房地产业是经济产业更是民生产业——纪念改革开放40周年

文/李频

2003年中央决策层对“房地产业是支柱产业”的定位，是房地产业在改革发展过程中的重大历史事件，这一事件推进了房地产市场持续迅猛发展，也引发全社会对我国房地产业发展方向的深刻思考，从而促进住房制度改革向民生事业深化，加快建立和完善我国住房供应体系，使之更加符合中国特色社会主义的发展道路。

一、房地产市场迅猛发展是房地产业成为支柱产业的坚实基础

（一）土地使用制度改革、住房制度改革为房地产市场发展提供了制度保障

上世纪八十年代末，我国开展的土地使用制度改革是一场涉及全局的重大改革。改革不仅冲破了土地无偿取得、无期限使用、不得流通的藩篱，而且明确土地使用权可以按照不同用途、不同年限、具体规划条件和其他规定由政府实行有偿出让，由此建立了土地一级市场。房地产开发商在一级市场获得的土地使用权，依法开发建设后可以销售、出租，由此建立了房地产二级市场。改革还明确了房产与地产在市场内的互相关系，即土地使用权有偿出让后依法开发建设的项目，其建筑物允许分层、按套销售，同一基地可以由多个房产主按比例共同占有土地使用权。一、二级市场的形成和一系列土地开发建设和转让的规定，奠定了房地产市场的基本格局。

1997年，亚洲金融危机爆发，国家经济出现通货紧缩，经济形势可谓内忧外患。中央提出要促进消费、扩大内需、推动生产，而房地产业在GDP中所占比重较大，产业关联度高，最有希望成为拉动中国经济增长的新动力。因此，随着住房制度的改革发展，时任国务院副总理朱镕基要求将住房建设作为带动相关产业发展的新的消费热点和经济增长点。决策者睿智地用三把钥匙开启了房地产市场的大门，着力培育和发展房地产市场：一是下决心停止福利分房，切断职工对政府和单位分房的依赖，把职工的住房需求推向市场，通过住房分配的货币化，提高个人住房消费的支付能力，以此增加住房市场的最终需求。二是进一步放开搞活房地产市场，把住房市场的巨大潜力释放出来，鼓励居民依托现有住房上市换购住房，以小换大，以旧换新，扩大居住面积，改善居住条件，打破政策限制，开放二级市场，迅速拓展住房的有效需求，促进住房消费热点的形成。三是加快发展包括住房公积金在内的住宅金融，充分发挥金融支持住房消费的助动力作用。在一系列政策推动下，房地产市场获得了迅猛发展，一些房地产开发企业逐渐形成品牌效应，由早期的“野蛮生长”逐步走向精细化，注重品牌化经营的房企开始占据市场主流。

（二）中央应对国内外错综复杂形势的果断决策

中央决策层作出“房地产业是支柱产业”的判断，还有几个形势背景的因素不容忽视：一是2001年12月25日，中央电视台播出清华大学经济管理学教授魏杰题为《2002年，房地产的冬天》的访谈，一石激起千层浪，业内反驳的声音也很强烈，大多数人士认为，房地产市场会在相当一段时间持续走热。这场争论表明社会对房地产市场发展认识分歧，亟需因势利导，统一认识。二是突如其来的“非典”疫情带来国民经济下滑，人们减少或停止购物、旅游和餐饮消费，造成商业、旅游业、餐饮业、交通运输业等萧条，又顺着产业链上下左右扩展，导致GDP下降，失业率上升，迫使决策层启动房地产业带动经济。三是2003年6月13日，央行为防范信贷风险，保持金融的持续稳定下发《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（银发〔2003〕121号文），要求各商业银行严控开发贷款、严控土地储备贷款、严防建筑贷款垫资、加强个人住房贷款管理。一系列收紧政策出台，引起开发商的恐慌和社会的热议，迫切需要及时疏导并增强社会对房地产市场发展的信心。

为应对国内外错综复杂的形势，促进中国经济平稳持续发展，2003年8月12日，国务院发布《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔2003〕18号），文件指出：房地产业关联度高，带动性强，已经成为国民经济的支柱产业。促进房地产市场持续健康发展，是提高居民住房水平、改善居住质量、满足人民群众物质文化生活需要的基本要求、是促进消费扩大内需、拉动投资增长、保持国民经济持续快速健康发展的有力措施，是充分发挥人力资源优势、扩大社会就业的有效途径，实现房地产市场持续健康发展，对于全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化具有十分重要的意义。该文第一次提出以住宅为主的房地产业已经成为国民经济的支柱产业，明确了房地产业在国民经济中的地位。

（三）房地产业作为支柱产业的历史功绩

支柱产业，是指在国民经济中生产发展速度较快，对整个经济起引导和推动作用的先导性产业，其产业规模在国民经济中占有较大份额，并起着支撑作用。支柱产业具有较强的连锁效应，对为其提供生产资料的各部门、所处地区的经济发展变化，有深刻而广泛的影响。一般而言，国民经济支柱产业有三个标准：一是产业具有持续旺盛的需求；二是产业能为国民经济提供较多的增加值和较多的财政收入；三是产业的关联度强，能带动众多相关产业发展。房地产市场的发展，充分显示了我国房地产业成为支柱产业的必然性。从1999年至2007年，我国房地产和住宅投资以每年百分之十几至二十几的高速度增长。我国城镇住宅建设面积，1997年第一次超过4亿平方米，1999年超过5亿平方米，2001年超过6亿平方米，此后继续保持高位运行。这一时段房地产和住宅的迅猛发展主要表现为：一是我国GDP每年增长8%—11%，房地产业每年直接和间接拉动经济增长约2个百分点；二是许多城市新建的房地产，比此前城市拥有的房地产总量要高出三倍甚至更多，实现了城市“旧貌换新颜”；三是许多城市的财政收入有40%甚至更多来自房地产业，增强了城市的经济实力；四是房地产业发展带动了几十个相关产业的发展，比较广泛地增加了就业；五是城镇人均住房建筑面积由1995年的17平方米增加至2008年的28平方米，大幅度提高了居住水平。事实表明，房地产和住宅建设较好地发挥了新的经济增长点和消费热点的作用，成为名副其实的国民经济支柱产业，使中国经济安然度过了亚洲金融危机、“非典”疫情危机。在当时实体经济找不到出路、拉动内需找不到抓手之时，国务院顺应改革发展潮流及时作出“房地产业是支柱产业”的正确判断，所产生的社会影响和效应是巨大的。

二、“房地产业是支柱产业”是一个动态变化的概念

“房地产业是支柱产业”的定位确定后，房地产市场得到快速的发展，但是也暴露出越来越多的问题：房地产业投资增速过快，投资规模过大，与社会资源和国民经济发展不相适应；住房价格上涨过快，涨幅过大，与居民承受能力不相适应；住房供应结构与消费需求不相适应。不少热点城市出现这样的情况：一边是住房建设不断发展，商品房以惊人的速度增加，一边是大部分居民只能望房兴叹；一边是开发商谋取暴利，一边是大部分居民买不起房。不少人对“房地产业是支柱产业”产生疑惑。

在此期间，房地产业的 “泡沫论”与“支柱论”的纷争此起彼伏。国家统计局总经济师姚景源表示，虽然房价高涨带来了社会对于房地产泡沫的担忧，但房地产业作为我国经济重要的支柱产业的地位，一点也不能动摇，不但不能动摇，还要进一步加强。中国人民大学土地管理系副教授曲卫东也认为，中国目前处于城镇化进程的高峰期，房价上涨一定程度上是由供需来决定的。房地产业成为我国支柱产业已是不争的事实。房地产业作为国家支柱产业对国家的好处多多，因为只有高房价才能有高地价。现在地方财政50%以上的税收都交给了中央，如地方财政没钱，就可以通过土地出让获取出让金，这成为地方政府获取财政收入的一个重要来源。所以，高房价虽然对老百姓很不利，但却是解决政府财政困难一个非常有效的手段。

上述表述受到一些单位和专家的反驳。国家发展改革委员会宏观经济研究院经济形势分析课题组的一篇名为《宏观调控：重点调整过剩流动性的流向》的报告称，国内不断增大的流动性主要集中在房地产领域，为了改变这种现状，建议政府大幅度调整房地产发展政策，放弃房地产支柱地位，彻底改变房地产依赖型的经济模式。

有不少学者认为，自2003年房地产业被正式定位为“支柱产业”以来，总体上我国房地产业呈现着“非理性繁荣”，一些地方与房地产业相关的收入已占到地方当年财政收入的60%。地方财政对房地产业的依赖，反过来又刺激了地方政府的卖地冲动。“招拍挂”交易方式，最终形成价高者得、新“地王”不断涌现的局面。政府复杂而矛盾的角色，使得在面对解决百姓住房问题与土地财政问题时，倾向于后者，并最终推高房价，加重了民生负担。

中华全国律师协会发展战略委员会委员王才良律师认为，把房地产业作为支柱产业弊大于利。如果不扭转房地产业是国民经济支柱产业的指导思想，地方政府就不会真心实意地抑制过高房价，打击炒买炒卖行为就不会积极主动，遏制开发商的不轨行为就会大打折扣。地方政府既要抑制过高房价，又担心影响支柱产业发展的顾虑，是他们不积极作为、过高房价得不到有效控制的根本原因。

笔者认为，如今审视这一历史事件，不能脱离当时的时代背景和历史条件，需要客观公正，更重要的是立足于现在的经济发展现状，深刻反思，引以为戒。自2003年提出“房地产业是支柱产业”迄今已过去了十五年，这些年我国政治、经济形势已经发生了很大的变化，今天需要以党的十九大精神为指导，从新视角、用新思维来分析“房地产业是支柱产业”问题。

一是中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。习近平总书记在党的十九大报告中作出的这一重大政治判断，对我们准确认识和把握中国特色社会主义发展阶段、发展现状、发展方向、发展要求具有十分重要的意义，也为党制定大政方针和行动纲领提供了根本依据。中国特色社会主义进入了新时代，本质上就是实现“强起来”的时代，就是要实现把我国建成现代化强国的目标。当前和今后一个时期，我们发展的主要任务是在继续推动发展的基础上，着力解决好发展不平衡不充分问题，大力提升发展质量和效益，更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要，更好推动人的全面发展、社会全面进步。党中央的这一重大政治判断，使我们清晰看到，改革开放四十年来，我国房地产市场整体供需关系已发生了重大变化，城镇居民住房极度短缺的时代已经过去，城镇居民住房供需关系正趋于平衡。房地产业发展由过去四十年的高速增长解决了“有没有”的问题后，现在转向根本解决“好不好”问题的高质量发展，这是新时代房地产业持续发展的一个重要特征。

二是我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。随着我国经济内外部条件的变化，我国原有主要依靠要素投入、外需拉动、投资拉动、规模扩张的经济增长模式，越来越受到制约，迫切需要转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力。从经济周期演变的规律看，要保持我国经济健康发展，部分旧的支柱产业退出历史舞台是必然趋势，例如纺织业让位于钢铁业，钢铁业让位于汽车业，汽车业让位于信息业等。每个产业都有自身的生命周期、发展周期，因此任何一个支柱产业都有一个动态发展的过程。在新时期，某产业能否成为支柱产业，关键是要看它能否推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率。在新时期，无论房地产业是不是支柱产业，都必须将房地产业置于经济社会发展的总体格局之中，使之适应国民经济社会协调发展要求，而不是将房地产业作为保证经济增长和增加财政收入的工具。

三是党的十九大报告指出：“建设现代化经济体系，必须把发展经济的着力点放在实体经济上，加快建设制造强国，加快发展先进制造业，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，在中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济、现代供应链、人力资本服务等领域培育新增长点、形成新动能。” 如果说以前中国经济发展主要靠制造业以及房地产业，那么新时期的“新增长点”、“新动能”（以下简称“新经济”）是指什么呢？首先，新经济是更符合中国未来资源禀赋结构的经济业态，新经济是高人力资本投入、高科技投入、轻资产的业态，是可持续较快发展、符合产业发展方向的业态。根据2011年《国务院办公厅关于加快发展高技术服务业的指导意见》、2012年《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》、所确定的新经济行业，分别是新一代信息技术与信息服务、新能源、新材料、新能源汽车、生命生物工程、节能环保、高端装备制造、金融和法律服务业、现代制造业（飞机制造、高铁装备制造、现代船舶制造、核电装备制造、特高压输变电装备制造）等，没有将房地产业列入新经济范畴，也不再提支柱产业。

其实，中国经济新旧动能转换大约从2012年即已开始，在2011—2016年间，中国经济增长逐步由第二产业（包括制造业和建筑业）主导转为由第三产业主导，中国经济已经从由快变量驱动的传统经济增长，转向由慢变量主导的新经济增长，这是我国经济由高速增长阶段转向中高速发展阶段的原因。上海市从制定“十一五”规划起，再没有把房地产业作为支柱产业。2011年，上海市委强调，要坚定不移地深入贯彻落实科学发展观，大力推进创新驱动、转型发展，下决心减少对重化工业增长的依赖、减少对房地产业发展的依赖、减少对加工型劳动密集型产业的依赖、减少对投资拉动的依赖，千方百计、想尽办法加快现代服务业和先进制造业的发展，脚踏实地从现实出发，走出一条科学发展的道路。

三、房地产业是经济产业更是民生产业

2011年全国“两会”期间，民革中央提交提案，认为房地产业不具备长期作为国民经济支柱产业的必要条件，建议尽快将其定位为民生产业。提案指出，从世界各国经济发展方式转变看，在经济发展初期，大多注重房地产资本属性，将其作为拉动经济增长的支柱产业，而当经济发展到一定阶段，房地产民生属性开始受到关注，其支柱地位逐步被高科技产业和现代服务业等新兴产业取代。民革中央在提案中建议：“中央应尽早明确让房地产业回归到民生位置上来，并将这一理念体现在指导思想上，落实到国家大政方针上；房地产市场调控的目标和手段必须与民生紧密结合，财政、税收、信贷、住房、融资、土地等调控政策作用的发挥，要以是否保障和改善民生作为考量标准。”基于此，社会上对房地产业形成了两种有代表性的观点：一种观点认为，房地产是商品，属于经济范畴，房地产业需要按照市场经济的规律和原则来发展，不能以民生来压市场；另一种观点认为，房地产业直接关系人的生存和生活，属于民生范畴，不能以市场来排挤民生。

习近平总书记在党的十九大报告中强调：“坚持房子是用来住的，不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租售并举的住房制度，让全体人民住有所居。”这为住房制度改革指明了方向、路径、目标，也清晰表明了房地产业的根本目标和任务是实现全体人民住有所居。为什么要盖房子？为什么要买房子？人应该有房子住，这是最基本的要求，因此，房地产业首先是民生产业。可惜在过去十多年，由于房地产政策过于“经济化”和功利化，房子偏离了“居住”的主题，房地产成了创收和稳增长的工具。现在将房地产业回归民生的基本属性，是一次重大的制度纠偏，无疑是中国房地产政策的巨大变化。

正确认识和把握房地产业的本质属性和社会定位，是促进房地产业持续健康发展的理论前提和社会基础。我国社会主义市场经济发展的实践证明，房地产业具有经济和民生的双重属性。在经济方面，房地产业直接或间接影响上下游几十个行业的发展。进入新世纪以来，我国房地产业增加值占GDP的比重由2001年的1.97%上升到2008年的4.23%。房地产业还是城镇化的物质载体，城镇化的推进需要以房地产业的发展为支撑。在民生方面，人们生存和生活有“衣食住行”四大基本需求，“住”是其中之一。安居和乐业是社会和谐的两大前提，也是现阶段突出的社会问题、民生问题。事实上，即使西方市场经济国家，也很少将房地产业作为纯粹的经济产业来对待，而是将其与社会民生和社会福利问题紧密联系在一起。可见，房地产业兼有经济和民生的属性，是关系国计民生的基础性、战略性产业，它一方面要按照市场机制去进行生产和销售，另一方面又必须为普通民众提供基本的住房保障，承担起维护和促进经济和社会稳定发展的责任。这就要求我们既不能片面地将房地产业看作是按照市场机制运行的经济产业，也不能简单地将房地产业当作是社会福利事业，而是要正确把握和处理好房地产业的经济属性与民生属性之间的关系，让房地产业回归到“民生产业”的定位。如果现在说房地产业还是支柱产业，那就是赋予其新的内涵，即不是将它作为拉动GDP增长的支柱产业，而是以保障民生为宗旨、以完善住房保障为重要内容、以实现住有所居为目标的“民生性支柱产业”。

笔者认为，要让房子回到那些需要住房的人手里，需要房地产制度的重构。而房地产政策从“经济政策”回归到“民生政策”，是制度重构的前提和基础。要让房子真正用来“住”而不是“炒”的关键，在于房地产制度的重构和长效机制的建立。早在2013年的一次中央政治局集体学习中，习近平总书记就提出了中国房地产市场长效机制和制度建设的框架体系，要处理好住房建设上的“四大关系”，包括政府提供公共服务和市场化的关系、住房发展的经济功能和社会功能的关系、需要和可能的关系、住房保障和防止福利陷阱的关系，特别是提出了构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系，明确了市场和政府的边界。这为房地产制度的重构和长效机制的建立指明了方向。未来房地产制度建设和长效机制建立，要以居住功能为出发点，以市场和政府各自的定位为基准，在土地制度、住房信贷制度、税收制度、住房保障制度以及租售并举的交易制度等方面构建起合理的、能够满足老百姓基本居住需求的制度体系，使其成为真正的民生产业。

笔者还认为，真正需要讨论和研究房地产业是不是支柱产业的，是经济发展部门，因为这个问题关系国民经济发展的方向、内涵、速度和效益，讨论和研究是为了经济发展布局、投资等实务问题的决策。对于普通大众而言，说不说房地产业是支柱产业，其实并不重要，我们不说房地产业是支柱产业，并不会抹杀房地产业的地位和作用，更不会忽视房地产业的存在和发展。人们只要认准房地产业是个民生产业，即关注房地产业发展是否符合社会和民众的需求，民众是否能够放心买（租）房、方便买（租）房、安全使用住房以及宽心付（租金）房款，那就是行了。