分文件仍在发挥作用。在仍具有法律效用的文件中，由于保障性住房的种类不同，其申请人群的覆盖面在衔接上仍存在一定的缝隙，使住房保障政策无法对住房困难家庭实现有效覆盖，使部分家庭无法享受保障性住房所带来的福利。其三，当前保障性住房的动态管理性较弱。由于对申请家庭经济情况的调查缺乏动态性、精准性，对于经济状况有所改善的家庭享受保障性住房的状况无法进行实时监控，使一些已经不符合保障性住房条件的家庭仍在享受实物配租和租金补贴，无法最大限度地发挥保障性住房政策的优势，而由于住房资源的限制，一些更需要保障性住房的家庭却无法享受政策带来的福利。其四，上海在保障性住房的规划方面缺乏前瞻性、系统性。目前，除《上海市住房发展“十三五”规划》中明确提出了“十三五”期间保障性住房的建设要求外，上海缺少对未来十年、二十年中保障性住房的建设、运营、房源筹措、区域建设的明确规划，也没有从政策、法规、规章层面对保障性住房的建设和运营作出明确的规定，无法有效地鼓励相关房地产开发企业参与到保障性住房的建设中。现有保障性住房的开发与建设完全依靠市属国有企业进行，这对于保障性住房的未来发展十分不利。

三、上海住房保障政策的发展对策

通过对美国、新加坡等地保障性住房政策的研究，笔者基于上海的实际情况，对当前上海四位一体的保障性住房政策提出了一些发展对策，以期在未来能够发挥出一定的作用。

（一）共有产权住房

共有产权房的管理重点在于对其全生命周期的管理。在不同的阶段，其管理的要点也不尽相同。首先是对申请的管理。共有产权住房不同于租赁住房，其在申请后，涉及当事人的产权交易，因此，要对申请人的申请资格进行严格审核，防止不符合条件的家庭在其中“浑水摸鱼”。同时，在申请阶段，要帮助申请人合理评估自身的能力，避免出现无力购买或购房后无力还贷等一系列情况的发生。其次，要优化共有产权住房的运作形式，创新差异化的购买方式，因人而异、因地制宜地采取多种方式支持申请人群在自身条件允许的情况下购买住房。同时，要注重政策的衔接，对于由廉租住房、公共租赁房过渡到共有产权房的人群要进行平稳的政策过渡，保障这一人群住房状况的稳定，逐步改善其住房条件。其三，要加强共有产权房交易的管理，要在分步交易中，明确产权的变化，及时进行更新，从而保证申请人的利益不受侵害。其四，要加强对共有产权房售后的管理，对于已经售出的共有产权房物业要一视同仁，继续做好相关的物业服务，保证房屋能够正常使用，使共有产权保障房政策能够真正融入到房地产市场的发展中，成为上海房地产市场的重要组成部分。

（二）廉租住房

廉租住房是住房保障的重要组成部分，是政府向住房困难家庭提供的主要政策福利。当前的廉租住房领域主要存在的是房屋的适配性、租赁人群的资格审核与租金动态调整等问题。因此，针对上述问题，笔者认为首先要加强对廉租住房人群的需求调研。要针对廉租住房人群的实际需要提供相关的实物配租或租金补贴。自上海2000年出台廉租政策以来，经过近二十年的发展，廉租人员状况和廉租住房情况都发生了较大变化，政策的制定与使用应根据实际情况进行调整与完善，避免出现租赁人群二次置换租赁等情况，最大限度地减少租赁人群的麻烦，发挥廉租政策的效益。其次，要加大对廉租住房人群经济情况的调查，全面详细地了解租赁人群的实际情况，对特别困难人群加大政策扶持力度，对情况有所改善或者不再符合条件的人员，要进行政策过渡甚至取消政策。在这一方面，要加大全市民政、金融、房管等部门的协作力度，做到实时动态监管、动态调整。此外，要根据对租赁人群经济情况的调查，及时调整相关的政策扶持力度，多数租赁人群在享受政策的情况下，经济状况会有所改善，要在坚持对这一部分人群进行经济支持的情况下，逐步适度降低支持力度，鼓励其自主发展经济，同时将资金和房源向更需要的家庭和人群倾斜，使有限的房源和资金能够发挥最大的效用。

（三）公共租赁房

公共租赁房是上海住房保障制度的又一大重要组成部分。如果说廉租住房是上海住房保障体系中的“托底资源”，那么公共租赁住房就是住房保障体系中的中流砥柱。随着上海经济社会的不断发展，越来越多的廉租住房人群在经历了十余年的发展后，经济情况有所改善，开始成为公共租赁住房人群，从而希望享受更好的住房条件。而公共租赁住房政策的发展与完善则重点要解决政策衔接与政策实施两个方面的问题。首先是政策的衔接，在从廉租住房转入公共租赁房与从公共租赁房转入共有产权房这两个方面，要注重政策的平稳过渡和有效衔接。确保政策的实施能够全面有效地覆盖需要人群，需要对全市住房困难人群有清晰的认识，能够准确了解这部分人群的实际情况和在退出或转换后的情况。政府有关部门应通力协作，建立相关数据库，对数据库人员进行动态的实时跟踪，及时调整相关政策，及时对产生问题的家庭或人员进行精准定位、定向施策，使每个家庭或个人都能享受到政策的温暖。其次，要充分注重政策的实施，要确保政策具有实施的基础。因此，要确保市场上有充足的公共租赁房房源。当前，政府有关部门要在确保现有房源正常运营的同时，积极建设和筹措新的公共租赁房房源，将公共租赁房的建设纳入上海的发展规划中，尤其是在“五个中心”建设的关键时期，要确保来沪工作的各类人才都有房可住，使他们能够踏实地工作生活。上海还要加大对公共租赁房运维的资金扶持，创新资金来源渠道，鼓励社会各类主体参与到公共租赁房的建设与运营中，使公共租赁房政策能够更好地实施。

（四）动迁安置房

随着城市的发展进步，城市更新在所难免。在房屋征收方面，不仅要考虑到被征收房屋业主的经济利益，还要考虑到全市房地产市场的稳定和健康发展。过去，在房屋征收过程中，市中心征收一套房，市郊补偿三、四套房，但对于上海市民而言，往往会将市郊的房屋闲置，而没有办法使其投入到市场中。此外，还有部分人群希望通过房屋征收，获得巨额收益。因此，政府主管部门应充分考虑到政策的平衡性和有效性，合理制定征收补偿制度，使其发挥最大的效应。首先政府有关部门应对房屋的状况和居住人员进行合理评估，采取现金或规范置换的形式，在保持市场稳定和置换房屋合理使用的情况下实现征收。其次，要明确房屋征收的本质属性，不能带有盈利或者福利色彩，使房屋真正回归居住属性。

随着上海住房制度改革的不断推进，上海市委、市政府积极顺应国际大都市住房发展的有关规律，积极保障全市中低收入群体和来沪工作人员的住房基本权益，在坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”定位的同时，不断提升居住生活品质，推进房地产市场供给侧结构性改革。未来随着廉租住房、公共租赁住房、共有产权保障住房、征收安置住房“四位一体”住房保障体系的不断完善，上海的保障性住房也必将发挥更大的作用。